Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю

Краткое описание

Год:

2000

Автор научной работы:

Клепоносова, Марина Вячеславовна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судоустройство; прокуратура; адвокатура; нотариат

Количество cтраниц:

174

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Клепоносова, Марина Вячеславовна

Введение
Глава 1. Предмет и задачипрокурорскогонадзора за соблюдением конституционных правгражданна землю.
§ 1 Предмет прокурорскогонадзораза соблюдением прав граждан наземлю.
§ 2 Задачи прокурорского надзора засоблюдениемправ граждан на землю.
Глава 2. Проблемы организационного обеспечения прокурорского надзора за соблюдениемконституционныхправ граждан на землю.
§ 1 Организация работыпрокурорапо надзору за соблюдением прав граждан на землю.
§ 2 Взаимодействие органовпрокуратурыс контролирующими органами.
Глава 3. Методические основы прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю.
§ 1 Выявление нарушений прав граждан на землю.
§ 2 Реагирование прокурора на нарушения прав граждан на землю.
§ 3 Контроль за результативностью деятельности прокурорского надзора по соблюдению прав граждан на землю.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю"

Актуальность темы. Правагражданна землю относятся к числу фундаментальных основных прав человека, получивших закрепление вКонституцииРоссийской Федерации. Данные права имеют важное значение прежде всего для экономического самовыражения граждан. Однако в не меньшей мере ихрегламентациянеобходима для упрочения экономического потенциала общества в целом, для решения широкого комплекса вопросов социального характера. Более того, в конечном счете, практически все стороны социальной жизни страны, государственной деятельности, так или иначе, связаны с земельными отношениями, сердцевиной которых является осуществление прав граждан на землю.
За годы, прошедшие с начала земельной реформы, ключевое направление которой составляет возрождение прав граждан на землю, произошли крупные изменения в жизни страны. Нынегражданеимеют право собственности почти на 140 млн. га, что составляет свыше 60 % сельскохозяйственных угодий страны. Около 10 тысяч земельных участков выкуплено собственниками предприятий. Более 44 млн. граждан пользуются правом собственности на земельные участки, общей площадью свыше 8 млн. га, для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, жилищного и дачного строительства. В результате реорганизации 23,5 тыс. колхозов и совхозов, приватизации государственных земель произошли существенные изменения в земельных отношениях, окончательно лишившие своей базы монополию государственной собственности на землю.
Как качественно новый правовой институт, право граждан на землю нуждается в особой защите со стороны закона и государства. Действующее законодательство достаточно подробно характеризует основной комплекс норм, регулирующих отношения, связанные с реализацией прав граждан на землю, хотя определенныепробелыи нестыковки отдельных правовых норм, безусловно, наблюдаются. Наличие правовой базы, однако, само по себе не гарантирует в полной мере эффективного использованиягражданамиправ на землю. Наряду с развитым земельным законодательством требуется действенный механизм егоисполнения. Такой механизм есть, но работает он ниже своих возможностей. Именно в этом можно усматривать одну из причин высокой распространенности нарушений земельного законодательства. Органами Госкомзема России в 1999 г. выявлено более 200000 нарушений земельного законодательства.
Наблюдается резкое падение сельскохозяйственного производства, произошедшего за годы реформирования земельных отношений. Достаточно сказать, что страна, которая не так давно в основной части обеспечивала население собственными продуктами питания, превратилась в крупнейшего донора зарубежных фермеров.
Закон явно недостаточно используется для защиты прав на землю бывших работников колхозов и совхозов. Далеко не всегда огражденными силой закона чувствуют себя собственники земельных участков, предоставленныхгражданамдля жилищного и дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества. Серьезно «забуксовало» фермерское движение. Рост числа фермерских хозяйств, начавшийся в начале девяностых годов, уже в 1994 г. приостановился, а затем начался процесс их самоликвидации.
Одним из главных, реальных, действенных резервов активизации механизма правовой защиты граждан в силу специфики правового регулирования земельных отношений может с полным основанием рассматриваться совершенствование и усилениепрокурорскогонадзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю. Именнонадзор, осуществляемый прокуратурой от имени государства на всей территории Российской Федерации, преследующий цель обеспечения всеми государственными и негосударственными структурами точногоединообразногоисполнения законов, может непосредственно влиять направоприменительнуюпрактику в плане ее всесторонней привязки к интересам граждан.Прокурорскийнадзор важен также тем, что в современных условиях он имеет отчетливо выраженнуюправозащитнуюнаправленность и в этом смысле его существенныйправозащитныйпотенциал имеет прямое, непосредственное значение для обеспечения прав граждан на землю. В 1999 году органамипрокуратурывыявлено 8195 нарушений земельного законодательства, из них половина приходится на нарушения прав граждан на землю. При этом необходимо учитывать высокую долюлатентностиданной категории правонарушений. По итогампрокурорскихпроверок внесено 2083 представления, принесено 2413 протеста нанезаконныеправовые акты.
Несмотря на всю свою очевидную важность вопросы прокурорскогонадзораза соблюдением прав граждан на землю в теории не получили развернутого освещения. Между тем потребность глубокого исследования проблемы ощущается достаточно остро. Помимо развития теории прокурорского надзора, такого рода исследования могут послужить надежной базой для подготовки разработок методического характера, решения практических задач.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие и реализуемые при осуществлении прокурорского надзора за соблюдениемконституционныхправ граждан на землю. Предмет исследования составили проблемы теории и практики правового обеспечения конституционных прав граждан на землю, выявления, устранения ипредупреждениясредствами прокурорского надзора нарушений конституционных прав граждан на землю.
Цель и задачи исследования. Основная цель предпринятого исследования состояла в разработке системы теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы обеспечить активную роль органов прокуратуры в устранении препятствий для использования гражданами принадлежащих им прав на землю. Достижение данной цели было сориентировано на решение следующих задач:
1) определение и раскрытие содержания предмета прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю, его основных направлений;
2) анализ системы обеспечениязаконностисоблюдения конституционных прав граждан на землю и места в данной системе органов прокуратуры;
3) определение принципов, освещение содержания и правовых средств организационного обеспечения прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю;
4) разработка теоретических основ методики работыпрокурорапо надзору за соблюдением конституционных прав граждан на землю;
5) рассмотрение особенностей применения правовых средств прокурорского надзора применительно к основным стадиямнадзорногопроцесса;
6) разработка рекомендаций по совершенствованию правового, организационного и методического обеспечения прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Будучи первым в области научного анализа проблемы обеспечения средствами прокурорского надзора соблюдения конституционных прав граждан на землю, предпринятое исследование позволило, с одной стороны, по-новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым высказаны достаточно устоявшиеся суждения, а с другой стороны, оно дало возможность предложить решение вопросов, относящихся непосредственно к сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, которые раньше в теоретическом плане не анализировались.
В числе положений первого вида представляется возможным указать: на обоснование необходимости сохранения и упрочениянадзорнойфункции прокуратуры, реализация которой в сфере обеспечения конституционных прав граждан на землю, играет роль ведущего фактора достижения законности соблюдения названных прав; на определение особенностей подхода к постадийному построению работы прокурора понадзоруза соблюдением конституционных прав граждан на землю, согласно которому выделяется особая значимость стадии контроля за результативностью действий прокурора по устранениюправонарушений, их причин и условий; на уточнение требований, на основе которых должно строиться решение общих вопросов организации работы прокурора, связанное с ранжированием применительно к рассматриваемому направлению прокурорского надзора, источников информации, насыщением конкретным содержанием понятия планирования работы прокурора; на конкретизациюнадзорныхвозможностей прокурора в отношении контролирующих органов, позволяющую увидеть приоритетную роль надзора по отношению к другим направлениям деятельности прокурора, связанной с контролирующими органами, и др.
В числе положений второго рода (непосредственно относящихся к сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю), на наш взгляд, заслуживают внимания такие, как: характеристика нормативного регулирования прав граждан на землю; определение предмета прокурорского надзора, содержания его задач; характеристика организационного обеспечения работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю; подход к освещению вопросов планирования прокурорских проверок, осуществлению аналитической работы прокурора; освещение основных направлений работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю; теоретические основы взаимодействия органов прокуратуры со специализированными органами государственного контроля за использованием и охраной земель; положения, характеризующие методику выявления и устранения нарушений законов, их причин и способствующих им условий, контроля за результативностью актов прокурорского реагирования; предложения по совершенствованию земельного законодательства и практики прокурорского надзора за егоисполнением.
Положения, выносимые на защиту.
1. Система нормативного регулирования прав граждан на землю должна рассматриваться как совокупность взаимосогласованных, основывающихся на единых принципах, правовых норм, регулирующих отношения собственности граждан на землю, содержащихся в Конституции Российской Федерации,Конституциях(Уставах) субъектов Российской Федерации, Федеральных законах,УказахПрезидента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, актах высших органовзаконодательнойи исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Исходя из общего понятия предмета прокурорского надзора за соблюдением прав исвободчеловека и гражданина (статья 26 Федерального закона «ОпрокуратуреРоссийской Федерации»), под предметом надзора за соблюдением прав граждан на землю следует понимать соблюдение Конституции Российской Федерации иисполнениедействующих на ее территории законов, регламентирующих права граждан на землю, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органамиисполнительнойвласти, представительными (законодательными) иисполнительнымиорганами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местногосамоуправления, органами военного управления, органами контроля, и ихдолжностнымилицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
3. Учитывая особенности формирования нормативной базы прав граждан на землю на современном этапе, деятельности органов прокуратуры, допустимо включение в предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю не только соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на ее территории законов, но иУказовПрезидента Российской Федерации нормативного характера.
4. Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю предметно определяются содержанием данных прав. В связи с этим представляется возможным в качестве задач прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю рассматривать обеспечение средствами прокурорского надзора точного и единообразного исполнения законов, регламентирующих вопросы предоставления гражданам права владения, пользования и распоряжения земельными участками, земельными долями, устранения препятствий, затрудняющих реальное использование этих прав,пресечениезлоупотреблений контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления, их пассивного поведения при решении вопросов, связанных с соблюдением конституционных прав граждан на землю, исполнение законов, направленных на рациональное использование и охрану земель их собственниками и пользователями.
5. Особенности современной ситуации в области обеспечения прав граждан на землю указывают на необходимость выделения в качестве основных направлений следующие: надзор за соблюдением прав граждан на землю органами государственной власти и местного самоуправления; надзор за исполнением законов, связанных с соблюдением прав граждан на землю специализированными органами государственного контроля; надзор за соблюдением прав граждан на землю иными органами.
6. Ключевое значение для обеспечения эффективного прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю имеетнадлежащаяорганизация работы прокурора на данном направлении деятельности органов прокуратуры. Уровень организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю определяется с учетом особенностей ее информационного обеспечения, планирования, действий аналитического характера. Знание этих особенностей выступает необходимой предпосылкой эффективной организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю, как в целом, так и при осуществлении конкретных прокурорских проверок.
7. Методика прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю представляет собой систему научных знаний и основывающихся на них рекомендаций по выявлению нарушений законов, регламентирующих права граждан на землю, их причин и способствующих им условий, реагированию прокурора на выявленные нарушения закона, контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Ядро методики образует знание типичных нарушений закона, средств и способов их выявления и устранения.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, определяемые им конкретно-научные методы (сравнительногоправоведения, статистический, исторический, системно-структурный и др.), методологические положения общей теории права, теории прокурорского надзора,административного, конституционного, уголовного, гражданского, арбитражного процесса,криминологии.
В качестве нормативной базы исследования выступали:КонституцияРоссийской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации,УказыПрезидента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и государственных комитетов, осуществляющих контроль за использованием и охраной земель, правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, земельного, административного,конституционного, гражданского и других отраслей права: Г. ААксененка, Г.И. Азарова, А.И. Алексеева,
B.Б.Алексеева, В.И. Баскова, З.С. Беляевой, С.Г.Березовской,
C.А.Боголюбова, А.Д. Берензона, А.Д. Бойкова, С.Н.Братуся, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Ю.Е.Винокурова, Г.А. Волкова, В.В. Гаврилова, Г.А.Гаджиева, А.К. Голиченкова, A.M. Еремина, В.Д.Ермакова, В.К. Звирбуля, И.А. Иконицкой, Н.И.Калинина,
В.В.Клочкова, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Е.Н.Колотинской, Н.В. Комова, Б.В. Коробейникова, А.Н.Ларькова, Н.Н. Осокина, М.И. Палладиной, И.Ф.Панкратова, А.Г. Первушина, В. В.Петрова, В.А. Рахмиловича, В.П. Рябцева, И.С.Самощенко, Н.А. Селиванова, К.Ф. Скворцова, А.Б.Соловьева, Б.Ф. Старова, А.Я. Сухарева, Г.В.Чубукова, В.Б. Ястребова и др.
Использованные в диссертации фактические материалы были получены в результате изучения материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Прокуратуры Республики Коми,НИИпри Генеральной прокуратуре Российской Федерации, документов Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации поделамСевера, Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике, Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; обобщения результатов опроса по специальной программе 45 прокурорских работников, 30 работников контролирующих органов.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и положений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, может рассматриваться как определенный вклад в развитие теории прокурорского надзора, поскольку данные выводы и положения относятся к одному из тех важнейших направлений деятельности прокуратуры, которые не получили должного освещения в правовой литературе.
Практическая значимость диссертации характеризуется представленным в ней комплексом рекомендаций по организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю, ее методическому обеспечению, предложениями по совершенствованию законодательства. Материалы диссертационного исследования могут найти применение при подготовке методических пособий, в преподавательской деятельности при чтении учебных курсов, связанных с земельным, гражданским, экологическим правом,прокурорскимнадзором. Они могут быть использованы при подготовке спецкурсов, касающихся правовых проблем обеспечения конституционных прав граждан.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования использовались в учебном процессе Сыктывкарского государственного университета, Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми. Они докладывались на научных конференциях. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в четырех опубликованных автором работах, в число которых входит учебное пособие попрокурорскомунадзору за соблюдением конституционных прав граждан на землю.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, краткого заключения, списка использованной литературы изаконодательныхактов.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Судоустройство; прокуратура; адвокатура; нотариат", Клепоносова, Марина Вячеславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предпринятое диссертационное исследование помогло убедиться в том, что в сферепрокурорскогонадзора за соблюдением конституционных правгражданна землю с самого начала земельной реформы существовало и существует в настоящее время много ищущих своего решения проблем, как правового, так и организационного характера. Данные, полученные в результате исследования, подтверждают, чтопрокурорыв сложной ситуации, которая порождена, прежде всего, несовершенствомзаконодательнойбазы, экономической и политической нестабильностью, кадровыми проблемами, проявляют достаточную твердость и настойчивость в отстаивании принципиальных позиций, определяющихзаконныеправа и интересы граждан в земельныхправоотношениях.
Проведенное исследование, хотя и включает в себя большой круг вопросов по проблемам прокурорскогонадзораза соблюдением прав граждан на землю, нельзя считать исчерпывающим, а следует расценивать как начальный этап многоплановой работы по изучению теоретической и методической базы прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Оценивая с этих позиций результаты исследования, необходимо отметить, что дальнейшая разработка проблемы должна осуществляться на основе развития и укрепления учения онадзорнойфункции прокуратуры.
Определяя перспективы дальнейшей работы по теме исследования, следует, прежде всего, иметь в виду те серьезные изменения, которые должны коснуться нормативной базы, регулирующей земельныеправоотношения. Вполне очевидно, что в ближайшее время будет принят Земельныйкодекс, а также ряд законов, касающихся правового режима земель, порядка предоставления земель сельскохозяйственного назначения, земель используемых для ведения личного подсобного хозяйства и др. С одной стороны, это указывает на необходимость организации прокурорского надзора с учетом предстоящих изменений, и уже сейчас в этом должны помочь научные исследования, с другой, что не менее важно, необходимо четко определить возможности максимально полного использования материаловпрокуратурыдля совершенствования земельного законодательства.
Серьезного внимания, на наш взгляд, заслуживают вопросы использования материалов надзорной практики для совершенствования не толькоправоприменительной, но и правотворческой деятельности, связанной с реализациейконституционныхправ граждан на землю. Как представляется,прокуратурадолжна иметь законное право, принадлежащее ей ранее, право законодательной инициативы, посколькунадзорнаяпрактика позволяет выявлять проблемы, которые требуют решениязаконодателя, ощущать недостатки и пробелы в действующем законодательстве и вноситьзаконопроектына рассмотрение парламента.
Очевидно, дальнейшее углубленное изучение проблем прокурорского надзора должно коснуться расширенияполномочийпрокуроров. Как показало настоящее исследование, есть все основания предоставитьпрокурорамправо опротестования не только правовых актов, но и действийдолжностныхлиц, нарушающих права исвободычеловека и гражданина.
В перспективе научные исследования должны обеспечить надежную теоретическую базу для совершенствования методического обеспечения прокурорского надзора за соблюдением прав граждан.
Интересные, как в теоретическом, так и в практическом планах, данные может дать исследование проблем взаимодействия и надзора заисполнениемзаконов контролирующими органами, а также координацииправоохранительныхорганов по борьбе спреступностьюв сфере земельных отношений (например, создание координационного центра).
Названные отдельные направления исследования проблемы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, бесспорно, не исчерпывают их многообразия, что является свидетельством того, что избранная тема диссертационного исследования характеризуется истинной, не вызывающей сомнения актуальностью и работа над ней имеет по настоящему важное, обусловленное потребностями экономического и социального возрождения России, значение.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Клепоносова, Марина Вячеславовна, 2000 год

2.КонституцияРоссийской Федерации. М., 1994.
3. ГражданскийКодексРоссийской Федерации. М., 1996.
4. Земельный КодексРСФСР. М., 1992.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1996.
6. Кодекс РСФСР обадминистративныхправонарушениях. М.,1994.
7. Закон Российской Федерации от 18 октября 1995 г. с изм. и доп.«ОпрокуратуреРоссийской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1995, № 47, ст.4472. 8. Закон РСФСР от 23 декабря 1993 г. с изм. и доп. «О крестьянском(фермерском) хозяйстве» //ВедомостиСъезда народных депутатов РСФСР иВерховногоСовета РСФСР. 1991, № 26, ст. 324.
9. Закон Российской Федерации в редакции закона от 26 июля 1994г. «О плате на землю» // Ведомости Съезда народныхдепутатов
10. РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 44, ст. 1424.