Каталог / ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ / Региональная и отраслевая экономика
скачать файл:
- Название:
- Совершенствование межбюджетных отношений в коде административной и муниципальной реформы
- Краткое описание:
- Введение...3.
Глава I. Влияние административной и муниципальной реформ на
межбюджетные отношения РФ
1.1. Основные этапы развития бюджетных отношений и особенности построения бюджетной системы РФ в современных условиях...14
1.2 Административная реформа о совершенствовании отношений федерального и регионального уровня...42
1.3 Муниципальная реформа о совершенствовании бюджетных отношений муниципального уровня...58
Глава II. Проблемы межбюджетных отношений и пути их реформирования на современном этапе
2.1. Основные принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ в ходе административной и муниципальной реформ...83
2.2. .Анализ функционирования и проблемы бюджетных фондов...99
2.3. Механизм распределения финансовой помощи субъектам РФ...120
Заключение...148
Список использованных источников и литературы...158
Приложение...172
Введение
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Проблема регулирования бюджетных отношений стоит перед нашим государством с самого начала экономических реформ т. е с 1992 года. Рыночные преобразования существенно повлияли на этот процесс, сделав его более сложным и многогранным. На всех своих этапах процесс бюджетной реформы характеризовался крайне сложными взаимоотношениями между федеральным центром и регионами, прежде всего по поводу разграничения бюджетно-налоговых полномочий и расходных обязательств, между органами власти и управления различных уровней, с чрезмерным уровнем политизации данного процесса отдельными субъектами Федерации. Принимая во внимание, как количество субъектов Российской Федерации, так и степень межрегиональных различий в налоговой базе и расходных потребностях, особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы приобретает такой инструмент межбюджетного регулирования, как финансовая помощь нижестоящим бюджетам из федерального бюджета.
Сами формы и способы, а также механизмы финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации были подвержены изменениям почти с самого начала экономических реформ. При этом большая часть средств направлялась на выравнивание межтерриториального уровня предоставления общественных благ. Разработка механизма распределения трансфертов зачастую велась без учета того воздействия, которое в результате оказывалось на бюджетно-налоговую политику регионов. Недостаточно эффективный учет ряда факторов и неправильный расчет некоторых показателей, зачастую приводил к общей неэффективности использования того объема финансовых ресурсов, который выделялся в качестве финансовой помощи субъектам Федерации.
1*.-
Изучение, обобщение и анализ предыдущего опыта в сфере регулирования межбюджетных отношений- необходимо как для более
• полного понимания сути иоценки проведенных реформ, так. и для выработки новых предложений по качественному улучшению сложившейся модели межбюджетных отношений.
Еще одной причиной определяющей актуальность данного ,.ф, исследования является бедственное положение местного самоуправления:
Без реформы местного самоуправления невозможна общая стабилизация и планомерное рыночное развитие экономики государства; Органы местного самоуправления являются наиболее ущемленными в своих конституционно закрепленных правах, а местные бюджеты продолжают оставаться наименее
* обеспеченными в сравнении с другими уровнями бюджетной системы. Действие Федерального закона РФ от 06.10:2003 г., «Об общих принципах
* организации местного самоуправления в Российской Федерации»1
направлено на увеличение финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, в целом концепция нового закона призвана способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления:
Данные соображения и определяют актуальность темы исследования в
^ области регулирования межбюджетных отношений, направленного на
} теоретический и эмпирический анализ взаимодействия всех уровней органов
:: государственной власти и местного самоуправления по поводу более
эффективного разграничения налоговых полномочий и расходных
обязательств между ними.
Степень разработанности проблемы. Проблема бюджетного
федерализма и межбюджетных отношений, а также местного
самоуправления исследовалась и исследуется целым рядом специалистов в
% этой области- это: Анисимов, С. А., Абалкин Л-, Бирюков А. ?., Бухвальд К,
1 ФЗ от06.10.2003 г, №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». // Российская газета 08; 10.2003 г.
Еодин А. ..Щ, Елазырин .-.Mi, ИгудюгА. Г., Игонина Л. И., ИгнатовВ; F., Лавров А. М., Максимова И,С, Макаров И: В;, Миляков И: В:, Поляк F. Б. #; Развитию и анализу проблем налогообложения и разграничения
налоговых полномочий между различными уровнями власти, посвящены работы Васильева ШШ, Панскова В;, Прониной Л. И;, Шёстова А. А., ШаталоваС.
^ Проблему административной составляющей бюджетной реформы
затрагивали в своих трудах Нещадин А., Николаев• И., Шульгина И.
Весьма ценными являются практические исследования, в части
проблем эффективного применения в рамках бюджетного процесса
межбюджетных трансфертов;; и взаимодействия различных органов
•' государственной власти по поводу распределения финансовой помощи
между бюджетами, таких экспертов-экономистов как Трунина Т., Третнера
!# К., Синельникова С.
При всей огромной значимости и ценности проведенных исследований методологические и прикладные аспекты проблем государственного регулирования бюджетных отношений в РФ, остаются до конца неразработанными. До сих пор; несовершенной остается методика распределения средств ФФПР, недооценена роль Фонда регионального ^ развития, остра также проблема высокой бюджетной централизации,
решение этих и еще целого ряда других проблем требует планомерной и последовательной работы в области бюджетной и налоговой политики:
Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ бюджетно-налоговой политики государства с акцентом на межбюджетные отношения;, и выработка рекомендаций по повышению эффективности государственной политики бюджетного регулирования.
Достижение поставленной цели исходит из решения следующих задач: ф S целостно и детально рассмотреть развитие бюджетных
отношений в современной России, начиная с постсоветского периода^
5
выявить ее основные проблемы и противоречия на сегодняшний день, а также определить степень децентрализации бюджетной системы;
S отразить административную составляющую бюджетной
реформы^ сделать анализ реформы межбюджетных отношений конца 1990-х начала 2000 гг., с учетом дестабилизирующих факторов, выявить проблемные «точки соприкосновения» между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, по поводу разграничения налоговых полномочий., проанализировать изменения бюджетно-налогового законодательства и их влияние в целом на ситуацию, выработать приемлемые критерии распределения межбюджетных трансфертов;
S показать наличие проблемы местного самоуправления в РФ,
определить основные недостатки действующей системы местного самоуправления, сделать анализ изменений в законодательстве о местном самоуправлении, обозначить возможные препятствия в его реализации на практике и пути их преодоления и определить возможные варианты решения проблемы доходов местных бюджетов;
S определить и сформулировать основные принципы
разграничения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти в: ходе административной и^ муниципальной реформ;
S выявить особенности и проблемы функционирования основных
бюджетных фондов и рассмотреть механизм государственной финансовой помощи субъектам Федерации^ выявить недостатки и недочеты в этом механизме, и предложить способы их устранения;
Объектом исследования является бюджетная система РФ и ее основные составляющие.
Предметом исследования выступает совокупность социально-экономических отношений между федеральным центром., региональными властями и муниципальными образованиями по поводу разграничения бюджетно-налоговых полномочий и определения расходных обязательств каждого уровня власти в современной России^
6
4
Теоретическую и методологическую основу исследования
составляют труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов, концепции, положения, оценки и выводы различных специалистов в области бюджетного федерализма и проблем бюджетно-налоговой политики.
Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод научного познания, методы теоретико-эмпирического исследования и метод системного анализа. В ходе диссертационного исследования были также применены методы структурно-функционального анализа, статистической обработки информации, логического анализа, группировки данных. В процессе обоснования теоретических положений, выводов и рекомендаций использовался инструментарий объектно-субъектного и статистического методов познания.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют: • нормативно-правовые акты РФ, обеспечивающие правовое
регулирование межбюджетных отношений - Конституция РФ, федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства, а также монографии, публикации и исследования, отечественных и зарубежных экономистов, выступления и доклады на конференциях и семинарах по рассматриваемой проблематике,
* • официальные данные Госкомстата РФ, Минфина РФ, Государственного архива Ростовской области, аналитические материалы ряда научно-исследовательских институтов и центров, таких как Институт экономики переходного периода, Центр фискальной политики, Институт народнохозяйственного прогнозирования, Бюро правовой информации и др. На основе отчетных данных Минфина РФ, проведена обработка, и анализ значительного объем материалов по исполнению бюджетов Архангельской, Ивановской, Брянской, Орловской, Ростовской Саратовской, Томской и
# Читинской областей, а также Краснодарского края и Республики Татарстан за период 2000 - 2004 гг.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в
выдвижении системы теоретических положений, согласно которым
• повышение эффективности системы регулирования бюджетных отношений
требует действенного и максимально функционального механизма
разграничения бюджетно-налоговых полномочий между всеми участниками
бюджетного процесса. Такой механизм должен быть выработан в условиях
f4, полного соблюдения основополагающих бюджетных принципов всеми
участниками бюджетного процесса и на основе анализа выявленных
бюджетно-налоговых тенденций, с учетом устранения их излишне
централизующих и дестабилизирующих бюджетную систему составляющих.
Основные положения, выносимые на защиту:
по специальности 08.00.05. - экономика и управление народным 7 хозяйством: макроэкономика:
1. Собственно экономические реформы, включая экономическое законодательство, существенно обогнали реформирование политических институтов, и потому дальнейшее совершенствование экономического законодательства будет постоянно натыкаться на ограничения административного и политического характера. Это уже можно наблюдать по практическому осуществлению дебюрократизации и снижения административных барьеров, развитию финансовых рынков, низкой инвестиционной активности, сегодняшняя реформа способна стать катализатором экономического подъема страны и повышения благосостояния народа.
2. Административная и муниципальная реформы в России имеют конкретное социально-экономическое содержание, обусловленное ориентацией на дерегулирование экономики, стимулирование и развитие предпринимательства, сбалансированное формирование самостоятельной бюджетно-налоговой политики субъектами межбюджетных отношений, повышение эффективности управления общественными финансами.
¦0
3. Одной из главных проблем нынешней бюжетно-налоговой системы является ее излишняя централизация и фискальная направленность.
• Формальная децентрализация бюджетной системы на деле, является жесткой
централизацией финансовых ресурсов в руках федерального центра, которая усиливается с каждым годом, поэтому необходимо:
- расширение собственных налоговых и иных доходных полномочий (.g, муниципальных образований;
- увеличение доходной части местных бюджетов за счет участия в вертикальном распределении важнейших федеральных налогов;
более эффективное решение вопросов связанных с муниципальной собственностью;
- формирование на региональном, а особенно на местном уровне своеобразных органов общественного контроля за исполнением региональными и местными органами власти своих прямых обязанностей;
принципиальное и категориальное разграничение понятий налоговых и доходных полномочий.
4. Сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ является главной задачей Фонда регионального развития (ФРР). Основной целью Фонда регионального
w развития, является сокращение межрегиональных различии в уровне
социально-экономического развития субъектов РФ. Неэффективность методики его расчета и явная недооценка значимости данного фонда может, на наш взгляд привести к серьезным дисбалансам в социально-экономическом развитии регионов.
по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:
1. Проведенный анализ ряда региональных бюджетов за период 2000 -
ф 2004 гг., показал, что финансовые проблемы региональных властей могут
быть преодолены за счет:
-•¦ частичного увеличения доли регулирующих налогов (и ставок по некоторым регулирующим налогам) в бюджеты-субъектов Федерации.
• - улучшения сбора некоторых групп»налогов;
- увеличение доли неналоговых доходов региональных бюджетов (в частности за счет увеличения доходов о предпринимательской и хозяйственной деятельности, а также увеличения доходов целевых ф} бюджетных фондов).
Снижение доли межбюджетных трансфертов в региональные бюджеты
произошло, в том числе за счет Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
2. Методика расчетов трансфертов Фонда финансовой поддержки
субъектов РФ для регионов с 1994 года претерпела многочисленные
изменения, с 2005 года предполагается ввести полностью пропорциональный
метод «подтягивания» доходов региональных бюджетов, внесен еще целый
ряд изменений: Однако методику необходимо продолжать совершенствовать,
один из основных недостатков методики на сегодняшний день, это
; сложность восприятия самой методики, в ней много математических
\ терминов и она недостаточно прозрачна.
; 3. Финансовая поддержка регионов должна стать более независимой
% от селективной отраслевой политики; В связи с чем представляется
^ целесообразным выделение в приоритет территорий отличающихся от
остальных по ряду показателей (уровень экономического развития, уровень
i жизни и т.д.) Экономическая поддержка этих депрессивных территорий;
; может оказываться на долевых началах из федерального бюджета^
внебюджетных фондов регионального развития., специальных фондов,
создаваемых за счет средств заинтересованных субъектов Федерации, а
также путем участия государства в реализации проектов, осуществляемых
на акционерной основе.
* Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке эффективной и комплексной модели регулирования бюджетных и
^] налоговых отношений между федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в результате, которого произошло бы справедливое и эффективное разграничение доходных источников и расходных обязательств между всеми уровнями власти^ в условиях полного соблюдения принципов бюджетной системы и основ гражданского общества:
Элементы научной новизны состоят в следующем:
по специальности 08;00.05. - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика:
• показаны основные направления снижения неравенства бюджетной обеспеченности территорий за счет централизации в федеральный бюджет наиболее неравномерно распределенных источников доходов и закрепление за субфедеральными бюджетами наиболее равномерно распределенных;
• определены, и предложены возможные пути эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, с физическими и юридическими лицами по поводу эффективного и взаимовыгодного управления собственностью на местном уровне (решение вопросов муниципальной собственности, ЖКХ и др.)
• показаны возможные трудности при реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:, на примере Ростовской области (проблемы определения границ некоторых спорных территорий, проблема кадрового обеспечения новых структур, финансовые и другие проблемы); а также пути и способы преодоления этих проблем
• обоснована необходимость преодоления ситуаций., когда выравнивающие трансферты просто покрывают разрыв между доходами и расходами субнациональных бюджетов, минимизация издержек на сбор и обработку исходной информации при расчете и применении выравнивающих трансфертов.
по специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит:
• сформулированы критерии и методика распределения межбюджетных трансфертов на основе которых возможно поэтапное изменение принципов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной системы);
• обоснована значимость и необходимость изменения методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР)., а также связь между улучшением состояния бюджетной обеспеченности регионов и снижением доли межбюджетных отчислений в бюджеты регионов;
•¦¦¦ показана недооценка значимости Фонда регионального развития для развития территорий., и доказана необходимость изменения методики его расчета, выражающаяся в изменении ряда показателей методики («объем внешнеторгового оборота», «валовой региональный продукт», «обеспеченность населения субъекта Федерации объектами инженерной инфраструктуры», интегральный показатель «отклонения социально-экономического развития каждого субъекта РФ»);
• предложены направления и способы решения проблемы финансового обеспечения регионов:
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в комплексной разработке стратегии бюджетного развития, с учетом вносимых изменений в методику бюджетного регулирования в рамках бюджетной и налоговой реформ. Материалы; теоретические выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов по изучению государственных финансов, бюджетной и налоговой политики; а также в процессе преподавания курсов «Государственное регулирование экономикой»., «Финансы и кредит», спецкурса «Налоги и налогообложение» и др.
Апробация результатов исследования. Материалы, а также основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях молодых ученых в СКАГС, и на региональной научно-практической конференции в РГЭА (РИНХ), в г. Ростове-на-Дону в период 2003 -2005 гг., и изложены в 5 публикациях общим объемом 3,5 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения, содержит 2 диаграммы, 11 таблиц, изложена на 185 страницах.
13
Глава I. Влияние административной и муниципальной реформ на межбюджетные отношения РФ
1.1 Основные этапы развития бюджетных отношений и особенности построения бюджетной системы РФ в современных условиях
Становление и развитие России как государства федеративного типа и к тому же социально ориентированного, преследует не только важнейшие социально-политические, но и глубокие, жизненно важные для народа страны экономические цели. Суть последних в том, чтобы реализовать федеративное государство, систему законодательного регулирования и государственного управления как основу единого экономического ф пространства. И реализация этой системы в полной мере во многом зависит
от того, насколько наполнен бюджет страны, и не придет ли она к концу
,$ очередного финансового года с его дефицитом. Для проведения разумной
бюджетной политики важно правильное понимание бюджетной системы.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) определяет бюджетную систему Российской Федерации как «основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской ^ Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов»1.
\ф Ряд специалистов (М. В. Романовский, О. В. Врублевская) считают, что
«бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах»2.
1 ст.б.Гл. 141. Бюджетный Кодекс Российской Федерации. - М.:ТК. Велби, Изд-во Проспект, 2003г.
2 Бюджетная система Российской Федерации . Под ред. М. В. Романовского и О. В. Врублевской. М.: ЮРАЙТ 1999 ЗО
ЮРАЙТ, 1999, с.ЗО.
14
И, наконец, самое «простое» определение бюджетной системе дает П. И. Вахрин «бюджетная система представляет собой целостную совокупность ^ бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной
системы федеративного государства»1.
Сам государственный бюджет, являясь для государства средством
аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти
ф возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения
социальных мероприятий реализации приоритетных экономических задач, т.
е выполнение государством присущих ему функций.
Выступая как система денежных отношений, государственный бюджет, будучи экономической категорией, выражает экономические отношения в
* обществе - отношения между социальными слоями и группами.
По форме государственный бюджет выступает как роспись доходов и расходов государства на определенный срок, утверждается в законодательном порядке. Утверждение бюджета парламентом придает бюджету силу закона.
Являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, бюджет дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику финансировать ее структурную перестройку
• стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.
Таким образом, бюджет выполняет следующие задачи:
Во-первых, это перераспределение части ВВП, посредством
образования доходной части бюджета (доходы бюджета) и одновременно
использование этой доходной части для текущих или капитальных расходов
(расходы бюджета).
Во-вторых, это регулирование и стимулирование экономики со ф стороны государства, посредством направления потоков финансовых средств
в различные отрасли экономики.
1 Вахрин П. И., Бюджетная система Российской Федерации. М., 2002, с 43.
15
:¦(#¦
В-третьих, это осуществление социальной политики государства, посредством финансового обеспечения реализации полномочий органов • власти в области социальной сферы;
Сделаем краткий экскурс в историю возникновения и развития бюджета и бюджетных отношений в России.
Необходимо сказать, что первый в России бюджет был составлен еще в
ф 1645 году, он представлял собой смету государственных доходов и расходов,
хотя еще в XV в. России начала складываться двухуровневая бюджетная
система, хотя и унитарного, но все-таки государства, это была первая и
i довольно примитивная система, состоящая из княжеской казны (бюджета
' государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались
" за счет княжеских налогов и местных сборов;
В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов, эта система действовала вплоть до петровских реформ, когда рост государственного бюджета.; необходимого для ведения войны- активной внутренней и внешней политики достигался за счет расширения косвенных и увеличения прямых налогов. В волостях состоявших из крестьянских деревень, крестьяне платили натуральный оброк, и налоги взимались с ? крестьянского двора.
г Ь В эпоху петровского правления; (1682 - 1725гг.)., так называемыми
¦ «прибыльщиками» во главе с А. Курбатовым выискивались все новые
I источники доходов: банная^ рыбная- медовая, конская и другие податщ
v вплоть, до налога на бороды. Всего (канцелярских) сборов; к 1724 г.,
I насчитывалось до 40 видов; В дополнение к этому источнику доходов:
"]: значительные прибыли давала казенная торговля. Немалые доходы;
\ приносила и чеканка монеты меньшего веса и понижение содержания в ней
серебра^ Поиски новых источников пополнения государственной казны
ф привели: к коренной реформе всей налоговой системы - введению подушной
подати.
16
При Екатерине II была проведена определенная децентрализация, в частности на местном уровне, где полномочия местных чиновников были ^ существенно расширены.
Новый этап в совершенствовании бюджетных отношений начинается в XIX веке, после организации Александром I в 1802 году Министерства Финансов.
¦0 Реформы 60-х годов XIX в. внесли в свою очередь свои изменения,
были введены промысловый и поземельный налоги, постепенно важным источником бюджетных доходов стали косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894г.
С начала XIX в., по сути, и начинается история становление ^ бюджетной системы России, местные бюджеты не входили в состав
государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции 1917г. действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.
«Первая мировая война значительно ослабила экономический потенциал государства. Бюджет сводился с нарастающим из года в год дефицитом. В 1914г. при общей сумме доходов государственного бюджета (без доходов от довоенных займов и эмиссии) в 2961 млн. руб. расходы составили 4859 млн. руб., и годовой бюджет был сведен с дефицитом 39,1%. ¦ • В последующие годы войны глубина несоответствия доходов и расходов
увеличилась и в 1915г. достигла 74%, в 1916г. - 76%, 1917г. - 81%»\
Революция 1917 года еще более обострила экономические проблемы в России. Перед новым Советским правительством стояли задачи восстановления хозяйства, укрепления финансового положения и обороноспособности страны, а также сокращения и ликвидации бюджетного дефицита.
По Конституции РСФСР 1918 года, бюджетная система включала в ф себя два уровня: государственный и местные бюджеты. Государственный
"0 ' Миляков Н. В. Дефицит бюджета в 20-е годы. - М: Финансы и статистика, 1993. с. 3
17
Список литературы
- Стоимость доставки:
- 230.00 руб