ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Краткое описание

КИЇВСЬКИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

На правах рукопису

РУДЕНКО Володимир Володимирович

УДК 347.73 (043)

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник
Савченко Леся Анатоліївна,
доктор юридичних наук, професор

Київ – 2010

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………………... …..3
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ………………………………….....
….11
1.1. Місцеве самоврядування як об’єкт фінансування………….……........ ….11
1.2. Структура фінансових ресурсів місцевого самоврядування……........ ….37
Висновки до розділу 1………………………………………………... ….58
РОЗДІЛ 2. ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ….
….65
2.1. Нормативна регламентація залучення державних фінансових ресурсів для фінансування місцевого самоврядування…………………....
….65
2.2. Місцевий бюджет як джерело фінансування місцевого самоврядування……………………………………………………………....
….74
2.3. Характеристика інших джерел фінансування місцевого самоврядування…………………………………………………………........
...101
Висновки до розділу 2………………………………………………... ...115
РОЗДІЛ 3. АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ УДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОГО МЕХАНІЗМУ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ……….............................................

..120
3.1. Особливості здійснення фінансового контролю за фінансуванням місцевого самоврядування…………………………………………………..
...120
3.2. Зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядування……….. ...138
3.3. Основні напрями вдосконалення механізму фінансування місцевого самоврядування в контексті євроінтеграції………………………………..
...153
Висновки до розділу 3…………………………………………..…… ...161
ВИСНОВКИ…………………………………………………………. ...170
ДОДАТКИ……………………………………………………………. ...187
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………… ...207

ВСТУП

Актуальність теми. В умовах фінансової кризи особливої ваги набувають питання пошуку джерел для належного, своєчасного фінансування всіх сфер господарства, у тому числі й місцевого самоврядування. Реформування фінансової системи, адміністративно-територіального устрою, децентралізація державних фінансів мають сприяти створенню ефективної системи самоврядування на місцях. За роки незалежності України відбулися суттєві зміни організаційних, правових основ функціонування інституту місцевого самоврядування. Незважаючи на важливість розв’язання місцевим самоврядуванням у межах Конституції й законів України питань місцевого значення, розширення його функцій і повноважень, на жаль, не супроводжувалося адекватним збільшенням фінансових ресурсів, що надходять у його розпорядження.
На сьогодні фінансова незалежність будь-якої територіальної громади потерпає і від неповноти й недосконалості законодавчої бази. Норми, що врегульовують питання функціонування місцевого самоврядування, містяться у багатьох нормативних актах, які часто суперечать один одному. З прийняттям Бюджетного кодексу України у сфері місцевих фінансів сталися позитивні зрушення, проте фінансове забезпечення місцевого самоврядування залишається незадовільним. Поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, удосконалення системи органів місцевого самоврядування з метою задоволення потреб регіонів вимагає створення належного механізму фінансування, що сприятиме розвитку територіальних громад.
Об’єктивною необхідністю фінансової системи є визначення принципів, здатних забезпечити ефективність механізмів формування і використання місцевих фінансових ресурсів. Вирішення наукових і практичних завдань у цій сфері значною мірою залежить від розуміння сутності місцевого самоврядування як об’єкта фінансування. З огляду на тривалі перетворення у бюджетній сфері, реформи місцевого самоврядування, пошук шляхів усунення диспропорцій у розвитку регіонів, забезпечення сталого розвитку територій, дослідження проблем фінансування місцевого самоврядування стає досить актуальним.
Слід зауважити, що питанням функціонування місцевого самоврядування приділяли увагу вчені й практики в різні періоди розвитку суспільства. Але, незважаючи на активізацію наукових досліджень, присвячених проблемам науки фінансового права, правове регулювання фінансування місцевого самоврядування не було предметом окремого дослідження.
Теоретичні висновки, сформульовані у дисертації, ґрунтуються на загальних досягненнях юридичної науки, у тому числі на результатах досліджень вітчизняних і зарубіжних учених, наукових працях таких сучасних дослідників з проблем адміністративного та фінансового права, як Л.К. Воронова [18–22], О.М. Горбунова [27; 185], М.В. Глух [26], К.Г. Грищенко [32], С.В. Запольський [45], С.Т. Кадькаленко [187], Ю.О. Крохіна [60], М.П. Кучерявенко [62; 63], О.А. Музика-Стефанчук [85–91], А.С. Нестеренко [94], А.А. Нечай [97], О.П. Орлюк [104], Н.Ю. Пришва [114], Т.О. Проценко [146], Л.А. Савченко [162], А.Д. Селюков [164], А.І. Сирота [165], Ю.В. Скакун [166], О.В. Сударенко [173], Н.І. Хімічева [184], А.Г. Чубенко [198], Н.Я. Якимчук [200] та інших.
Вирішення проблем поліпшення фінансового забезпечення місцевого самоврядування, створення дієвої, ефективної системи його фінансування та якісної правової основи цього процесу зумовлює необхідність проведення комплексного дослідження, яке б відповідало потребам і особливостям розвитку територіальних громад.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що стосуються реформування місцевого самоврядування в Україні, посилення фінансової основи його діяльності. Так, у Концепції реформи місцевого самоврядування (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 №900) вказується на необхідність розроблення та реалізації системи заходів політичного, правового, інституційного й організаційного характеру, спрямованих на створення умов, сприятливих для сталого розвитку територіальних громад. Дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Інституту міжнародних відносин Київського міжнародного університету “Міжнародно-правові, політичні та економічні засади Європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0104U003161), де автор є одним із виконавців. Тему дисертації затверджено Вченою радою Київського міжнародного університету 24 травня 2008 року (протокол № 10).
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування правового регулювання фінансування місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку територіальних громад, а також відображення реального стану правових проблем і розроблення пропозицій щодо удосконалення законодавства у сфері фінансування місцевого самоврядування. Визначена мета може бути досягнута завдяки розв’язанню таких завдань:
– дослідити місцеве самоврядування як об’єкт фінансування;
– визначити поняття і структуру фінансових ресурсів місцевого самоврядування, джерела їх формування;
– сформулювати принципи фінансування видатків місцевого самоврядування;
– з’ясувати особливості фінансових правовідносин у сфері місцевого самоврядування;
– охарактеризувати місцевий бюджет як фінансову основу місцевого самоврядування;
– проаналізувати інші джерела фінансування місцевого самоврядування;
– обґрунтувати необхідність покращення організації фінансового контролю за фінансуванням місцевого самоврядування;
– вивчити та узагальнити зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядування;
– окреслити шляхи удосконалення нормативно-правової бази фінансування місцевого самоврядування в контексті європейської інтеграції.
Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що виникають у сфері місцевого самоврядування, які мають публічно-правову природу та пов’язані з рухом публічних коштів.
Предмет дослідження – правове регулювання фінансування місцевого самоврядування.
Методи дослідження обрано з огляду на поставлену мету та завдання дослідження. З урахуванням специфіки теми роботи автор застосовує системний метод, за допомогою якого розглянуто особливості місцевого самоврядування як об’єкта фінансування (підрозділ 1.1). Завдяки діалектичному методу визначається сутність досліджуваних явищ у єдності їх матеріального змісту та юридичної форми. Цей метод використовувався при переході від загальних підстав визначення фінансових правовідносин, їхньої характеристики до аналізу на цій основі питань правового режиму саме фінансових ресурсів місцевого самоврядування (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі українського законодавства, зіставленні його з аналогічними нормами законодавства зарубіжних країн (підрозділ 3.2). Формально-юридичний метод дозволив авторові тлумачити правові норми, які регулюють фінансування місцевого самоврядування (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3), дав можливість охарактеризувати особливості здійснення фінансового контролю за цим процесом (підрозділ 3.1), обґрунтувати висновки й пропозиції та визначити шляхи вдосконалення механізму фінансування місцевого самоврядування (підрозділ 3.3). Важливу роль відіграв соціологічний метод під час узагальнення та аналізу результатів опитування (анкетування) щодо місцевого оподаткування (підрозділ 2.2).
Наукова новизна одержаних результатів визначається насамперед тим, що дисертація є одним із перших у державі комплексним, узагальненим дослідженням правового регулювання фінансування місцевого самоврядування. У роботі обґрунтовується низка нових для сучасної юридичної науки теоретичних понять та положень, а також рекомендацій практичного характеру, пов’язаних із удосконаленням чинного законодавства України у сфері фінансування місцевого самоврядування, а саме:
вперше:
– дається авторське тлумачення понять “місцеве самоврядування як об’єкт фінансування”, “фінансові ресурси місцевого самоврядування”, “фінансова автономія”, з метою удосконалення порядку фінансування місцевого самоврядування та фінансово-правової термінології;
– сформульовані принципи фінансування видатків місцевого самоврядування: програмно-плановий; адресності надання коштів; правової мотивації; економічної ефективності; здійснення внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю та аудиту;
– визначено структуру фінансових ресурсів місцевого самоврядування, їхні види залежно від характеру зарахування коштів і джерел утворення, що сприятиме доцільності їх виділення для зміцнення фінансової основи територіальних громад;
– розроблено Концепцію законопроекту “Про фінансування місцевого самоврядування”, який сприятиме розв’язанню основних проблем формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, їх зміцненню, усуне колізії в чинному законодавстві, систематизує правові норми у сфері фінансування місцевого самоврядування;
удосконалено:
– наукове бачення місцевого бюджету як фінансової основи місцевого самоврядування, бази соціально-економічної стабільності та розвитку регіонів;
– підхід щодо формування інших джерел для фінансування місцевого самоврядування (місцевих запозичень й інвестицій), вага яких останнім часом зростає;
дістали подальший розвиток:
– теоретичні засади визначення понять “місцевий бюджет”, “мінімальний розмір бюджету місцевого самоврядування” з урахуванням пошуку ефективних шляхів удосконалення державної регіональної політики;
– пропозиції щодо визначення особливостей фінансових правовідносин, які складаються у сфері місцевого самоврядування, що розкривають їхню сутність та визначають місце у системі правовідносин, дозволяють окреслити суб’єктний склад;
– положення про розмежування функцій різних рівнів місцевого самоврядування у регулюванні сфер освіти, медичного та соціального забезпечення;
– визначення сутності фінансового контролю за фінансуванням місцевого самоврядування, напрямів його покращення в умовах зростання фінансової самостійності регіонів;
– узагальнення зарубіжного досвіду фінансування місцевого самоврядування, що сприятиме удосконаленню механізму формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування;
– обґрунтування необхідності внесення змін до Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації” та розробки і прийняття Муніципального кодексу України.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертаційного дослідження, висновки та пропозиції можуть бути використані:
 у науково-дослідній сфері – при подальшій розробці теоретичних проблем фінансового права (матеріали дисертаційного дослідження використані у ході виконання науково-дослідної теми Київського міжнародного університету (акт впровадження № 191-09/05-09 від 11 травня 2009 року));
 у сфері правотворчості – для вдосконалення чинного законодавства, а саме Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, що стосуються функціонування місцевого самоврядування;
 у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з дисципліни “Фінансове право” та викладанні вказаного курсу (матеріали дисертації впроваджувалися у навчальний процес кафедри цивільного та господарського права Юридичного інституту Київського міжнародного університету при проведенні семінарських занять з курсу “Фінансове право”, підготовці навчально-методичного комплексу з названої дисципліни (акт впровадження № 271/10 від 3 червня 2009 року));
 у правозастосовчій діяльності органів місцевого самоврядування під час формування місцевих фондів коштів (результати проведених досліджень використані під час підготовки проекту бюджету міста Бровари на 2009 рік (акт впровадження від 6 січня 2009 року)).
Апробація результатів дисертації. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства були оприлюднені в доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Україна в інтеграційних процесах: політико-правові та економічні аспекти” (м. Київ, 14 листопада 2008 р., Київський міжнародний університет), “Сьомі осінні юридичні читання (м. Хмельницький, 28–29 листопада 2008 р., Хмельницький університет управління та права), “Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку” (м. Косів Івано-Франківської області, 27–31 січня 2009 р., Київський університет права НАН України), “Україна в євроінтеграційних процесах” (м. Київ, 21–22 лютого 2009 р., Київський міжнародний університет), “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених” (м. Київ, 23–24 квітня 2009 р., Київський національний університет імені Тараса Шевченка, юридичний факультет), “Європейський шлях розвитку України: плани і реалії” (м. Київ, 16–17 травня 2009 р., Київський міжнародний університет), “Система фінансового права” (м. Одеса, 27–28 травня 2009 р., Одеська національна юридична академія), “Сучасні проблеми правової системи України” (Алушта, 29 жовтня– 1 листопада 2009 р., Київський університет права НАН України), “Україна в євроінтеграційних процесах” (м. Київ, 20–21 лютого 2010 р., Київський міжнародний університет); та круглих столах: “Місцеве самоврядування: історико-правові аспекти та проблеми функціонування” (м. Київ, 28 листопада 2008 р., Київський міжнародний університет), “Права людини: міжнародні стандарти та національний вимір (до 60-річчя Загальної декларації прав людини) ” (м. Київ, 9 грудня 2008 р., Київський міжнародний університет).
Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету.
Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано одинадцять наукових праць, п’ять з яких – наукові статті у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України, шість – тези доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.
Структура дисертації зумовлена змістом наукової проблеми та спрямована на досягнення мети дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 205 сторінок, з яких 186 – основний текст, 19 – список використаних джерел (212 найменувань), 20 – додатки.

Список литературы

ВИСНОВКИ

Аналіз літературних джерел, чинних нормативно-правових актів, законопроектів стосовно механізму формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, зарубіжного досвіду, повноважень контролюючих суб’єктів у сфері фінансування місцевого самоврядування дав підстави зробити певні теоретичні висновки та запропонувати зміни до законодавства з метою вдосконалення правового регулювання фінансування місцевого самоврядування, зокрема:
1. У вітчизняних нормативно-правових актах, на жаль, відсутнє законодавче визначення поняття “місцеві фінанси”, що зумовлює неоднозначне тлумачення цієї категорії науковцями. Поняття “місцеві фінанси” значно виходить за межі місцевих бюджетів. З визначень, які дають науковці і які містяться в законопроектах, це чітко прослідковується, тому що місцеві органи влади, окрім бюджету, мають і інші джерела фінансування. До місцевих фінансів належать: децентралізовані фінанси (кошти організацій, які використовуються на соціальний розвиток територій, кошти самооподаткування громадян, плата за послуги комунальних підприємств тощо) і централізовані фінанси (бюджетні кошти).
2. У Європейській Хартії місцевого самоврядування, офіційний переклад якої розміщений на сайті Верховної Ради України, зазначається, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення, а в перекладах учених під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність місцевих громад регламентувати значну частину справ громадянського суспільства і управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Так, в офіційному перекладі вживаються словосполучення “спроможність органів місцевого самоврядування”, “суттєва частка суспільних справ”, а в інших – “реальна здатність місцевих громад” і “значна частина справ”. На наш погляд, терміни “спроможність” і “здатність” та “суттєва” і “значна” можна вважати синонімами. Але цікавим видається вживання у контексті словосполучень “місцеве самоврядування” і “місцева громада”. Так, відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, місцеве самоврядування – це … право … територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста… Як видно, словосполучення “місцеве самоврядування” вміщує в себе поняття “місцева громада”, тобто вони співвідносяться як загальне і часткове. Крім того, в офіційному перекладі наявні слова “управління” і “регулювання”, у свою чергу, управління передбачає і регулювання, тобто останнє є складовою першого, бо управляти означає як керувати, так і регулювати. Вважаємо, що розбіжності у перекладі окремих термінів, які наводяться щодо визначення місцевого самоврядування Європейською Хартією, не можна оцінювати як незначні, тому що на основі різних варіантів перекладу базуються і неоднакові концептуальні установки.
3. Для належного виконання функцій органами місцевого самоврядування, чіткого правового закріплення механізму фінансування місцевого самоврядування необхідно розуміти сутність місцевого самоврядування як об’єкта фінансування, як право та обов‘язок територіальної громади через ради та їхні виконавчі органи регулювати й вести громадські справи під власну відповідальність і в інтересах населення за рахунок публічних фінансів, вільно розпоряджатися ними в межах своїх повноважень.
4. Доцільно законодавчо закріпити принципи фінансування державних і місцевих видатків у цілому й принципи фінансування видатків місцевого самоврядування зокрема – це сприятиме своєчасному, повному, законному й ефективному фінансуванню місцевого самоврядування, спрощенню процедури виділення коштів. Принципи фінансування видатків місцевого самоврядування слід відобразити у спеціальному законі “Про фінансування місцевого самоврядування”, Концепція якого розроблена автором. Фінансування видатків місцевого самоврядування має здійснюватися на основі таких принципів:
- програмно-планового – означає, що видатки слід планувати з урахуванням державних концепцій (стратегій) і місцевих програм у місцевому бюджеті – основному фінансовому плані місцевого самоврядування;
- адресності коштів, тобто виділення коштів має проводитися на виконання завдань, визначених органами місцевого самоврядування;
- правової мотивації – означає, що кошти повинні виділятися на основі чинних нормативно-правових актів;
- економічної ефективності – означає, що інтереси територіальної громади повинні бути реалізовані при мінімальному витрачанні коштів;
- здійснення внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю та аудиту з метою забезпечення дотримання фінансової дисципліни, попередження правопорушень у сфері місцевих фінансів.
5. До системи фінансових правовідносин, наявних у сфері місцевого самоврядування, включаються грошові відносини, які відповідають економічним ознакам публічних фінансів у галузі місцевого самоврядування, і конкретній формі їхнього прояву, що випливає з організаційних і економічних особливостей регіонів.
До особливостей фінансових правовідносин у сфері місцевого самоврядування можна віднести такі:
- виникають і розвиваються у сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування;
- мають публічно-владний характер;
- носять грошово-майновий характер;
- виражають інтереси територіальних громад.
6. Потребує уточнення пункт 13 статті 2 Бюджетного кодексу України щодо визначення категорії “видатки бюджету”, зокрема, доцільно його викласти у такій редакції: видатки бюджету – це постійні, публічні, прямі витрати держави, місцевого самоврядування, пов'язані з їх функціонуванням, щодо розподілення, перерозподілення та використання публічних фондів коштів для реалізації завдань і функцій вказаних суб’єктів, крім коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум.
7. Слід сформувати таку систему бюджетного устрою, яка дозволятиме органам місцевого самоврядування здійснювати самостійно податково-бюджетну політику в межах повноважень відповідно до чинного законодавства та забезпечуватиме: економічне стимулювання, тобто забезпечення місцевого самоврядування необхідними ресурсами для здійснення економічних перетворень, реалізації соціально-економічної політики залучення інвестицій, що сприятиме розвитку адміністративно-територіальних одиниць; підвищення взаємної відповідальності органів влади та органів місцевого самоврядування при проведенні фінансової політики; соціальну підтримку працюючого населення, що сприятиме зацікавленості такої категорії громадян в отримуванні більших доходів, відповідно місцеве самоврядування поліпшить свою фінансову основу; баланс державних інтересів і інтересів регіонів з метою підтримки місцевого самоврядування у здійсненні повноважень, закріплених законом; територіальну координацію діяльності – для покращення територіальної цілісності держави, єдності державної і регіональної фінансової політики.
З метою удосконалення бюджетного устрою необхідно законодавчо передбачити розподіл органів місцевого самоврядування на два рівні: перший рівень – області і міста державного значення; другий рівень – міста районного значення, райони, селища, села. Відповідно слід чітко розмежувати основні повноваження, джерела доходів і об’єкти власності між рівнями органів місцевого самоврядування.
8. Нормативно-правовою базою формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування є: Конституція України, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Бюджетний кодекс України та рішення місцевих рад. Оскільки формування й використання місцевих фінансових ресурсів, по суті, регулюються правовими актами різних рівнів влади, то для їх ефективного функціонування необхідно чітко узгодити ці документи і в подальшому не допускати колізій. Першочерговим завданням місцевого самоврядування стає мобілізація достатнього обсягу фінансових ресурсів та їх раціональне використання, і насамперед, для розвитку виробничої і соціальної інфраструктури. Для цього потрібно розширити матеріальні й фінансові можливості органів місцевого самоврядування та реалізувати їх повноваження у здійсненні соціального й економічного розвитку територій, а також забезпечити ефективний розподіл і використання фінансових ресурсів.
9. Джерелами формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування є: державні кошти, що передаються органам місцевого самоврядування органами державної влади як дохідні джерела; власні кошти територіальної громади, що місцеве самоврядування одержує від своєї діяльності (доходи від комунальних підприємств, плата за надані адміністративні та інші послуги, доходи від оренди комунального майна тощо); місцеві запозичення. Співвідношення цих основних джерел у структурі фінансових ресурсів визначає самостійність адміністративно-територіальної одиниці.
Як матеріальний носій фінансових відносин, фінансові ресурси місцевого самоврядування – це грошові доходи, що надходять, накопичуються органами місцевого самоврядування і використовуються ними в інтересах розвитку соціально-економічної інфраструктури, для підвищення інвестиційної привабливості регіонів і задоволення інших потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
За характером зарахування коштів фінансові ресурси можуть бути обов’язковими й добровільними. Залежно від джерел утворення фінансові ресурси місцевого самоврядування поділяються на утворені за рахунок власних джерел; передані вищими органами влади; мобілізовані на фінансовому ринку. Але в усіх випадках фінансові ресурси об’єднуються в грошові фонди. До складу фінансових ресурсів місцевого самоврядування включаються державні грошові кошти, що знаходяться в оперативному управлінні й розпорядженні місцевого самоврядування, до яких належать кошти місцевих бюджетів (в тому числі місцевих цільових фондів органів місцевого самоврядування); місцеві запозичення. Лише ці складові, акумульовані в централізованих фондах, які належать місцевому самоврядуванню, мають усі ознаки фінансових ресурсів місцевого самоврядування, а саме: виступають у грошовій формі; знаходяться у розпорядженні органів місцевого самоврядування; мають цільове призначення – використовуються для потреб населення певної території.
10. Нормативно-правова регламентація організації і функціонування місцевого самоврядування знайшла своє відображення, крім Конституції України, в законах України, відповідних актах Президента України і Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування та документах, прийнятих на місцевих референдумах. До норм фінансового права, які регулюють функціонування місцевого самоврядування, можна віднести: Бюджетний кодекс України, Декрети Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” тощо. Для формування правової системи держави в цілому і місцевого самоврядування зокрема важливі і міжнародні акти.
11. Для узгодження норм законодавства, що визначають компетенцію місцевого й регіонального самоврядування, з нормами Бюджетного кодексу України необхідно у статтях 32 та 34 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, статтях 22 та 23 Закону “Про місцеві державні адміністрації” розмежувати функції між різними рівнями регіонального (район, область) та місцевого (село, селище, місто) самоврядування щодо регулювання сфери освіти, медичного та соціального забезпечення, підтримки працюючого населення. При цьому слід врахувати положення Бюджетного кодексу України, зокрема ті, що стосуються переліку видатків на здійснення власних і делегованих повноважень (видатків, що враховуються й не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів).
12. У Бюджетному кодексі України доходи чітко не поділені на “власні” та “делеговані”. Натомість запроваджено їх класифікацію на доходи першого і другого кошика. Таким чином, Бюджетний кодекс України не втручається в сферу іншого законодавства, якому належить визначити, які повноваження є власними, а які делегованими. На наш погляд, це питання може бути врегульоване окремим законом, про який ішлося вище, “Про фінансування місцевого самоврядування”, або шляхом внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
13. На відміну від позицій науковців, які пропонують прийняти Закони “Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності”, “Про управління об’єктами державної власності”, “Про комунальні підприємства” тощо, які б чітко встановили повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування щодо права комунальної власності, а також надали б органам місцевого самоврядування право мати в комунальній власності не тільки рухоме й нерухоме майно, а й землю та інші природні ресурси, ми стоїмо на позиції розв’язання вищеокреслених проблем у спеціальному Законі України “Про фінансування місцевого самоврядування”.
14. Місцеві бюджети можна розглядати як: юридичну категорію – правовий акт, що чинний протягом бюджетного періоду, приймається місцевими радами за визначеною процедурою в межах наданих повноважень; економічну категорію – бо стосується обігу коштів, що розраховуються за економічними показниками відповідної території; фонд коштів, що забезпечує фінансову діяльність місцевого самоврядування (акумуляція, розподіл, використання); кошторис (фінансовий план), тобто сукупність доходів і видатків конкретної адміністративної одиниці. Відповідно дефініцію “місцевий бюджет” можна сформулювати як фінансовий план (кошторис) у формі рішення місцевої ради, затвердженого у встановленому законом порядку, стосується обігу місцевих фінансових ресурсів, що забезпечують фінансову діяльність місцевого самоврядування для виконання завдань і функцій місцевого значення.
Задля підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів, децентралізації управління бюджетними коштами необхідно чітко розмежувати на законодавчому рівні видатки на виконання делегованих державою і власних повноважень органів місцевого самоврядування; переглянути склад видатків місцевих бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
Місцеві бюджети є фінансовою основою місцевого самоврядування, тому їм належить особлива роль у забезпеченні фінансової незалежності конкретної території. Фінансова самостійність місцевого самоврядування достатньо важлива. Вважаємо, що поняття фінансової незалежності має бути закріплене на законодавчому рівні, наприклад, у пропонованому нами законопроекті “Про фінансування місцевого самоврядування” і, в перспективі – у Муніципальному кодексі України. Пропонуємо визначити категорію “фінансова автономія” – як здатність органів місцевого самоврядування забезпечити реальними грошовими коштами фінансування заходів у сфері економічного розвитку та соціального захисту населення територіальної громади. Окрім цього важливе значення для покращення фінансово-економічної основи місцевого самоврядування матиме тлумачення у законодавстві поняття “мінімальний розмір бюджету місцевого самоврядування” – рівень забезпечення фінансовими ресурсами відповідних бюджетів, достатній для виконання органами місцевого самоврядування повноважень, покладених на них, відповідно до Конституції України та інших законів.
15. Встановлено колізію між ст. 9 та ст. 64 Бюджетного кодексу України. Так, статтею 9 закріплюються різновиди доходів бюджетів, а зміст ст. 64 зовсім не узгоджується з нею і навіть суперечить чинному податковому законодавству України.
16. Концепцією Податкового кодексу України планувалося звести в єдиний податок два уже існуючих податки (плату за землю, податок з власників транспортних засобів) та податок на нерухомість, який і досі не запроваджений. Вважаємо, що в умовах відсутності позитивного досвіду справляння плати за землю, а також практики справляння податку на нерухомість, таке поєднання є необґрунтованим. Це також не зробить процедуру справляння цього податку простішою, зрозумілішою, доступнішою як для платника, так і для податківця. Важливим елементом реформування системи місцевого оподаткування є відмова від неефективних податків і зборів, які не мають ні фіскального, ні регулюючого значення. Держава повинна передати на місцевий рівень ті податки, які за своєю природою є місцевими і, відповідно, мають надходити до місцевих бюджетів (плата за землю, податок з власників транспортних засобів), контроль за сплатою яких повинні здійснювати органи місцевої влади. Нині існує також низка нерозв’язаних питань і у розподілі доходів між різними ланками бюджетної системи. Органи місцевого самоврядування повинні бути зацікавлені у залученні на свою територію різних суб’єктів господарювання, які сплачуватимуть податки до місцевих бюджетів. Тому підтримується позиція науковців про необхідність зміни системи розподілу податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств між бюджетами. Запропоновано включити екологічні податки до системи місцевого оподаткування, причому вводити їх на продукт, який забруднює навколишнє середовище.
17. Колізії в чинних нормативно-правових актах негативно впливають на процес формування місцевих бюджетів, ускладнюють процедури справляння податків. Щоб досягти податкової дисципліни, необхідно вирішити такі основні завдання: зниження податкового навантаження; спрощення процедури справляння обов’язкових платежів; забезпечення належного захисту платників податків; встановлення паритетних відносин між платниками податків та контролюючими суб’єктами; удосконалення процедур державного податкового аудиту, як превентивного заходу; посилення кримінальної відповідальності за ухилення від сплати податків; забезпечення дотримання принципу публічності як засобу громадського осуду злісних неплатників податків. Доцільно виробити такий порядок формування доходів місцевих бюджетів, який би максимально реалізував можливості їхнього впливу на економічну ситуацію в регіоні, а також дав би змогу органам місцевого самоврядування розширити власну дохідну базу.
18. Доцільно кодифікувати законодавство, що стосується організації діяльності місцевого самоврядування. Підтримується позиція щодо доцільності існування Кодексу законів про місцеве самоврядування (Муніципального кодексу України), який регулюватиме суспільні відносини, пов’язані з вирішенням соціально-економічних, комунально-побутових питань місцевого значення, деталізуватиме фінансове та матеріально-технічне забезпечення місцевого самоврядування. Крім цього, у ньому повинні знайти відображення питання діяльності таких форм самоорганізації населення, як Асоціації місцевого самоврядування, Рада з питань регіонального тощо.
19. Місцеві запозичення практично не використовуються органами місцевого самоврядування для вирішення своїх завдань і функцій. Як свідчить досвід роботи Броварської міської ради, протягом останніх п’яти років це джерело для фінансування місцевого самоврядування не використовувалося взагалі.
Для удосконалення фінансування місцевого самоврядування за рахунок додаткових джерел, необхідно чітко регламентувати місцеві запозичення у законодавстві. Ця мета може бути досягнута за умов: прийняття нормативних актів, які б детально визначали структуру місцевих позик, зокрема, передбачали б конкретні гарантії для їх забезпечення, перелік документів, що потрібно підготувати для проведення запозичень, механізм захисту суб’єктів, які беруть участь у цьому процесі; існування дієвої системи нагляду і контролю за формуванням місцевого боргу і його поверненням; прозорості діяльності місцевих органів влади у цій сфері; оцінки ефективності випуску місцевих позик; визначення виду санкцій, що застосовуватимуться до органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, при порушенні умов позик. У результаті реалізації цих заходів може бути створена належна соціально-економічна основа й нормативна база, які сприятимуть місцевому самоврядуванню у залученні додаткових фінансових ресурсів і дозволять їх ефективно використовувати. На наш погляд, запропонований законопроект “Про фінансування місцевого самоврядування” має визначати і особливості проведення запозичень.
20. На сьогодні система публічного фінансового контролю України функціонує без базового закону, який би встановлював основні поняття у цій сфері, чітко розподіляв завдання, функції та повноваження між органами державної влади та місцевого самоврядування, регламентував відносини між контролюючими суб’єктами та підконтрольними суб’єктами, визначав відповідальність та незалежність відповідних уповноважених посадових осіб. Бюджетний кодекс України не врегульовує цих питань. Норми чинних законів та підзаконних нормативно-правових актів у сфері публічного фінансового контролю не завжди узгоджуються між собою. Методичні рекомендації та інструкції, що розробляються і видаються окремими контролюючими суб’єктами, охоплюють лише окремі аспекти контролю публічних фінансів і не носять комплексного характеру. Наслідком безсистемності у правовому забезпеченні стала розбалансована система органів, що здійснюють публічний фінансовий контроль та аудит.
21. Фінансовий контроль за фінансуванням місцевого самоврядування спрямований на забезпечення фінансової дисципліни, законності в цьому процесі, здійснюється як державними органами, так і органами місцевого самоврядування. Його мета полягає в формуванні необхідного механізму фінансування місцевого самоврядування, досягнення належної фінансової дисципліни, зменшення фінансових правопорушень у цій галузі, а до завдань слід віднести перевірку ефективності використання фінансових, матеріальних ресурсів місцевого значення; забезпечення невідворотності відповідальності за правопорушення, вчинені під час процесу фінансування місцевого самоврядування; відшкодування завданих місцевим громадам збитків; інше.
22. Більшість із завдань по здійсненню контролю за фінансуванням місцевого самоврядування покладено на державну контрольно-ревізійну службу, яка не лише контролює сферу фінансування, а й видає відповідні нормативно-правові акти, якими визначається порядок здійснення фінансового контролю іншими суб’єктами. Своєрідним контролюючим суб’єктом є Рахункова палата України, яка також наділена певними повноваженнями в сфері фінансування місцевого самоврядування. У Законі України “Про Рахункову палату” не деталізовано такі повноваження Рахункової палати, але оскільки місцеве самоврядування отримує державні кошти для виконання делегованих повноважень, то вона все ж таки організовує і здійснює контроль за їх витрачанням за обсягами, структурою та цільовим призначенням; визначає ефективність та доцільність витрачання державних коштів.
23. У розділі XI Конституції України, що має назву “Місцеве самоврядування”, відсутня спеціальна норма, яка б визначала повноваження місцевого самоврядування у сфері фінансового контролю, лише у статті 143 дещо згадується про їх контрольну функцію, та й то щодо місцевих бюджетів. Слід відмітити, що у Конституції (Основному Законі) України, яка була прийнята на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради Української РСР дев'ятого скликання 20 квітня 1978 року і діяла до 1996 року (стаття 92), існувала норма про те, що ради народних депутатів утворюють органи народного контролю. Така норма мала важливе значення для проведення контрольних заходів у сфері місцевих фінансів, вказувала на необхідність створення органами місцевого самоврядування своєрідних суб’єктів для здійснення фінансового контролю, які одночасно виступали і координаторами цієї сфери на місцях. Можна піти по шляху розвитку громадського контролю у Російській Федерації, де створено Громадську палату, на яку покладено виконання певних функцій, серед яких і забезпечення взаємодії громадян Російської Федерації з органами місцевого самоврядування для здійснення громадського контролю за діяльністю цих суб’єктів.
24. Про реформування фінансового контролю, перетворення його в інститут, який стосуватиметься саме публічних фінансових ресурсів, постійно пишуть науковці та практики, але це лише їхні думки й позиції. На рівні держави досі не сформовано цілісної системи публічного фінансового контролю. Останнім часом прийнято чимало нормативно-правових актів, які вказують на те, що місцеве самоврядування як суб’єкт фінансового контролю не залишається поза увагою державних органів, зокрема Кабінету Міністрів України. В нашій державі здійснюється і реформа міжбюджетних відносин, Верховною Радою України розглянуто та схвалено зміни до Бюджетного кодексу України, відповідно до яких органи місцевого самоврядування набуватимуть широких повноважень. Відбулася передача певної частини повноважень щодо управління бюджетними ресурсами органам місцевого самоврядування, проте не визначено чітко відповідальність таких суб’єктів за неефективне управління цими ресурсами.
25. У загальних положеннях Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю існує низка невідповідностей чинному законодавству. Так, цим документом до державних органів віднесені органи місцевого самоврядування. У Конституції України та Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” чітко визначені функції та повноваження органів місцевого самоврядування, які не належать до державного сектора. Лише окремі делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування, можна розглядати як державні повноваження.
26. У контексті реформування адміністративно-територіального устрою, системи державного управління необхідно взагалі змінити підходи щодо фінансового контролю та аудиту в державі і наблизити його до міжнародних норм, зокрема до вимог Лімської декларації керівних принципів контролю, документів, що приймаються Міжнародною організацією вищих контрольних органів, Радою керівників вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав.
Система публічного контролю повинна бути спрямована на усунення фінансових правопорушень та недопущення їх у подальшому. Фінансовий контроль фінансування місцевого самоврядування повинен мати постійний, оперативний характер, він має охоплювати весь процес фінансування, усі його етапи, повинен ґрунтуватися на принципі плановості, а не спонтанності. Побудувати ефективну систему фінансового контролю в Україні, яка б забезпечувала стабільний стан фінансової дисципліни в регіонах, можна лише за наявності ефективної системи внутрішнього контролю в органах місцевої влади на всіх рівнях (області, міста, села тощо), тобто системи комунального (місцевого) фінансового контролю. З цією метою необхідно розробити Концепцію розвитку місцевого фінансового контролю в Україні, або інакше, Концепцію розвитку контролю місцевих фінансів. Слід нарешті прийняти Закон “Про публічний фінансовий контроль”, який стосуватиметься як контролю державних, так і місцевих фінансів, інших різновидів публічних фінансів, а у запропонованому нами законопроекті “Про фінансування місцевого самоврядування” слід описати певні особливості контролю сфери фінансування місцевого самоврядування.
27. Найоптимальніша і така, що відповідала б міжнародним стандартам, модель системи фінансового контролю сфери фінансування на місцевому рівні (комунального (місцевого) фінансового контролю) в Україні має передбачати:
1) зовнішній незалежний фінансовий контроль, що здійснюватиметься Рахунковою палатою України, а також її регіональними представництвами (відповідно необхідно внести зміни до законодавства, що врегульовує правовий статус цієї інституції);
2) внутрішній незалежний фінансовий контроль, який проводитиметься органами державної податкової служби, митної служби, а також іншими контролюючими суб’єктами відповідно до наданих законодавством повноважень;
3) зовнішній незалежний фінансовий контроль зі сторони незалежних аудиторів, аудиторських фірм, за зверненням відповідних громадських організацій, партій, які не представлені у місцевій раді або якщо їхнього представництва недостатньо для прийняття рішення про проведення контрольних заходів на рівні рад, їхніх суб’єктів;
4) внутрішній фінансовий контроль, який здійснюватимуть внутрішні служби контролю та аудиту, що діятимуть у складі місцевих органів влади (місцеві органи контролю) і у бюджетних установах, комунальних підприємствах. Вважаємо, що внутрішні аудитори, які працюватимуть в органах місцевого самоврядування, мають бути підпорядковані, а точніше знаходитися на службі у Міністерстві фінансів України, спеціальному Департаменті, який відповідатиме за контроль фінансування місцевого самоврядування.
28. Нині наявна проблема і контролю надання комунальних послуг і виконання комунальних завдань (замовлень). Вважаємо, що на місцевому рівні слід сформувати реєстр комунальних послуг і комунальних завдань, забезпечити їх повне фінансування, організувати належне здійснення публічного контролю за цим процесом. Потребує нагального вирішення і питання контролю за формуванням на місцевому рівні звітності щодо виконання бюджету, яка в основному носить формальний, завуальований характер, не підлягає оприлюдненню, приймається з порушенням процедури.
29. У статті 13 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” зазначається, що територіальна громада має право проводити громадські слухання, тобто йдеться не про обов’язок проведення слухань, а про право. У наступному абзаці цієї ж статті пишеться, що такі громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, а порядок їх організації визначається Статутом територіальної громади. Зрозуміло, що у таких Статутах чітко не сформульовані положення стосовно громадських слухань, бо до цього їх Закон не зобов’язує. І відповідно жодним нормативно-правовим актом не уточнюється процедура громадських слухань, не визначаються їхні особливості, що не дозволяє реалізовувати таку форму контролю. Тому вважаємо за необхідне уточнити норму статті 13 вказаного Закону. У 2009 році утворено Раду з питань регіонального розвитку як консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України, яка, відповідно до покладених на неї завдань, має забезпечувати прозорість у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, залучати громадськість до обговорення рішень, які ними приймаються, тощо. Маємо надію, що це дозволить запровадити громадські слухання. Відсутність належного, дієвого, прозорого громадського контролю, тобто контролю з боку населення даної місцевості щодо фінансування місцевого самоврядування, сприяє лише вчиненню фінансових правопорушень як безпосередньо органами місцевого самоврядування, зокрема їх посадовими особами, так і іншими суб’єктами, які використовують місцеві фінанси.
30. Зарубіжний досвід переконує, що однією з фундаментальних умов ефективного функціонування місцевого самоврядування є своєчасне, повне фінансування. Наявність достатньої фінансової бази, правових гарантій захисту у фінансовій сфері, фінансової підтримки держави дозволяє органам місцевого самоврядування вирішувати будь-які завдання місцевого значення. За кордоном основою фінансової автономії муніципалітетів є місцевий бюджет, доходи якого, як правило, складаються з таких елементів, як: податки, неподаткові надходження, субсидії й дотації; запозичення.
На основі зарубіжного досвіду можна виділити декілька причин, з яких органи місцевого самоврядування можуть отримати субсидії: надання державного значення окремій сфері (галузі) місцевого значення; збалансування доходних джерел місцевих бюджетів з урахуванням місцевого оподаткування. Водночас виділення субсидій місцевим бюджетам є вимушеним заходом. Метод дотацій використовується значно рідше, бо він не стимулює органи місцевого самоврядування шукати додаткові джерела фінансування. Відмічається, що поширеною формою довготривалих запозичень є заставні листи й муніципальні облігаційні позики, короткострокових – бони. Фактично, в усіх державах для здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу у межах, передбачених нормативними актами.
31. Аналіз функціонування органів місцевого самоврядування у зарубіжних країнах підтверджує необхідність підвищення ролі приватного сектора у наданні публічних послуг. Одночасно тиск центральних органів державної влади, які намагаються контролювати проведення конкурсів серед надавачів таких послуг, сприяє поширенню конкуренції, спонукає до скорочення витрат на утримання державних службовців. Крім цього, у Західній Європі набуває актуальності ідея децентралізації, в основу якої покладено принцип субсидіарності, який підтримується Європейським Союзом і означає відповідальність кожного рівня управління за реалізацію своїх завдань і функцій.
32. Європейський досвід свідчить про необхідність функціонування асоціацій місцевого самоврядування, покликаних сприяти місцевому та регіональному розвитку, вирішенню питань фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 10 Європейської Хартії місцевого самоврядування, місцева влада має право на об’єднання для виконання завдань, що становлять суспільний інтерес. Ця норма відображена й у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, але, на жаль, Закон, який визначає правові засади організації й діяльності асоціацій органів місцевого самоврядування та їх добровільних об’єднань (“Про асоціації органів місцевого самоврядування”) в Україні, був прийнятий лише у квітні 2009 року, що не дозволило сформулювати якісні бюджетні пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на 2010 рік щодо показників місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: [Кол. монографія] / В.О. Антоненко, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов та ін. [За ред. : В.В. Кравченка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова]. – К. : Атіка, 2007. – 864 с.
2. Александров А.М., Вознесенский Э.А. Финансы социализма / А.М. Александров, Э.А. Вознесенский. – М. : Финансы, 1974. – 335 с.
3. Аллахвердян А.А. Некоторые вопросы теории советских финансов / А.А. Аллахвердян. – М. : Госфиниздат, 1951. – 211 с.
4. Андрущенко В.Л., Данілов О.Д. Податкові системи зарубіжних країн: Навчальний посібник / В.Л. Андрущенко, О.Д. Данілов. – К. : Комп’ютер прес, 2004. – 300 с.
5. Антоньєва А.П. Реформа міжбюджетних відносин як фактор підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування / А.П. Антоньєва // Україна на порозі ХХІ століття: уроки реформ та стратегія розвитку. Матеріали наукової конференції. – К. : НУТУ КПІ, 2001. – С. 302–305.
6. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: [Учебник] / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. – М. : ЮНИТИ, 2002. – 687 с.
7. Базаров Г.В., Толстиков А.И., Ахмеджанов Т.Ю. и др. Роль финансов в социально-экономическом развитии страны / Г.В. Базаров, А.И. Толстиков, Т.Ю. Ахмеджанов. – М. : Финансы и статистика, 1986. – 230 с.
8. Бекерская Д.А. Правовое регулирование специальных (внебюджетных) средств бюджетных учреждений. [Учебное пособие] / Д.А. Бекерская. – Одесса : Одесский университет им. И.И. Мечникова, 1973. – 44 с.
9. Бирман Л.М. Очерки теории советских финансов (сущность и функции) / Л.М. Бирман. – М. : Финансы, 1968. – 207 с.
10. Блажевич В. Еволюція законодавства України щодо правового регулювання муніципальних позик як інструменту залучення коштів на місцевому рівні / В. Блажевич//Підприємництво, господарство і право.–2002.– №3.– С. 67–70.
11. Болт