Осипова Юлия Сергеевна. Финансирование деятельности органов государственной власти, ориентированное на результат

Краткое описание

Осипова Юлия Сергеевна. Финансирование деятельности органов государственной власти, ориентированное на результат : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Осипова Юлия Сергеевна; [Место защиты: Сарат. гос. соц.-эконом. ун-т].- Саратов, 2009.- 202 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-8/2725

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ РАСХОДОВ НА СОДЕРЖАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 13
1.1. Понятие и субъектная характеристика расходов на управление 13
1.2. Содержание и тенденции развития системы финансового обеспечения органов государственной власти в России 32
1.3. Структурный анализ расходов на содержание публично-правовых образований 47
ГЛАВА 2. ОСНОВЫ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО
НА РЕЗУЛЬТАТ, В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ 63
2.1. Модели бюджетирования органов власти: понятие и классификация 63
2.2. Международный опыт внедрения результативного финансового управления органов государственной власти... 80
2.3. Механизм финансирования органов власти на региональном уровне 91
ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА, РЕЗУЛЬТАТИРУЮЩЕГО ФИНАНСИРОВАНИЕ РАСХОДОВ НА СОДЕРЖАНИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 125
3.1. Оценка результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации 125
3.2. Повышение эффективности бюджетной политики в области управления в рамках проводимой бюджетной реформы в российской федерации 133
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 150
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 168

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Проводимые в России административная и бюджетная реформы направлены на повышение результативности и прозрачности государственного сектора экономики, а также эффективности использования бюджетных средств. Решение этих задач вызывает необходимость изменения основных принципов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, связанных с переходом от затратной модели функционирования к результативной, суть которой состоит в повышении эффективности государственных расходов за счет привязки финансирования к ожидаемому результату.
Оценка эффективности органов государственной власти вызывает постоянный интерес. В концептуальном и методологическом плане эти вопросы в России стали разрабатываться совсем недавно. Процесс выработки критериев эффективности органов власти, их систематизация, выявление факторов, влияющих на механизм финансирования только начинается и современный этап реформирования публичных финансов требует ответа на многие вопросы. Научные разработки в этой области существуют лишь в отдельных фрагментах, представленных в различных научных дисциплинах. Это связано как с трудностью, обширностью исследуемой проблемы, так и с политической остротой осуществляемых преобразований. Каждая отрасль науки - экономика, социология, менеджмент - дает свои варианты ответов, свои подходы к повышению эффективности государственного управления.
В условиях наступившего глобального экономического кризиса в нашей стране требуется принятие срочных мер по стабилизации российской финансовой системы. А.Л. Кудрин подчеркнул, что действия правительства в рамках стабилизации финансового сектора необходимы и своевременны с
4точки зрения реагирования на последствия1мирового финансового кризиса1. Вместе с тем Правительством Российской Федерации разработан новый антикризисный пакет мер жн поддержке реального сектора экономики, в котором было объявлено о возможном сокращении расходов бюджета в 2009 году, а также необходимости проведения анализа государственных расходов, их перерасчета и коррекции.
Действительно, в сложной финансовой ситуации публично-правовым образованиям, выступающим в качестве работодателя, необходимо оптимизировать штатное расписание и фонд оплаты труда. При этом антикризисные меры не должны вступать в противоречие с курсом на экономическое развитие России и рост благосостояния ее населения. Экономия на государственном аппарате превратилась в самый популярный способ сокращения бюджетных расходов, которому придерживаются сами органы власти и оппозиции. Тем не менее, функционирование государственного сектора невозможно без адекватного вложения финансовых средств и недофинансирование государственного аппарата абсолютно недопустимо.
Таким образом, внедрение современной системы государственного управления по результатам является приоритетным направлением трех важнейших государственных реформ России - административной, бюджетной и государственной службы - что и определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.Проблемы государственного управления и расходов на содержание государственного аппарата всегда находятся в центре всеобщего внимания, и не раз исследовались в экономических и юридических научных исследованиях.
Теоретические вопросы финансов и бюджета, являющиеся концептуальной основой разработки финансово-бюджетной политики органов власти, основываются на трудах таких ученых как Н.П. Баранникова,
1Правительство РФ готово предоставлять отчет Госдуме по поддержке финсектора — Кудрин. Москва, 31 окт— РИЛ Новости -
G.Bi Барулин,. Л.А. Дробозина, A.M. Ковалева, СИ. Лушин, В.М. Родионова, В.М. Романовский, ВіА.Єлепов:
В российской' дореволюционной литературе вопросы, связанные с государственной службой;, рассматривались в. трудах А.Д. Градовского, ВЖ Ивановского, Н.М. Коркунова и других ведущих отечественных государствоведов. В дальнейшем исследования в. этой области; продолжили О.И. Чистяков; Ю.П. Титов; И!А; Исаев, А.В; Оболонский, Н.П. Ерошкиш
В советский, период разработкой теоретических основ государственной службы занимались преимущественнопредставители административного; права' А.И. Елистратов; НіМї Конин- Б.М1 Лазарев^ В-ML Манохин, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко,Є.Є.Студеникин,Н.И; Фаянс; В:А. Юсупов и др.
В последние годы в связи с принятием значительного количества специальных нормативных актов и проведением реформ во многих сферах деятельности общества можно: отметить активизацию научных, исследований в сфере' государственного управления. Различные аспекты . современной: государственной службы подробно исследованы* в< работах F.B. Атаманчука, Д:Н. Бахраха, К.С. Вельского, ВіГ. Игнатова, В;А. Кобзаненко, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского; ЛіА. Окунькова, Е.В. Охотского; И'.В. Пановой; Ю:Н: Старилова, В.И; Шкатуллы, Л.А. Чикановой и др. авторов. Тем; не менее на сегодняшний день остаются неразработанными вопросы оценки результативности работы органов власти и зависимости между финансированием и достижением конкретного результата в сфере управления.
Особо следует остановиться* на комплексных исследованиях в сфере управления- общественными финансами и внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, таких финансистов-практиков как A.M. Лавров и А.В. Улюкаев, которые заложили концептуальную основу проводимых реформ.
Многие вопросы методологического и методического характера, касающиеся перехода на новую систему стимулирования работы
государственных служащих, остаются на сегодняшний день открытыми. Кроме того, проблемы реализации таких крупных современных реформ как административная и бюджетная рассматривались, как правило, отдельно друг от друга, без взаимоувязки.
Отсутствие трудов, комплексно и во взаимосвязи рассматривающих проблему совершенствования управления общественными финансами в сфере расходов на содержание органов власти с целью повышения эффективности государственного управления, а также наличие пробелов в правовом регулировании указанных вопросов обуславливают актуальность выбранной темы исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.Целью предлагаемого диссертационного исследования является разработка предложений, направленных на совершенствование механизма финансирования органов власти, основанного на анализе действующего механизма, и возможности применения в этой сфере бюджетирования, ориентированного на результат.
Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
— дать характеристику органов государственной власти и местного самоуправления с точки зрения объекта бюджетного финансирования;
— рассмотреть историю формирования современного механизма финансирования органов власти;
— проанализировать существующую структуру и динамику расходов на содержание органов публично-правовых образований;
— исследовать и систематизировать существующие модели бюджетирования органов государственной власти;
— проанализировать зарубежный опыт бюджетирования, ориентированный на результат, и оценить возможность внедрения его в российскую практику при финансировании органов власти;
исследовать действующий механизм финансирования органов власти на региональном уровне и выявить существующие проблемы;
предложить критерии оценки результативности деятельности органов власти и увязать их с новой системой оплаты труда;
— разработать предложения по совершенствованию механизма финансирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Предмет исследования.Предметом диссертационного исследования являются совокупность бюджетных отношений, возникающих в процессе управления общественными финансами в сфере расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления, а также закономерности развития и совершенствования финансового менеджмента в данной сфере в целях повышения его эффективности.
Объект исследования.Объектом исследования являются система бюджетов Российской Федерации всех уровней, включая федеральный, региональный и местный, а также деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в области расходования бюджетных средств на содержание своего аппарата управления.
Теоретическая и методологическая база исследования.Теоретическую базу исследования составили фундаментальные теоретические положения в области теории финансов и бюджета, научные изыскания советских, российских и зарубежных ученых-экономистов по проблемам государственного регулирования расходования бюджетных средств на управленческий аппарат всех уровней власти, а также работы российских и зарубежных специалистов в соприкасающихся смежных отраслях по отдельным проблемам государственной и муниципальной службы, конституционного, административного, трудового и финансового права, теории государства и права, истории, политики, государственного и муниципального управления и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования.
8Использование, помимо экономических наук, других отраслей знания позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
В работе широко использовались программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов, бюджета, государственных и муниципальных расходов, организации местного самоуправления, финансового контроля, а также решения органов местного самоуправления по данным вопросам.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные методы познания и научного исследования, а именно положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме того, были использованы частно-научные и специальные методы: логический, исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, формально-логический, метод системного анализа и другие более частные методы исследования.
При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, экспертные оценки, изучение особенности административно-правового регулирования, опыт зарубежных стран по проведению бюджетной и административной реформ, материалы РАН по проблемам экономики, права и управления. Кроме того, эмпирическую базу исследования представили статистические данные о состоянии и динамике численности и кадрового состава федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, а также сведения о расходах на их содержание.
Информационной базой исследованияпослужили: действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты различных субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы финансирования расходов на
9содержание органов государственной власти и местного самоуправления; нормативно-методические и инструктивные документы; статистические материалы федерального и регионального уровня; обзорные, справочные данные и результаты исследований отечественных и зарубежных специалистов, опубликованных в периодической печати и сети Интернет; а также собственные расчеты автора. Кроме того, в сравнительно-историческом плане исследованы ранее действовавшие на территории нынешней Российской Федерации правовые акты досоветского периода, акты Союза СССР, акты РСФСР.
Научная новизна диссертационного исследованиясостоит в следующем:
— выделенные признаки системности, структурности, взаимосвязи государственного механизма с государственными функциями, обеспеченности бюджетными ресурсами позволили обособить государственный аппарат от негосударственных структур политической системы общества и от отдельно взятых государственных органов, определив содержание его механизма как основанную на принципе разделения властей и имеющую необходимые материальные средства систему государственно-властных органов, осуществляющих задачи и функции государства;
— на основе анализа существующих моделей бюджетирования расходов на содержание органов власти обоснован вывод о целесообразности использования конкретного метода расчета стоимости исполнения управленческой функции в зависимости от ее видовой специфики;
— проанализировав действующий с 1 января 2008 года механизм ограничения расходов на содержание органов власти дотационных регионов, выделены его недостатки, связанные с отсутствием зависимости между финансированием и результатами работы государственных служащих, не позволяющие осуществить переход «от управления бюджетными средствами» к «управлению бюджетными результатами», а также предложена система
10индикативных показателей, которая должна учитываться при расчете расходов на содержание органов власти дотационных регионов;
— дано авторское определение понятия годового фонда оплаты труда работников и служащих органа государственной власти, представляющего собой совокупность сумм денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности государственной гражданской службы органа государственной власти; денежного содержания государственных гражданских служащих органа государственной власти; а также оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органа государственной власти, планируемые в федеральном бюджете или бюджете субъекта Федерации как верхний лимит расходов по всем видам выплат на всех работников органа власти на год;
— предложен механизм расчета годового фонда оплаты труда сотрудников органа государственной власти на основе суммирования фондов оплаты труда трех категорий работников органа власти: лиц, замещающих государственные должности государственной гражданской службы; государственных гражданских служащих; а также работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, на основе использования в качестве норматива годовой фонд оплаты труда 1 работника;
обоснованы новые принципы и порядок стимулирования оплаты труда государственных гражданских служащих на основе комплексной оценки достижения целей органами государственной власти;
предложено при определении оптимального количества работников органов власти на региональном уровне использовать величину средней (по федеральному округу) численности работников органов государственной власти и местного самоуправления региона на тысячу жителей в регионах с наилучшей демографической ситуацией.
Теоретическая и практическая значимость исследования
заключается в том, что оно вносит определенный вклад в разработку проблем, связанных с повышением эффективности деятельности органов власти всех уровней и оптимизации расходов на их содержание. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности механизма финансирования аппарата управления органов государственной власти и местного самоуправления. Основные положения диссертации могут быть использованы при выработке и реализации государственной политики в области совершенствования расходов на содержание органов исполнительной власти.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших исследований вопросов, связанных с оптимизацией численности сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления, а также повышением эффективности расходов на их содержание.
Практическая значимость исследования также заключается в разработке конкретных предложений, направленных на необходимое совершенствование управленческой финансовой деятельности, а также повышение эффективности расходования бюджетных средств на ее обеспечение.
Кроме того, материалы исследования могут быть использованы в ведомственной нормотворческой деятельности, учебном процессе вузов, а также учебно-методической работе.
Апробация результатов работы.
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации докладывались автором на межвузовской научно-практической конференция «Реализация финансовой, банковской и таможенной политики: современные проблемы экономики и права», проходившей в СГАП (Саратов, 2008 год); на научно-практической конференции СГСЭУ по итогам НИР (Саратов, 2009 год).
Материалы диссертации использовались в практической деятельности министерства финансов Саратовской области при осуществлении финансирования органов государственной власти и местного самоуправления, что подтверждено справкой о внедрении.
По теме диссертации опубликовано 4 работы общим объемом 2 п.л., из них 2 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК (в объеме 1 п.л.).
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ РАСХОДОВ НА СОДЕРЖАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1.1. Понятие и субъектная характеристика расходов на управление
Характеристику государственной власти как объекта расходов на управление целесообразно начать с рассмотрения самого понятия управления, которое и составляет исток государственной власти.
Управление в самом общем и широком его понимании означает целенаправленное воздействие человека на технические средства (техническое управление), животный и растительный мир (биологическое управление), на других лиц (социальное управление)^.
Социальное управление - понятие общественное и историческое: оно возникло и развивается в обществе, отражает и закрепляет отношения между людьми, а его содержание, формы и методы изменяются в процессе общественно-исторического развития. Социальное управление служит непременным элементом обществен