Костюченко Владимир Федорович. Комплексное развитие казначейского исполнения бюджетов разных уровней

Краткое описание

Костюченко Владимир Федорович. Комплексное развитие казначейского исполнения бюджетов разных уровней : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 Ростов н/Д, 2005 369 с. РГБ ОД, 71:06-8/336

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. РАЗВИТИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ АСПЕКТОВ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ
1.1. Сущность и роль казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации 19
1.2. Принципы и основные формы казначейского исполнения федерального бюджета 33
1.3. Организационные и методические условия кассового обслуживания бюджетов разных уровней 51
Глава 2. УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ ДЕЙСТВЕННОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
2.1. Основные направления деятельности управленческих структур Федерального казначейства 74
2.2. Механизм обеспечения рационального формирования и распределения доходов бюджета 87
2.3. Повышение эффективности и качества казначейского исполнения расходной части федерального бюджета 98
2.4. Модификация учетной и контрольной функции Федерального казначейства в контексте проводимых социально-экономических реформ 116
Глава 3. КАССОВОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА, РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
3.1. Особенности организации кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов в условиях федерализации бюджетного процесса 143
3.2. Опыт кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства 157
3.3. Внедрение и функционирование экспериментальной схемы кассового обслуживания исполнения бюджета крупного муниципального образования 192
3.4. Реализация технологии казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в системе исполнительной власти 221
Глава 4. ПУТИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА И ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ
4.1. Стандартизация кассового обслуживания исполнения бюджетов как фактор совершенствования казначейской системы в России 241
4.2. Разработка методики новых казначейских моделей кассового обслуживания исполнения бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления 268
4.3. Основные направления развития системы управления Казначейства России в среднесрочной перспективе 288
Заключение 301
Библиографический список 317
Приложение 341

Введение к работе

Актуальность темы исследования.
Последнее десятилетие новейшей истории России принципиально изменило не только природу ее государственности, но и финансовую систему. У российских экономистов имеется уникальная возможность переосмыслить предшествующий опыт советского периода на базе достижений мировой науки и практики, предложить свои авторские концепции решения системных проблем теории и практики российских финансов.
Вопросы анализа и управления бюджетными потоками в процессе казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации являются одними из наиболее сложных и актуальных проблем применительно к ее обширной территории, что вызвано значительными различиями и направленностью социально-экономического развития и соответственно бюджетной обеспеченности регионов.
Проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их зависимость от действий органов государственной власти.
В этих условиях для многих регионов, а тем более для муниципальных образований, имеющих значительную дифференциацию по экономическому потенциалу, абсолютно очевидной становится проблема не только организации казначейского исполнения бюджета, но и возможности применения рациональных моделей казначейского исполнения бюджетов в ракурсе способности административно-территориальных образований к самообеспечению.
Надо признать, что теория и методика казначейского исполнения бюджетов в России развивались в условиях самоизоляции без учета мирового финансового опыта. В результате сложилась определенная теоретическая и методическая однобокость и торможение процесса исследований системы казначейского исполнения бюджетов.
5В ходе реализации рыночных реформ в России по мере достижения финансово-экономической стабилизации стали возникать реальные предпосылки перевода экономики страны и регионов на путь интенсификации развития и подъема.
Более того, уже неоспоримым является то обстоятельство, что системное управление процессом кассового обслуживания исполнения бюджетов позволяет оказывать управляющее воздействие на экономику регионов и России в целом.
Однако реалии сегодняшнего дня демонстрируют нам казначейскую систему, в которой контрольные полномочия в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов могут принадлежать казначейским органам субфедерального уровня, а ответственность, тем не менее, возлагается на органы Федерального казначейства.
В связи с этим остро актуализируется вопрос преобразования форм и методов механизма казначейского исполнения бюджетов в России, дополнительных исследований методических и категориальных аспектов в этой сфере государственного управления.
Для обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов государства, направленного на создание «экономики роста», существует объективная необходимость формирования комплексного унифицированного системного подхода к управлению процессом исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе стандартизированных процессов и процедур. Такой подход призван обеспечить единство принципов при разработке организационно-методического инструментария казначейской системы, обеспечить результативное, «ритмичное» взаимодействие финансовых органов разных уровней в процессе исполнения бюджетов, а также позволить качественно и координировано управлять средствами бюджетов всех уровней.
Таким образом, релевантность теоретического, методического и практического решения ряда нерешенных и дискуссионных проблем предопределили актуальность выбранной темы диссертационной работы, цель, задачи исследования, его предмет и объект.
Степень разработанности проблемы.
Анализ научной литературы но проблеме показал, что теоретические и институциональные вопросы управления государственными финансами, направления его совершенствования на федеральном уровне исследуются в трудах ученых: И. Акперова, Л. Белоусовой, О. Бетина, Н.Трошевой, И. Ивановой, Б.Ицкович, М. Канкуловой, Т. Маковник, А.Додашева, С. Лунгина, Е. Маркиной, С. Прокофьева, А. Романенкова, А. Пантелеева, М. Седова, Б. Сольского, А. Теребиленко, Т. Терентьевой, А. Фисенко, Ю. Швецова, В. Иваницкого, О. Врублевской, В. Радионовой, М. Романовского, К. Таксира, Т. Погореловой, Н. Самсопова, Д. Черника, В. Христенко и др. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Б. Алан, Л. Гарамфалви, П. Паренте и П. Мартинес-Мендес, А. Пермчанд, А. Хегггим и др.
Общие концептуальные основы особенностей преобразования экономики регионов, развития региональных финансов, создания и функционирования новых региональных структур для управления потоками бюджетных ресурсов стали предметом исследований многих отечественных и зарубежных ученых: В. Болотина, А. Волдорина, Т. Грасса, Б. Мильнера, Дж. Мартина, А. Гранберга, В. Дементьева, В. Золотарева, В. Куликова, В. Михайлова, В. Суслова, С. Суиицина и др.
Вопросы управления финансовыми ресурсами на федеральном и субфедеральном уровнях ставятся в работах О. Богачевой, А. Высоковского, Л. Гринкевича, Н.Сычева, С. Сазонова, Е. Денисова, В. Истоминой, Ю. Коростелева, Т. Маркиной, Г. Павлова, Т. Поздняковой, Л. Прониной, И. Пыховой, В. Садкова и др.
Проблемы развития казначейской системы исполнения бюджетов рассматриваются 10. Вороновым, С. Гусевым, М. Голубевым, Ю. Данилевским, Н. Ивановым, В. Коростелевым, Д. Комягиным, Т. Моковником, Т. Нестеренко, В. Нестеровым, С. Прокофьевым, А. Романенковым, 10. Швецовым, С. Шохиным и др.
Однако вышеназванных публикаций, в силу разных причин, недостаточно для конструирования современных действенных схем, их элементов, которые могли бы стать инструментарно-методической оснасткой
7разработки модели исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе унифицированных процессов и процедур.
Труды перечисленных выше авторов значительно повысили уровень разработанности финансовых проблем, в том числе и проблем казначейского исполнения бюджетов. Тем не менее, в них, как правило, целенаправленно исследуются отдельные аспекты формирования и функционирования многоуровневой казначейской системы в России, а проблема решения единой методической и институциональной основы для системы казначейского исполнения бюджетов все еще ждет своего решения.
В настоящее время практика в ряде регионов страны обгоняет теоретические решения, а отсутствие единой метоической базы и неоднородные стартовые условия все чаще приводят к разработке многовариантных, и порой несопрягаемых, схем казначейского исполнения бюджетов на различных уровнях бюджетной системы России.
Переход экономики России и регионов к новому качеству экономического роста, необходимость обретения конкурентоспособности в глобальных масштабах требуют комплексных исследований, связанных с построением унифицированной организационной модели системного управления потоками государственных финансовых средств с учетом эффективного взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных субъектов финансового управления в рамках нового подхода к организации бюджетного процесса.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы в контексте направлений государственной бюджетной политики и реформы местного самоуправления разработать научно обоснованные рекомендации по созданию эффективной модели казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации на всех уровнях бюджетной системы, которая обеспечит необходимую степень прозрачности, а также повысит достоверность предоставления и своевременность формирования отчетности для оперативного принятия финансовых решений.
8Данная цель обусловила необходимость последовательного решения ряда задач, каждая из которых явилась определенным этапом реализации исследования:
1. В системе финансовых отношений и управления государственными финансами обосновать теоретические и организационные основы казначейского исполнения бюджетов.
2. Обосновать и конкретизировать методику управления государственными финансами посредством реализации основных функций и задач системы Федерального казначейства.
3. Сформировать единые условия но созданию и внедрению рациональной ' модели казначейского исполнения бюджетов, обеспечивающей сочетание осуществляемых функций всеми уровнями исполнительной власти в Российской Федерации.
4. Выработать комплекс мер по дальнейшему развитию казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации и применению современных казначейских технологий.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является сфера функциональной деятельности казначейских органов всех уровней бюджетной системы России.
Предметом исследования стали экономические и организационно-управленческие отношения и действия, обеспечивающие взаимодействие казначейских органов и субъектов финансового управления для эффективного исполнения бюджетов Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономической науки, государственного регулирования, государственных финансов и бюджетного строительства, в том числе реформирования казначейской системы исполнения бюджетов.
Кроме того, исследование основано на материалах научно-практических конференций, публикациях в периодической печати но исследуемой проблеме.
Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п.2.6. Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов.
Инструментарно-методичсский аппарат.
Инструментарно-методической базой исследования выступил диалектический метод научного познания проблем и взаимосвязей по вопросам формирования и функционирования стандартизированной координационной модели взаимодействия органов Федерального казначейства и субъектов финансового управления в процессе исполнения бюджетов.
Исследование основывается на воспроизводственном, системном, субъектно-объектном, институциональном подходах, широком
использовании функционального анализа и синтеза, принципе движения от общего к единичному в системном реформировании процесса управления бюджетными ресурсами на субфедералыюм уровне. В диссертации применялся принцип сравнительных преимуществ, метод научной абстракции и метод экспертной оценки. Исследование проводилось в рамках системно-функционального подхода как главного методологического инструментария, определяющего позиции автора.
Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе законодательных актов Российской Федерации, официальных данных Министерства финансов России, Федеральной государственной статистической службы Российской Федерации (Росстата), её территориальных органов, монографических исследований отечественных и зарубежных ученых; методических материалов Федерального казначейства, в том числе нормативных актов управления Федерального казначейства по Ростовской области, информации, опубликованной в периодической печати и специализированных научных изданиях и результатов, проводимых автором исследований.
Концепция исследования исходит из реалий сегодняшнего дня, обусловленных процессом реформирования бюджетного процесса, что предопределяет необходимость выработки новой эффективной
10организационно-методической парадигмы взаимодействия казначейских органов и субъектов финансового управления на субфедеральном уровне.
Суть нового подхода заключается в разработке и обосновании стандартизированной модели взаимодействия финансовых органов и органов казначейской системы, сочетающей в себе прогрессивные сопряженные технологии, применяющиеся как Федеральным казначейством, так и региональными казначейскими органами.
Подобная инновационная система взаимодействия способна повысить эффективность и обеспечить своевременность принятия финансовых решений в бюджетной политике и бюджетном процессе путем увеличения 'скорости получения отчетной информации о ходе исполнения бюджетов всех уровней. Система должна являть собой взаимосвязанный баланс функций Министерства финансов Российской Федерации, органов Федерального казначейства и субфедеральных субъектов финансового управления. При этом государственн ые интересы, в законодательных рамках, рассматриваются как основа формирования адекватного взаимодействия.
Согласно концепции, функционирование результативной модели кассового обслуживания субфедеральных бюджетов, основанной на моностандарте, может осуществляться при взаимодействии органов Федерального казначейства и региональных казначейских органовсучетом приоритета государственных интересов в области бюджетных отношений.Научная новизна диссертационного исследования.Научная новизна диссертационного исследования заключается в реализации комплексного подхода к разработке, обоснованию, апробации и внедрению основных направлений построения единой эффективной системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также в выработке практических рекомендаций, формирующих новый концептуальный механизм организации казначейской системы Российской Федерации в пореформенный период.
К ряду базисных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования, относятся следующие:
1. Комплексно раскрыты теоретические и методические основы функционирования казначейской системы исполнения бюджетов в
системе финансовых отношений, государственных финансов и управления бюджетным процессом:
- обосновано и определено содержание организационно-финансовой категории «казначейское исполнение бюджетов» как категории управления государственными финансами, способа организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля;
-синтезировано полное научное определение и раскрыто содержание понятия «казначейская система исполнения бюджетов» как системы установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур кассового исполнения бюджетов, регламентирующих деятельность специализированных институтов, обеспечивающих исполнение органами власти и управления кассовой, бухгалтерской и контрольной функций;
- доказана объективная необходимость выработки стандартов казначейского исполнения бюджетов в России с целью предотвращения:
проблем в системе государственного и муниципального управления;
ослабления финансовой дисциплины;
осложнения проведения предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы;
снижения «прозрачности» движения средств бюджетов всех уровней бюджетной системы;
усложнения бюджетного администрирования.
обоснована необходимость расширения традиционных для современной России функций и задач системы казначейских органов за счет возложения на нее функций «бюджетного дилера» (осуществление трансакций на финансовом рынке, регулирование ликвидности единого казначейского счета, кассовое управление го