СТРОК ПОВНОВАЖЕНЬ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ В УКРАЇНІ ТА ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, показано зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, задачі, об’єкт, предмет, методологічні засади дослідження, висвітлено наукову новизну роботи, практичну її значущість, подано дані щодо апробації та впровадження одержаних результатів, публікацій, а також структура та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Розвиток наукової думки, стан наукових досліджень та ґенеза правової регламентації строку повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах» складається з трьох підрозділів та висновків, присвячених дослідженню виникнення та розвитку наукової думки, визначенню стану наукових досліджень та розкриттю ґенези конституційно-правової регламентації строку повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах.

У підрозділі 1.1. «Становлення і розвиток наукової думки про строк повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах» на основі аналізу робіт вітчизняних і зарубіжних науковців показано розвиток наукової думки про строк повноважень глави держави у світі та Україні. Констатується, що окремі питання, які відносяться до проблеми дисертаційного дослідження, знайшли відображення в працях вітчизняних і зарубіжних учених, разом з тим ряд дискусійних положень конституційного закріплення строку повноважень, їх кількості, видів, наслідків їх спливу, часу проведення чергових виборів, підстав і процедури дострокового припинення повноважень глави держави в Україні та країнах світу саме в порівняльному аспекті опрацьовані недостатньо. В цілому, оцінюючи ступінь опрацювання проблеми строку повноважень глави держави в науковій юридичній науці, дисертант дійшов висновку, що в таких країнах, як США і Франція, рівень дослідження конституційно-правового статусу глави держави, включаючи і строк повноважень, є досить ґрунтовним, а в інших країнах, включаючи і Україну, цим питанням приділяється значно менша увага.

Здобувач дійшов висновку, що виникнення наукової думки про інститут президентства і його запровадження в світі було пов’язано з пошуком США нових форм організації вищої державної влади, що передбачала створення сильної виконавчої влади і в той же час запровадження заходів щодо унеможливлення її перетворення на тиранію. Інститут президентства виник як протиставлення монархії, утвердив республіканську форму правління з її ключовими характерними ознаками: виборність і строковість повноважень глави держави. Проте через суспільно-історичні і національні особливості окремих країн і регіонів виникли різні моделі президентства, які умовно можна поділити на північноамериканську, латиноамериканську, європейську, афро-азійську та східноєвропейську. Станом на 2012 рік 143 країни, з них 140 – члени Організації Об’єднаних Націй, мають у державному устрої інститут президентства, що відображає значущість цього інституту в сучасному світі.

Узагальнюючи становлення наукової думки, вітчизняний і зарубіжний досвід конституційно-правового закріплення і обчислення конституційно-правових строків, дисертант визначив і обґрунтував такі правила для обрахування строку повноважень Президента України: а) суб’єкти конституційного права не можуть на власний розсуд змінювати момент початку, тривалості і закінчення нормативно встановлених строків повноважень Президента України; б) продовження чи скорочення конституційно-правових строків повноважень Президента України можливо тільки у випадках, що прямо передбачені в Конституції України, з метою забезпечення реалізації засад про демократичну, правову державу; в) обчислення конституційно-правових строків повноважень Президента України відбувається в хвилинах і годинах (для легітимності і безперервності функціонування інституту президентства), днях, місяцях і роках.

У підрозділі 1.2. «Стан сучасних наукових досліджень про строк повноважень глави держави» здобувач обґрунтовано доводить, що в сучасній світовій літературі фактично відсутні комплексні порівняльні дослідження строку повноважень глави держави; ця проблема є актуальною для України і недостатньо вивченою. В західноєвропейській літературі дослідження строку повноважень глави держави носять переважно фрагментарний характер, що обумовлено специфікою розвитку інституту глави держави в країнах Європи. Значний науковий внесок у розробку даної проблеми зробили французькі та німецькі вчені: Ф. Ардан, К. Бауме, Ч. Боржо, Ф. Буссе, М. Вебер, Ж. Ведель, А. Демішель, М. Дебре, М. Дюверже, Л. Дюгі, Х. Меллер, Л. Ольстон, М. Пікемаль, А. Токвіль, А. Есмен. При визначенні сучасного стану наукових досліджень про строк повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах дисертант звертає увагу на роботи українських та зарубіжних істориків, юристів, політологів, які в різні історичні часи розробляли засади конституційно-правового статусу глави держави, включаючи і строк його повноважень, а саме: Д. Антоновича, В. Винниченка, М. Грушевського, С. Дністрянського, Н. Полонської-Василенко, П. Христюка, С. Шелухіна та інших. Дисертантом також використано праці американських учених В. Вільсона, А. Гамільтона, Дж. Джея, К. Диринга, М. Мези, Дж. Медісона, С. Липсета, Р. Нойштадта, Р. Пайоса, С. Уейна, А. Шлезингера, Л. Фішера. Слід зауважити, що більшість фундаментальних праць американських учених присвячена саме інституту президентства в США.

В пострадянських державах існує ряд монографічних досліджень, в яких в загальних рисах розкривається проблема строку повноважень глави держави, серед яких праці А. Карташова, М. Курдубанової, С. Калбая, С. Алборової, Д. Бектурганова, Г. Дегтєва, О. Зазнаєвої, С. Паречиної, М. Сахарова, М. Зелінської, С. Гордієнка, А. Кинєва та інших.

Фрагментарно питання строків повноважень державних органів загалом та Президента України зокрема піднімалось у дослідженнях, підготовлених вітчизняними науковцями С. Агафоновим, Д. Бєловим, О. Бойко, Р. Князевичем, О. Новиковим, Н. Плахотнюк, С. Серьогіною, В. Шатіло та ін. Водночас ця проблема в Україні досліджена ще недостатньо: більшість публікацій присвячені тільки окремим аспектам теми, низка дискусійних теоретичних питань потребує подальшого системного опрацювання.

У підрозділі 1.3. «Ґенеза правової регламентації строку повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах» дисертант звертає увагу, що вперше запровадження поста Президента закріплено Конституцією США в 1787 році. Особливо гострі дебати стосувалися способу обрання і строку повноважень Президента США. Різними політиками висловлювалися пропозиції закріпити строк повноважень від 3 до 20 років, однак було визначено строк 4 роки, який достатній для того, щоб Президент США зміг проявити себе, і не настільки великий, щоб він зміг нанести шкоду суспільству. Першими президентськими республіками в Європі стали в 1848 році Швейцарія і Франція.

Дисертантом досліджено конституційне закріплення строку повноважень в монархічних і республіканських країнах, для цього було опрацьовано конституційне законодавство понад 140 країн світу, і на цій базі зроблено конституційно-порівняльний аналіз, результатом якого стало узагальнення ряду аспектів, пов’язаних із строком повноважень глави держави, зокрема: момент початку строку повноважень глави держави, момент закінчення строку повноважень глави держави, можливі випадки заміщення посади глави держави, особливості припинення повноважень глави держави, форми відповідальності глави держави.

Конституційний розвиток держав світу наочно демонструє, що питання закріплення строку повноважень глави держави фактично не піднімається у країнах з усталеними демократичними традиціями. Натомість у країнах, що перебувають у стані становлення, час від часу відбувається зміна строків повноважень президентів. Так, Президент Федеративної Республіки Бразилія обирається на 4 роки (до 1994 року строк повноважень становив 5 років); Президент Французької Республіки обирається на 5 років (за результатами референдуму від 2000 року строк повноважень зменшено з 7 до 5 років); Президент Республіки Венесуела обирається на 6 років (нова Конституція від 2000 року збільшила строк повноважень з 5 до 6 років); Президент Російської Федерації обирається на 6 років (строк повноважень збільшено в 2010 році з 4 до 6 років); Президент Республіки Узбекистан обирається на 7 років (за результатами референдуму від 2002 року строк повноважень збільшено з 5 до 7 років).

Спираючись на результати дисертаційного дослідження, здобувач підкреслює важливість для України врахування досвіду розвинутих держав щодо різних аспектів строку повноважень глави держави. Для цього здійснено конституційно-порівняльний аналіз конституційних моделей закріплення строку повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах, умови їх зміни, їх кількість, підстави припинення повноважень глави держави.

Розділ 2 «Строк повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах: методологія пізнання та правова сутність» вміщує три підрозділи і висновки та присвячений дослідженню методології дослідження строку повноважень глави держави, розкриттю поняття та правової сутності строку повноважень як елемента правосуб’єктності глави держави в Україні та зарубіжних країнах, а також розкриттю сутності та характерних ознак правового імунітету глави держави.

У підрозділі 2.1. «Методологія дослідження строку повноважень глави держави» аналізується методологічна основа дослідження. Дисертант сформулював визначення методології дослідження конституційно-порівняльного аналізу строку повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах, під якою розуміє впорядковану єдність взаємоузгоджених світоглядних принципів і методів, які дозволяють всебічно, системно й комплексно дослідити ґенезу, поняття, правову сутність, правову регламентацію, темпоральні межі, підстави припинення повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах.

Вибір методів дослідження зумовлено характером фактичного матеріалу, умовами й метою конкретного порівняльного дослідження. Відзначається, що методологічну основу дослідження становлять філософські, загальнонаукові та спеціально-наукові методи. Зазначено, що спеціально-наукові методи є найбільш ефективними для дослідження строків повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країн, серед яких використано порівняльно-правовий, історико-ретроспективний, формально-догматичний, конкретно-соціологічний, прогностичний, статистичний та інші.

Порівняльно-правовий метод є квінтесенцією усього дослідження, адже саме на нього лягла основна місія розкриття проблеми строку повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах. Цей метод націлює на вивчення конкретних правових явищ шляхом зіставлення окремих рис, властивостей з іншими, що мають ознаки подібності. Метод конституційної компаративістики, виходячи із обраної проблематики дослідження, видається найбільш ефективним при дослідженні різних аспектів конституційного закріплення строків повноважень глав держав, підстав припинення повноважень та відповідальності глави держави. Безперечно, застосування широкого спектра наукових методів дозволило зіставити між собою норми, які закріплюють різні аспекти строку повноважень глав держав в країнах світу, що створило умови для виявлення критеріїв їх класифікації.

У підрозділі 2.2. «Строк повноважень як елемент правосуб’єктності глави держави в Україні та зарубіжних країнах: поняття та правова сутність» зазначається, що строк повноважень є важливою складовою правосуб’єктності глави держави в Україні та країнах світу.

Здійснивши порівняльний аналіз строків повноважень глав держав, дисертант сформулював визначення та запропонував критерії їх класифікації. По-перше, за сферою правового регулювання строки глави держави поділяються на такі види: строки у виборчому праві (зокрема, у разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев’яноста днів з дня припинення повноважень - ст. 103 Конституції України); строки, що стосуються статусу Президента України (так, Президент України, обраний на позачергових виборах, складає присягу у п’ятиденний строк після офіційного оголошення результатів виборів - ст. 104 Конституції України); строки повноважень глави держави (Президент України обирається строком на 5 років); кількість президентських строків підряд (Президент України обирається не більше, ніж на два терміни підряд).

По-друге, залежно від тривалості відведеного часу і ступеня його обмеження конституційно-правові строки глави держави поділяються на дві групи: строки-моменти (так, складання присяги обраним Президентом України є строком вступу його на посаду, строком закінчення повноважень попереднього Президента України) та строки-періоди (строк повноважень Президента України - п’ять років).

По-третє, за способом обрахунку конституційно-правові строки глави держави поділяються на: 1) строки, тривалість яких обраховується годинами (зустрічається досить рідко, прикладом може служити тимчасова передача повноважень глави держави керівнику уряду чи спікеру парламенту); 2) строки, що обраховуються добами (днями) (наприклад, строк приведення до присяги глави держави); 3) строки, що обраховуються місяцями і роками (строк повноважень Президента України становить п’ять років).

По-четверте, за правовими наслідками спливу конституційно-правові строки глави держави поділяються на: а) правоутворюючі (складання присяги є початком строку повноважень Президента України); б) правозмінюючі (у разі дострокового припинення повноважень Президента України його повноваження виконує Прем’єр-міністр України); в) правоприпиняючі (усунення президента з поста в порядку імпічменту, закінчення строку повноважень).

У підрозділі 2.3. «Конституційно-правові засади імунітету глави держави» досліджується правовий імунітет Президента України, який виступає однією з гарантій його незалежності у здійсненні конституційних повноважень, захистом від тиску з боку будь-яких зовнішніх чинників. В рішенні Конституційного Суду України дано офіційне тлумачення змісту частини 1 ст. 105 Конституції, у відповідності з яким Президент України на час виконання повноважень не несе кримінальної відповідальності, проти нього не може бути порушена кримінальна справа, а усунення Президента України з поста в порядку імпічменту здійснюється без порушення проти нього кримінальної справи. Резюмується, що з огляду на неможливість порушення кримінальної справи проти Президента України неможливим є і проведення слідчих та процесуальних дій проти нього. Відповідно встановлення в діяннях глави держави ознак злочину має здійснюватись в особливому процесуальному порядку, який має бути визначений Законом України «Про Президента України».

Гарантією ефективного здійснення повноважень Президентом України у визначений Конституцією України строк є закріплене за ним право недоторканності , яке не може бути скасоване, призупинене або обмежене шляхом порушення проти нього кримінальної справи і переслідування у порядку кримінального судочинства. Таким чином, право недоторканності Президента України треба розуміти як органічну складову його правосуб’єктності, що має на меті забезпечення умов для реалізації покладених на нього повноважень. Вдосконалення правового захисту Президента України неможливе без внесення відповідних змін до Конституції України, насамперед до ст. 105 Основного Закону України. Водночас Конституційний Суд України зазначив, що право недоторканності Президента України має обмеження в часі і діє, відповідно до Конституції України, лише на час виконання ним повноважень. На основі опрацювання законодавств зарубіжних країн дисертантом зроблено висновок, що в більшості країн світу відсутнє згадування про який-небудь окремий чи особливий захист глави держави.

Розділ 3 «Конституційно-правові підстави припинення повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах: порівняльний аналіз» включає в себе три підрозділи, висновки і присвячений конституційно-порівняльній характеристиці темпоральних меж строків повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах, дослідженню конституційно-правових підстав та процедурі припинення повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах, використанню досвіду зарубіжних країн як основи вдосконалення підстав та процедури припинення повноважень глави держави в Україні.

У підрозділі 3.1. «Конституційно-порівняльна характеристика темпоральних меж строків повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах» здійснено порівняльний аналіз різних елементів строків повноважень глави держави. Проведений порівняльний аналіз конституційного закріплення переобрання на посаду глави держави дозволяє виділити окремі підходи для врегулювання цього питання. Так, переобрання в одних країнах (Буркіна-Фасо, Республіка Індія, Арабська Республіка Єгипет, Італія, Індонезія, Філіппіни) допускається без обмежень; в інших – одна і та сама особа може бути обрана або не більше ніж два строки, або не більше як на два строки підряд (Австрійська Республіка, Республіка Албанія, Республіка Вірменія, Республіка Болгарія, Федеративна Республіка Німеччина, Республіка Грузія, Республіка Польща, Португальська Республіка, Румунія, Словацька Республіка, Чеська Республіка та ін.); в ряді країн повторне обрання главою держави законодавство не допускає (Республіка Болівія, Федеративна Республіка Бразилія, Турецька Республіка, Мексика, Еквадор, Республіка Корея та ін.

В Конституції України визначається лише строк повноважень Президента України, який складає п’ять років. Під строком повноважень Президента України розуміється період, протягом якого глава держави має характеристики реального буття. При цьому темпоральні межі повноважень Президента України охоплюють період від моменту вступу на пост, який визначається моментом складання присяги народові, і тривають до складання присяги новообраним главою держави.

З’ясовано, що темпоральні межі повноважень Президента України, які повинні здійснюватись п’ять років, мають певні відхилення. Так, аналізуючи дату виборів Президента України (за положенням ст. 103 Конституції України чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю березня п’ятого року повноважень Президента України), очевидно, що може виникнути ситуація, що на момент проведення чергових виборів нового Президента України у попереднього може закінчитися пятирічний строк повноважень. Проаналізувавши дати проведення інавгурації Президентів України, зауважимо, що інавгурація Л. Кучми відбулася 19 липня 1994 року, друга інавгурація вже - 30 листопада 1999 року (термін повноважень в першій каденції Л. Кучми склав 5 років і 4,5 місяців, а в другій 5 років і 2 місяці), інавгурація В. Ющенка пройшла 23 січня 2005 року, інавгурація В. Януковича відбулася 25 лютого 2010 року (термін повноважень В. Ющенка склав 5 років і 1 місяць). Темпоральні межі повноважень жодного разу в історії України не становили 5 років.

При аналізі дати призначення чергових виборів Президента України, яка регулюється ст. 103 Основного Закону України, дисертант пропонує внести зміни до Конституції України, які базуються на апробованому зарубіжному досвіді (Республіки Польщі, Франції, Естонської Республіки, Республіки Словенії, Республіки Угорщини, Республіки Хорватії, Республіки Португалії та ін.). Вважаємо, що чергові вибори Президента України мають бути проведені в такий термін, щоб вступ на посаду новообраного глави держави збігався з моментом закінчення повноважень його попередника. З метою наближення юридичного і фактичного строку повноважень Президента України дисертант, на основі зарубіжного досвіду, пропонує визначати дату проведення чергових виборів не раніше 65 і не пізніше 35 днів до завершення повноважень чинного глави держави.

У підрозділі 3.2. «Конституційно-правові підстави та процедура припинення повноважень глави держави в Україні та зарубіжних країнах» аргументується теза, що закріплена в законодавстві процедура дострокового припинення його повноважень в порядку імпічменту є однією із гарантій забезпечення ефективності функціонування глави держави. Обґрунтовується, що реалізувати процедуру імпічменту в діючій редакції ст. 111 Конституції України фактично неможливо, оскільки при його реалізації будуть порушені конституційні права людини, зокрема право на справедливий судовий розгляд і право на захист.

Також зазначається необхідність врегулювання питання припинення повноважень Президента України та його правового захисту. Аргументується необхідність прийняття законів України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та «Про імпічмент вищих посадових осіб в Україні».

Розкриваючи таку підставу дострокового припинення повноважень Президента України, як смерть, зазначається, що, згідно з Сімейним кодексом України від 10 січня 2002 року та Законом України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 1 липня 2010 року, смерть особи підлягає обов’язковій державній реєстрації в Державному реєстрі актів цивільного стану громадян. Реєстрація смерті померлих у дорозі (у потягу, на судні, у літаку та ін.) провадиться в найближчому органі реєстрації актів цивільного стану громадян, а факт смерті підтверджується лікарським свідоцтвом або фельдшерською довідкою про смерть, виданими лікувальним закладом, рішенням суду про встановлення факту смерті чи оголошення громадянина померлим. Беручи до уваги також і зарубіжний досвід, запропоновано доповнити п. 4 ст. 108 Конституції України такими словами: чи оголошення померлим.

У підрозділі 3.3. «Досвід зарубіжних країн - основа удосконалення підстав та процедури припинення повноважень глави держави в Україні» дисертантом на основі зарубіжного досвіду обґрунтовується висновок, що підстави припинення повноважень Президента України доцільно розширити. Так, світова практика застосування імпічменту щодо президента свідчить про ширше тлумачення конституційною теорією підстав імпічменту, ніж це закріплено Конституцією України. Досить часто підставою для усунення з поста є порушення президентом Конституції і законів держави. Такі статті містять зокрема Конституції Болгарії, Литви, Білорусі, Хорватії, Угорщини, ФРН, Італії та інших країн. В деяких країнах підстави імпічменту визначені більш чітко. Так, в Естонії і Росії Президент підлягає імпічменту за вчинення кримінального злочину, в Італії, Чехії, Франції — за державну зраду, у Литві — за порушення присяги, у Словенії — за діяльність проти суверенітету і територіальної цілісності держави або дії, спрямовані на підрив демократичного конституційного ладу, в Ірландії — за негідну поведінку. Дисертантом зроблено висновок, що такий широкий спектр підстав для імпічменту підтверджує багатофункціональність цього інституту, мета якого полягає не тільки у відстороненні від влади осіб, що здійснили правопорушення, а й у дотриманні балансу гілок влади, недопущенні зловживання владою, забезпеченні належного здійснення президентом своїх функцій. На думку прихильників вузького трактування, підставою імпічменту необхідно вважати виключно вчинення кримінального злочину. Інші вважають такою підставою порушення будь-яких правових норм. Дисертант відстоює позицію, що імпічмент — це не засіб покарання злочинців, а засіб впливу на порушників встановленого державного порядку. Адже він тягне зняття недоторканності і дає можливість у подальшому притягнути винну особу до відповідальності. Аналіз випадків застосування процедури імпічменту щодо президентів свідчить, що негативну поведінку президента, яка підлягає засудженню і тягне за собою імпічмент, можна поділити на три категорії: 1) перевищення конституційних меж своїх повноважень на шкоду іншій гілці влади; 2) злісне порушення встановленого порядку правління, що перешкоджає здійсненню функцій і досягненню мети конкретної державної установи; 3) використання службового становища в особистих цілях або для досягнення результатів, не пов'язаних з діяльністю посадової особи. Всі ці дії, а також вчинення державної зради і злочину підпадають під формулювання «порушення Конституції і законів». Здобувачем розроблено зміни до ч. 1 ст. 111 Конституції України, а саме: «Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у випадку порушення ним Конституції і законів України», оскільки в Конституції України чітко не закріплено підстави притягнення до відповідальності Президента України у порядку імпічменту, що вимагає внесення змін до законодавства з урахуванням апробованих світових практик.