Кулаченко Галина Максимовна. Межбюджетные отношения в условиях реформирования бюджетного процесса

Краткое описание

Кулаченко Галина Максимовна. Межбюджетные отношения в условиях реформирования бюджетного процесса : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Тюмень, 2005 255 с. РГБ ОД, 61:06-8/1692

Содержание к диссертации

Введение
1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИХ СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ
1.1. Теория формирования бюджетных отношений между различными уровнями власти 10
1.2.Классификация межбюджетных отношений в бюджетном процессе 20
1.3.Принципы эффективного управления государственными и муниципальными финансами 35
2.ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ : ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ
2.1. Межбюджетное взаимодействие в условиях построения бюджетного федерализма в Российской Федерации 47
2.2.Укрупнение и децентрализация в зарубежных странах в контексте субсидиарности и соразмерности 66
2.3.Оценка последствий несоблюдения принципов эффективного построения межбюджетных отношений 85
3.МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ВО ВЗАИМОСВЯЗИ С ПОВЫШЕНИЕМ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ ГРАЖДАН
3.1. Методика распределения финансовых ресурсов и осуществления мониторинга за результативностью их использования 92
3.2.Применение принципов управления на основе всеобщего качества в межбюджетных отношениях на муниципальном уровне 104
3.3.Рекомендации по повышению эффективности деятельности органов власти при реализации бюджетного процесса 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 15 8
ПРИЛОЖЕНИЯ 173

Введение к работе

Преобразования, происходящие в нашей стране в последние годы, нацелены на повышение качества жизни граждан. На эту цель, как основную, указывал Президент России в Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. На ее достижение направлено реформирование бюджетного процесса и совершенствование межбюджетных отношений, выражающиеся в принятых законах, касающихся разграничения доходных и расходных полномочий и их финансового обеспечения.
Совершенствование межбюджетных отношений, в условиях реформирования бюджетного процесса, необходимо рассматривать с позиций обеспечения непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Учитывая, что местный уровень власти наиболее приближен к населению, совершенствование деятельности этого уровня, является самым значимым.
В этой связи, особую актуальность имеют вопросы определения подходов к распределению имеющихся ресурсов государства и применение принципов, направленных на совершенствование деятельности муниципальных образований по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.
Разработанность темы исследования. Теоретическим аспектам формирования и совершенствования межбюджетных отношений уделяется значительное внимание как российскими, так и зарубежными исследователями. Автором, при раскрытии темы использовались работы таких российских ученых как А.М.Бабич, Н.В.Бакша, Г.Е.Бесстремянная, О.В. Врублевская, В.В.Гамукин, С.С.Жукова, В.В.Иванов, В.П.Иваницкий, А.Г.Игудин, А.М.Лавров, В.Н.Лексин, Л.И.Пронина, М.В.Романовский, В.М.Родионова, И.В.Трунин, Ю.Г.Швецов, В.Б.Шуба и др.
Зарубежными исследователями должное внимание уделяется проблемам бюджетного федерализма, фискальной децентрализации. Основными из них являются: В.Остром, Р.Масгрейв, Ж.Марку, Х.Мартинес-Васкес, С.Тибу, У.Оутс, Р.Эбель, С.Йылмаз и др.
Практические проблемы развития межбюджетных отношений отражены в работах: Л.Н.Еремеевой, А.Г.Игудина, Г.В.Курляндской, А.М.Лаврова, В.И.Матеюка, В.С.Мокрого, Л.И.Прониной, В.Б.Христенко, А.В.Чернявского и др.
Исследования по тематике работы, касающиеся вопросов непрерывного совершенствования процессов и повышения качества представлены авторами: Ю.П.Адлером, В.Е.Демингом, Д.Джураном, Р.Капланом, Д.Нортоном, Т.Конти, В.А.Лапидусом и др.
Учитывая и оценивая значительный вклад, внесенный учеными и практическими деятелями, следует признать необходимость проведения дополнительных исследований, направленных на внедрение, в том числе и не традиционных принципов построения межбюджетных отношений и применение междисциплинарных подходов к достижению цели непрерывного улучшения деятельности муниципальных образований по повышению качества жизни граждан.
Объектом исследования являются взаимосвязи и взаимозависимости уровней государственной и муниципальной власти, возникающие в бюджетном процессе.
Предметом исследования являются межбюджетные отношения и государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в бюджетном процессе, начиная с уровня муниципального образования -городского округа.
Целью настоящей работы является исследование императивной и институциональной базы и изучение возможностей использования принципов TQM (управления на основе всеобщего качества - Total Quality
Management) в построении межбюджетных отношений, направленных на повышение качества жизни граждан.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании автором поставлены следующие задачи:
изучить теоретические аспекты формирования межбюджетных отношений и классифицировать их исходя из целей и принципов управления на основе всеобщего качества;
обобщить отечественную и зарубежную практику формирования межбюджетных отношений и выделить их недостатки и положительные стороны;
определить подходы к распределению ресурсов для минимизации угроз качеству жизни граждан и осуществлению мониторинга за результативностью их использования;
применить принципы управления на основе всеобщего качества (Total Quality Management - TQM) для совершенствования межбюджетных отношений;
разработать комплекс рекомендаций для достижения главной цели бюджетной реформы - перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами, на основе сравнительного анализа действующей и предлагаемой автором моделей межбюджетных отношений.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической базой послужили экономические теории, концепции и труды ведущих российских и зарубежных ученых, касающиеся предмета исследования. В исследовании были применены общенаучные методы исследования - наблюдение, сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический и логический.
Информационную базу составили: законодательные и нормативные акты, регулирующие межбюджетные отношения федерального, регионального и местного уровней; опубликованные данные
государственной статистики; документы и отчетность Министерства финансов РФ; материалы Конгресса муниципальных образований, Фонда "Институт экономики города", Центра фискальной политики; научные доклады и резолюции международных совещаний и конференций Конгресса региональных и местных властей Совета Европы; решения НП -некоммерческого партнерства "СФР" - Сообщества финансистов России; результаты практической деятельности автора. При написании работы использовались информационные ресурсы Internet и справочная правовая система Консультант плюс. Расчеты и построение рисунков производились с использованием лицензированного компьютерного программного обеспечения SPSS 8,0.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
1. На основе рассмотрения теоретических аспектов межбюджетных отношений разработаны авторские определения межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, их классификация относительно порядка движения денежных средств и взаимодействия уровней власти при управлении бюджетным процессом.
2. Обобщены отечественный и зарубежный опыты формирования межбюджетных отношений, выявлены их недостатки и положительные стороны, выведена зависимость формирования доходных и расходных полномочий местных органов власти от политического устройства государства, сделан вывод о несоответствии этой тенденции в России, предложена авторская периодизация реформирования межбюджетных отношений в России с позиций муниципалитета.
3. Определены методические подходы к распределению финансовых средств для минимизации угроз качеству жизни граждан.
4. Предложен порядок внедрения в построение межбюджетных отношений принципов TQM с позиций муниципалитета - городского округа.
5. Разработан комплекс рекомендаций для достижения главной цели бюджетной реформы - перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами, на основе сравнительного анализа действующей и предлагаемой автором моделей межбюджетных отношений; предложены новые формулы для расчета "отрицательного трансферта", наиболее полно отвечающие принципам соразмерности и субсидиарности, направленным на увеличение возможности муниципальных образований обеспечивать повышение качества жизни граждан.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты расширяют и углубляют теоретическую и методологическую базу для построения более эффективной модели межбюджетных отношений.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней разработок, выводов и предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в деятельности органов местного самоуправления, а также предложений для других уровней власти, нацеленных на повышение качества жизни граждан.
Апробация результатов исследования.
Основные положения исследования докладывались на региональной научно - практической конференции "Проблемы и пути обеспечения экономического роста Тюменской области в начале XXI века" (Тюмень, 2000г.); Всероссийской научно - практической конференции "Муниципальные информационные системы: достижения, проблемы, перспективы" (Екатеринбург, 2003г.); Международной научно -практической конференции "Кодекс лучшей практики как инструмент повышения качества управления общественными финансами" (Голицино, 2003г.); Общероссийском совещании муниципальных финансистов и экономистов (Волгоград, 2003г.). Теоретические разработки и положения диссертации используются в учебном процессе Тюменского
государственного университета и Тюменской строительной академии. Основные выводы и предложения, сформулированные в работе, могут найти практическое применение при распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджета. Отдельные предложения внедрены в деятельность работы органов местного самоуправления г.Тюмени, что подтверждено справкой, прилагаемой к диссертации.
По теме исследования автором опубликовано 8 работ, общим объемом 2,47 п.л.
Структура работы определена целью, задачами и последовательностью ее изложения. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, 7 рисунков, 9 таблиц и 6 приложений.

Теория формирования бюджетных отношений между различными уровнями власти

Теория построения межбюджетных отношений тесно связана с понятиями «бюджетный федерализм», «фискальная децентрализация», «фискальный федерализм», «фискальная автономия».
В исследованиях отечественных и зарубежных ученых даются разные определения этих понятий. Так, например, по мнению Родионовой В.М., бюджетный федерализм - это способ организации межбюджетных отношений, а межбюджетные отношения - это денежные отношения по разграничению, распределению и перераспределению ресурсов[112].
Врублевская О.В., Романовский М.В. дают такое определение: «межбюджетные отношения - взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов, перераспределения средств между бюджетами» [29].
В Бюджетном кодексе (№ 120-ФЗ [8]) указывается, что «межбюджетные отношения - взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».
Термин «бюджетный федерализм» был введен американским исследователем У.Оутсом [135]. Данный термин появился как составляющая федерализма, характеризующего политическую систему «...сдержек и противовесов, с целью расширения индивидуальных свобод и самоуправления» [136]. Некоторые авторы считают, что концепция бюджетного федерализма - это проявление федерализма, как территориальной формы демократии [150]. Другие (Горбунов А., Ким Л., Солдатова Е.[139]), утверждают, что «термин «бюджетный федерализм» является экономическим понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы любого государства, и не имеет отношения к государственному политическому устройству». «Бюджетный федерализм — это законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - центральных и региональных органов власти и управления, а также правил их взаимодействия. При этом, с одной стороны, регионы как бы конкурируют друг с другом, а с другой, центр стремится выровнять условия этой конкуренции и обеспечить на всей территории страны общенациональные минимальные стандарты» [150].
Добрынин Н.М. утверждает, что «реальный федерализм должен покоиться на прочном каркасе федерализма бюджетного [32]».
В исследованиях отмечается, что формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах [139]:
1. Разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти;
2. Наделение каждого уровня источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;
3. Применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.

Межбюджетное взаимодействие в условиях построения бюджетного федерализма в Российской Федерации

Первый этап характеризуется созданием Российской Федерации, как самостоятельного государства в 1991 году и принятием Конституции в 1993 году. На данном этапе преимущественно сохраняются подходы в формировании бюджетов различных уровней применяемые в прежнем Советском Союзе. В бюджетном процессе используются индивидуальные проценты отчислений от регулирующих налогов и выделение финансовой помощи на основе договорных отношений между федеральным центром и субъектами федерации. В этот период происходит увеличение расходных обязательств местных органов власти. Российской Федерацией в октябре 1991 года принят Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В соответствии с ним, бюджеты всех уровней управления являются автономными и не входят в бюджеты вышестоящих уровней. Важной самостоятельной частью бюджетной системы России, как суверенного государства, являлся республиканский (федеральный) бюджет. Он предназначался для обеспечения централизации части бюджетных ресурсов общегосударственного характера. Через федеральный бюджет регулировался процесс распределения и перераспределения национального дохода между субъектами Федерации, входящими в состав России, а также экономическими районами. По данным руководителя Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Л. Еремеевой [74], расходы федерального бюджета в 1992 году находились в пределах 60% консолидированного бюджета России, местных бюджетов около 30%, на региональный уровень приходилось всего лишь 10%. При этом, и на федеральном, и на муниципальном уровнях расходы превышали доходы. На региональном уровне концентрировалось 16,5% доходов консолидированного бюджета России, в то время как на местном - 27,6%. В ведение местных органов власти были переданы отрасли хозяйства, непосредственно связанные с обслуживанием населения, и вся массовая сеть социально-культурных учреждений. Это означало значительное расширение участия властей местного уровня в экономике. Кроме того, в Российской Федерации регионам были делегированы полномочия по осуществлению многих программ социального обеспечения и инвестиционных программ.
Рост ответственности органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований за расходы сопровождался увеличением их доли в общих государственных расходах и повышением важности межбюджетных расчетов. Первым нормативным документом внедрения объективных подходов в процесс оказания финансовой помощи бюджетам регионов можно признать Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», принятый в июле 1992 года. Изменения, происходившие на фоне резкого сокращения участия государства в экономике привели к тому, что совокупные государственные расходы сократились с 52% валового внутреннего продукта в 1992 году до 42 % в 1994 году [39].

Методика распределения финансовых ресурсов и осуществления мониторинга за результативностью их использования

Оптимизации распределения средств из федеральных фондов уделяется пристальное внимание. В работах [113; 120; 72; 73; 65-68; 123] российских финансистов, предлагаются механизмы, направленные на совершенствование распределения бюджетных средств.
Однако большинство этих предложений не учитывают при этом уровень качества жизни населения отдельных регионов, и результативность процессов, отвечающих за него.
Для обеспечения стабильности процессов, кроме управления ими, необходимо выделение соответствующих ресурсов, в том, числе финансовых. Размер ресурсов, должен соответствовать объемам осуществляемой деятельности в рамках каждой группы процессов, и быть достаточным для обеспечения результативности и эффективности данных процессов в удовлетворении требований всех заинтересованных сторон в части минимизации угроз качеству жизни.
В специально проведенном исследовании (см. приложение 3) автором выбран метод, позволяющий определять приоритеты государственной политики по повышению качества жизни граждан на очередной год или трехлетие; формировать для каждого приоритета количественные цели; обеспечивать мониторинг движения любого региона из одной кластерной группы в другую. В результате появляется возможность оценивать результативность мероприятий по минимизации известных угроз качеству жизни населения того или иного региона. Кроме этого, определены методические подходы к оптимизации распределения ресурсов исходя из степени угроз качеству жизни граждан. В ходе исследования применялись следующие определения:
Качество жизни - степень соответствия совокупности собственных свойств жизни потребностям, интересам и ценностям людей (отдельного человека или определенного сообщества).
Государственное регулирование качества жизни - целенаправленное воздействие имеющимися у институтов государственной власти средствами на политические, экономические, хозяйственные и социокультурные процессы, определяющие качество жизни граждан [128].
Результативность - степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов (А между достигнутым результатом и запланированной целью (результатом)).
Эффективность - связь между достигнутым запланированным результатом и использованными ресурсами [142].
Важным этапом оценки результативности межбюджетных отношений в бюджетном процессе, в части минимизации угроз качеству жизни граждан в регионах РФ, является изучение формы их распределения исходя из степени проявления на территориях тех или иных угроз. Полученные результаты сравниваются с распределением этих же регионов в зависимости от размера их собственных бюджетов и выделяемых ассигнований из ФФПР.