Перфильев Сергей Валерьевич. Межбюджетные отношения на региональном уровне

Краткое описание

Перфильев Сергей Валерьевич. Межбюджетные отношения на региональном уровне : 08.00.10 Перфильев, Сергей Валерьевич Межбюджетные отношения на региональном уровне (Теория и практика) : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 Москва, 2004 335 с. РГБ ОД, 71:05-8/379

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
1.1. Децентрализация государственного управления и реформирование бюджетной системы России 16
1.2. Децентрализация бюджетной системы и финансовая самостоятельность местного самоуправления
1.3. Основы бюджетных прав органов местного самоуправления
Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
2.1. Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России 56
2.2. Теории и модели построения межбюджетных отношений в системах регулирования территориального развития зарубежных стран
2.3. Принципы межбюджетных отношений на региональном уровне
Глава 3. АНАЛИЗ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И БЮДЖЕТНОГО
НЕРАВЕНСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
3.1. Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований 103
3.2. Анализ территориальной бюджетной дифференциации современной России
3.3. Оценка взаимосвязи экономического развития территории с ее бюджетной обеспеченностью 146
Глава 4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ 162 ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
4.1. Методы оценки бюджетных потребностей территорий 162
4.2. Методы оценки налогового потенциала территорий 178
4.3. Эволюция и пути совершенствования методик распределения финансовой помощи муниципальным образованиям
4.4. Имитационная модель бюджетного регулирования 214
Глава 5. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ
5.1. Количественная оценка налогового потенциала и бюджетных потребностей муниципальных образований Рязанской области 224
5.2. Распределение фонда финансовой поддержки муниципальных образований
Заключение 254
Приложение 264
Литература 295

Введение к работе

Актуальность темы исследования. С политическими реформами последнего десятилетия XX века в России изменилось не только ее конституционное устройство, но также принципы и методы управления экономикой. Многие функции управления оказались переданными регионам и органам местного самоуправления. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к управлению экономическими процессами. Конституционно-правовая и финансово-экономическая самостоятельность административно-территориальных образований современной России, с одной стороны, и необходимость территориальной интеграции на уровне как Федерации, так и ее субъектов - с другой стороны, по-новому ставят вопросы управления территориальным развитием. Правовые и финансовые противоречия между разными уровнями власти не ликвидированы и во многом определяют характер развития как страны в целом, так и отдельных ее регионов.
Успешное социально-экономическое развитие любой самостоятельной административно-территориальной единицы в значительной степени основывается на ее финансовой системе, ее налоговом потенциале, активности и эффективности территориального управления. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетных системах и отдельных бюджетах, обеспечивают государственным и муниципальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Однако развитие и самой финансовой системы зависит от активности проводимых реформ как в регионе, так и в муниципальном образовании. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и муниципальных финансов. Последние, в свою очередь, способ ствуют формированию стимулов для создания благоприятных условий экономического развития и социального обеспечения населения.
Вместе с тем существующие сегодня проблемы межбюджетных отношений требуют не только корректировки и развития своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических и методических вопросов. При построении межбюджетных отношений в федеративном государстве, каким является Россия, интересы какого-либо уровня бюджетной системы не могут превалировать над интересами других. В интеграционных процессах приоритеты общегосударственного и общерегионального уровней превалируют над приоритетами отдельных территорий. Однако настоящая интеграция достигается там и тогда, где и когда удается совместить интересы всех отдельно взятых территорий, сколь малыми бы они не являлись, с интересами государства. Именно поэтому вопросы оценки степени экономического и социального неравенства регионов и муниципальных образований, принципы и методы распределения финансовой помощи, степень управляемости территориальных сообществ со стороны местных органов власти и муниципальными финансами со стороны вышестоящих бюджетов постоянно находятся в центре внимания отечественной теоретической науки.
Однако большинство исследований в области территориального управления и построения межбюджетных отношений последнего времени связано с анализом этих проблем на уровне «Федерация - субъект Федерации». При этом значительно меньше внимания уделяется взаимоотношениям «субъект Федерации - муниципальное образование». В связи с этим назревшей необходимостью как в научном, так и в практическом отношении является разработка теоретических и методических вопросов, обеспечивающих единый подход к решению совокупности проблем построения межбюджетных отношений на региональном уровне. Теоретиче ские проблемы построения межбюджетных отношений на региональном уровне, методология и методики бюджетного регулирования и предопределили актуальность, цель и задачи настоящего исследования.
Состояние изученности проблемы. Вопросы регулирования территориального развития, сочетания финансовых интересов государства с интересами регионов и местного самоуправления не являются новыми ни для отечественной, ни для зарубежной науки и практики. Они неоднократно являлись предметом исследования в различные периоды российской истории. Теоретические и практические аспекты становления и развития местных финансов, механизмов финансового и бюджетного регулирования, межбюджетных отношений, территориального управления исследовались в трудах отечественных ученых: Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмина, О.В. Вруб-левской, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, А. Лаврова, Б. Лавровского, В.Н. Лексина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, М.И. Ходоровича, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова и других. Вопросы бюджетного федерализма и финансовых отношений нашли свое отражение и в работах зарубежных экономистов: Ат-кинсона Э.Б., Брю С.Л., Макконнела К.Р., Нордхауза В.Д., Рефьюза Роберта У., Самуэльсона П., Стиглица Дж.Э., Третнера К.Х., Юилла Д. и др.
Практически с самого начала проведения экономических реформ в современной России, с момента декларирования территориальной самостоятельности регионов и местного самоуправления появилась проблема взаимоотношений различных уровней власти и управления, и в первую очередь - по финансово-бюджетным вопросам. При этом если вопросам государственных финансов, отношениям федерального центра с регионами посвящено достаточно много работ, то к вопросам региональных и местных финансов повышенный интерес стал наблюдаться только в последнее время. Безусловно, это связано с желанием перенести основной акцент в проведении реформ на региональный и местный уровни. Не случайно во многих работах, анализирующих ход бюджетного реформирования, отмечается, что проводимый до последнего времени процесс бюджетных реформ не затрагивал самый нижний уровень бюджетной системы - уровень местных бюджетов.
В результате конец 90-х годов стал периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их преобразования и развития. С одной стороны, началось реформирование местных финансов, принят Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. С другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разного уровня, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов. Правовой и финансовый дисбаланс органов местного самоуправления, отсутствие проработанных методик расчета количественных параметров принимаемых бюджетов приводят к сложностям во взаимоотношениях бюджетов двух уровней. Очевидно, имеющийся опыт и отдельные разработки по данным вопросам в некоторых регионах в целом не восполняют имеющийся методологический и методический вакуум.
Возросшая потребность в разрешении имеющихся проблем, рост внимания к ним со стороны органов власти, работающих практиков и экономической науки уже сами по себе являются убедительным свидетельством того, что степень проработанности данной проблематики в настоящее время явно недостаточна. Процесс построения Российского федеративного государства находится на этапе своего становления. Его составная часть -бюджетно-налоговый федерализм - является одной из важных составляющих, требующих своего совершенствования. Возникает необходимость выявления общих закономерностей и специфических особенностей в во просах регулирования территориального развития и построения межбюджетных отношений. В последнее время это становится особенно актуально в связи с реформированием местного самоуправления, реформированием местных финансов и их взаимоотношений с вышестоящими бюджетными уровнями.
Объект исследования. Объектом исследования являются межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность теоретических и методических проблем регулирования механизмов фискальных отношений между бюджетами регионального и местного уровней.
Цель исследования. Целью исследования является разработка принципиальных теоретических положений, методологических подходов и методик, определяющих формирование эффективных финансовых механизмов регулирования территориального развития и построения систем межбюджетных отношений на региональном уровне. Для достижения поставленной цели в диссертации предполагалось решить следующие задачи:
исследовать методологические подходы к построению механизмов финансового регулирования развития региона, их роль в выборе стратегии территориального развития;
изучить отечественный и зарубежный опыт развития и организации межбюджетных отношений с целью формирования методологической базы анализа ситуации, сложившейся в данной сфере в настоящее время, а также выявления закономерностей и характерных национальных особенностей, учитываемых при разработке и осуществлении реформ налогово-бюджетных систем;
исследовать принципы организации межбюджетных отношений в современной России в целях определения их соответствия общим тенденциям развития местного самоуправления и построения систем бюджетного регулирования;
исследовать состояние и развитие территориального бюджетного неравенства в современной России в его национальном и региональном аспектах, а также их взаимосвязь с общими тенденциями социально-экономического развития территорий и механизмами финансово-бюджетного регулирования;
разработать методику оценки соответствия бюджетного положения территорий уровню их экономического развития, позволяющей идентифицировать муниципальные образования и регионы по степени их социально-экономического развития;
разработать методологию оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований, позволяющую количественно определить степень регулирующих возможностей органов местного самоуправления в части управления подведомственной территорией;
провести анализ методов распределения фонда финансовой поддержки территорий с целью выявления закономерностей их развития, определения проблем в данной области в настоящее время, а также оценки их соответствия современным тенденциям развития механизмов территориального управления;
исследовать и разработать методы оценки налогового потенциала территорий и их возможностей в формировании собственных бюджетных доходов, а также методологические подходы и методику оценки бюджетных потребностей территорий как объективной основы в распределении финансовых ресурсов;
- провести апробацию механизмов бюджетного регулирования на региональном уровне, на основании чего получить оценку обоснованности сформулированных в работе положений.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили принципы и положения, разработанные представителями различных школ и направлений экономической теории о моделях государственного и социально-экономического устройства общества, труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов в области теории и практики финансов, государственного и территориального управления, законодательные акты зарубежных стран, законодательство России и местного самоуправления по вопросам финансовой, бюджетной и налоговой политики, построения межбюджетных отношений и федеративного устройства государства, материалы конференций и семинаров по проблемам местных бюджетов и бюджетного регулирования, методические и инструктивные документы.
В ходе исследования были использованы методы системного, структурного, функционального анализа, структурной декомпозиции, математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный. В работе также применялись методы ранговой и функциональной классификации, методы ретроспективного анализа и экстраполяционного прогнозирования, имитационного моделирования, экспертные оценки.
В качестве информационной базы в работе были использованы материалы Госкомстата РФ, в том числе его региональных отделений, Министерства финансов РФ, Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства экономики РФ (в том числе распространяемые в электронных средствах массовой информации). Использованы также результаты специальных экономических исследований, полученные автором при разработке ряда госбюджетных и хоздоговорных НИР, выполненных в период с 1998 по 2003 гг. и финансируемых РГНФ, Министерством образования РФ и Рязанской областной Думой. Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и получаемых результатов доводились до конкретных алгоритмических процедур, применение которых и рекомендовано в практической деятельности.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических положений, методологических подходов и методик по формированию эффективных финансовых механизмов бюджетного регулирования, а также ряда практических предложений для решения проблем межбюджетных отношений на региональном уровне.
В работе были получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
на основе исследования финансово-правового положения муниципальных образований сформулированы принципы организации местных финансов: «принцип единства финансовых прав и финансовых обязанностей органов местного самоуправления» и «принцип единства их финансовых обязанностей и ответственности», предполагающие, что финансовые права органов управления должны рассматриваться одновременно и как их обязанности, а ответственность органов территориального управления должна наступать не только в процессе исполнения принятых бюджетов, но и на этапе их планирования;
исследованы методологические подходы к построению механизмов финансового регулирования территориального развития и уточнены принципы организации межбюджетных отношений: «принцип единства выравнивания и стимулирования», «принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов»;
предложена методология оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований, основанная на измерении их налоговой, бюджетной самостоятельности и самостоятельности в области тарифного регулирования и заключающаяся в оценке относительной силы механизмов финансового управления со стороны местных органов власти;
произведена оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований современной России и обоснован принципиальный подход к определению ее «достаточности» и «пределов», заключающийся в определении взаимозависимости финансовой самостоятельности от степени экономической специализации территории;
разработана методика ранговой оценки соответствия экономического развития территорий уровню их социального обеспечения, основанная на идентификации групп территорий по уровню их развития и построении матрицы соответствия, определена роль межбюджетных отношений и финансовой помощи в этом соответствии в качестве одного из основных источников финансовых средств местных органов власти и развития муниципальных образований;
исследован генезис категории «налоговый потенциал» территории и сформулированы положения, на основе которых осуществляется определение территориального налогового потенциала: налоговый потенциал в своем подавляющем большинстве включает в себя налоговые поступления; налоговый потенциал определяется в рамках конкретного временного интервала; для определения налогового потенциала необходимо создание некоторой системы сравнений, позволяющей в относительных категориях давать характеристику территориальных потенциальных возможностей;
обоснован подход к разработке многокритериального алгоритма распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований, состоящего в распределении финансовых средств по крите рию средней бюджетной обеспеченности и критерию среднедушевой дефицитности бюджета;
- предложен механизм распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, реализующий принцип единства выравнивания и стимулирования, а также принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов путем введения и использования коэффициента налоговых усилий.
Практическая значимость, апробация и внедрение результатов исследования. Практическая значимость работы определяется прикладным характером проблемы формирования эффективных механизмов бюджетного регулирования. Полученные результаты вносят определенный вклад в теорию и практику межбюджетных отношений. Разработанные в диссертации методические и методологические подходы к исследованию проблем бюджетного регулирования имеют существенное значение для разработки стратегических ориентиров территориального развития на региональном уровне.
Использованные в работе механизмы и инструменты анализа и диагностики социально-экономических процессов могут послужить методологической и методической основой для проведения аналогичных исследований в целях регулирования бюджетных процессов и развития муниципальных образований в регионах России.
Разработанные методики оценки возможностей территорий в формировании бюджетных доходов и бюджетных потребностей в целях бюджетного регулирования, основанные на методах регрессионного анализа, а также имитационная модель бюджетного планирования и сформулированные в ее рамках четыре уровня имитационных переменных могут быть рекомендованы к практическому управлению органами территориального управления.
Практическая значимость работы состоит также в доведении ряда ее положений по совершенствованию механизма финансово-экономического управления муниципальными образованиями до уровня практических рекомендаций. Материалы работы использованы при подготовке закона Рязанской области «О бюджетном устройстве Рязанской области», при формировании бюджетов Рязанской области на 2000-2003 гг. и Пермской области на 2000-2001 гг., при разработке «Концепции социально-экономического развития Рязанской области на период до 2004 года», а также Программы развития межбюджетных отношений в Рязанской области.
Представленные в диссертации теоретические, методические и практические результаты были получены автором на основе анализа, диагностики и прогнозирования социально-экономических и бюджетных процессов, проведенных в рамках ряда научно-исследовательских работ, в том числе выполненных по заказу Рязанской областной Думы: «Совершенствование межбюджетного регулирования в Рязанской области» (2000 г.), «Разработка механизмов межбюджетного регулирования и экономическое развитие территорий Рязанской области» (2001 г.), «Принципы формирования инвестиционной политики Рязанской области» (2001 - 2002 гг.), выполненной в рамках гранта РГНФ «Исследование становления и развития финансово-экономических основ местного самоуправления в системе федеративного устройства Российского государства» (2000 г.), выполняемой по заказу Министерства образования РФ: «Стратегическое управление социально-экономическим развитием муниципального образования» (2003 -2005 гг.).
Основные положения проведенного исследования докладывались автором на всероссийских, межрегиональных и международных научно-практических конференциях: «Инвестиционный климат и социально экономическое развитие регионов» (г. Рязань, 1999 г.), «Экономические реформы в России» (г. Санкт-Петербург, 2000 г.), «Региональные аспекты социально-экономических последствий экономического развития» (г. Рязань, 2001 г.), «Инновационное развитие регионов: механизмы формирования технологической политики» (г. Пенза, 2001 г.), «XXX Огаревские чтения» (г. Саранск, 2001 г.), «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (г. Пенза, 2002 г.), 37-я научно-техническая конференция, посвященная 50-летию Рязанской государственной радиотехнической академии (г. Рязань, 2002 г.), «Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов» (г. Пенза, 2003 г.).