Кулько А.В. Інституційні та договірні механізми регламентації міжнародного співробітництва з використання ресурсів ріки Дунай

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обгрунтовані актуальність обраної теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, визначається мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження, дається характеристика теоретичним та методологічним засадам дисертаційної роботи, розкривається наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, а також зазначаються дані стосовно апробації, публікацій результатів дисертації, її структури й обсягу.

Розділ І «Основи міжнародно-правової регламентації використання Дунаю як найбільшої міжнародної ріки Європи» присвячений дослідженню розвитку та сучасного стану міжнародних інституційних та договірних механізмів регламентації використання ресурсів ріки Дунай.  

У підрозділі 1.1. «Історичний розвиток міжнародно-правового режиму Дунаю від стародавніх часів до Другої світової війни» проаналізовано процес становлення механізму правової регламентації міжнародного співробітництва щодо використання ресурсів Дунаю як однієї з найбільш важливих міжнародних рік Європи в економічному та політичному відношенні. Основи вказаного механізму були закладені в період з другої половини XVIII ст. до Другої світової війни. Основною тенденцією цього періоду є поступовий перехід від обмеження прав іноземних суб’єктів на річці прибережними державами до запровадження свободи судноплавства. Дослідивши процес розвитку міжнародно-правового механізму регламентації використання ресурсів ріки Дунай, автор прийшов до висновку, що досвід, набутий європейськими державами при вдосконаленні міжнародно-правової регламентації використання Дунаю у минулому, має величезне значення і тепер. Принцип свободи судноплавства, запроваджений понад шістдесят років тому, став основою сучасного правового режиму річки шляхом закріплення у  Конвенції про режим судноплавства на Дунаї 1948 р. в якості основи діяльності Дунайської комісії як міжнародного органу, покликаного регламентувати міжнародне співробітництво із використання природних ресурсів ріки Дунай. 

У підрозділі 1.2. «Сучасний інституційний механізм регламентації міжнародного співробітництва з використання ресурсів ріки Дунай» автор досліджує основи діяльності, структуру, функції, особливості функціонування міжнародних організацій, покликаних забезпечувати ефективну співпрацю держав при використанні Дунаю як найбільшої міжнародної ріки Європи.  

Основна сучасна тенденція розвитку міжнародно-правового режиму Дунаю полягає у тому, що все більше аспектів використання Дунаю стають предметом міжнародно-правового регулювання. І провідну роль в цій сфері відіграє Європейський Союз, Європейська економічна комісія ООН (далі – ЄЕК ООН), а також спеціалізовані міжнародні організації: Дунайська Комісія, Міжнародна Комісія із захисту ріки Дунай. В роботі досліджено особливості їх діяльності при регламентації використання ресурсів ріки Дунай. Зроблено висновок, що   характерною рисою сучасного міжнародно-правового режиму Дунаю є відсутність єдиних міжнародно-правового та інституційного механізмів регламентації використання ресурсів ріки Дунай. Відсутність єдиного інституційного механізму проявляється у тому, що регулюванням використання ресурсів ріки Дунай займається ряд організацій, функції яких часом перетинаються, що веде до неузгодженості, протиріч у регламентації та необхідності здійснювати складний процес гармонізації. На сьогодні європейська спільнота нездатна забезпечити на належному рівні ефективну міжнародно-правову регламентацію використання ресурсів ріки при дотриманні інтересів всіх придунайських держав. Белградська Конвенція про режим судноплавства на Дунаї застаріла і потребує приведення до відповідності сучасним умовам; відповідно потребує реформування і Дунайська Комісія у зв’язку із нездатністю виконувати свої функції належним чином, недостатністю повноважень та недосконалістю організаційної структури.

У підрозділі 1.3. «Міжнародний договірно-правовий механізм регламентації використання ресурсів Дунаю» досліджуються процес укладення міжнародних договорів щодо Дунаю як найбільшої міжнародної ріки Європи, основний зміст їх положень, особливості та значення для сучасного міжнародного права.   

Наголошується, що міжнародний договірно-правовий механізм регламентації використання ресурсів ріки Дунай формувався протягом століть. На сьогодні він складається з достатньо великої кількості міжнародних договорів, двосторонніх та багатосторонніх, укладених в рамках міжнародних організацій, передусім Дунайської Комісії, Міжнародної комісії з охорони ріки Дунай, Європейської економічної комісії ООН. Вказані нормативно-правові акти регулюють більшість аспектів використання ресурсів Дунаю: судноплавство, використання енергії води, захист природного середовища тощо. Важливою є і роль Європейського Союзу, акти якого займають значне місце у регламентації співробітництва у вказаних сферах. Порівняння міжнародних актів приводить автора до висновку, що в якості основоположного слід розглядати Конвенцію про режим судноплавства на Дунаї. Іншими важливими міжнародними договорами, що регулюють використання ріки Дунай є Конвенція про співробітництво щодо охорони та сталого використання ріки Дунай 1994 р., Європейська угода про найважливіші внутрішні водні шляхи міжнародного значення 1996 р., Конвенція про відповідальність при зіткненні суден внутрішнього плавання 1960 р., Конвенція про реєстрацію суден внутрішнього плавання 1965 р. тощо. Шляхом дослідження вказаних міжнародних актів, в роботі зроблено висновок про те, що вони закріпили ряд принципів міжнародного річкового права: принцип суверенітету прибережної держави щодо належної їй ділянки міжнародної ріки; принцип рівності прибережних держав щодо використання всієї течії міжнародної ріки та виключення будь-яких привілеїв однієї держави порівняно із іншими; принцип співробітництва держав при використанні міжнародної ріки; принцип справедливого використання міжнародних річок при дотриманні загальних інтересів всіх прибережних держав та специфічних інтересів кожної з них. В умовах європейської інтеграції та активізації використання водних шляхів Європи співпраця із ЄС в напрямку гармонізації норм взагалі стає однією із основних складових діяльності Дунайської Комісії. Взаємодія відбувається і при підготовці нових правових норм ЄС, які розглядаються і досліджуються Дунайською Комісією для того, щоб вона вже на етапі їх створення добивалась прийняття до уваги інтересів дунайського судноплавства, однак провідне положення все ж займає саме Європейський Союз. Такий стан речей є загрозливим для стабільного розвитку міжнародно-правового режиму Дунаю, для придунайських держав загалом і України зокрема. Одним із можливих шляхів розв’язання протиріч між нормами різних міжнародних правових актів, що діють на Дунаї, та подолання безсистемного характеру правового механізму регламентації використання ресурсів ріки в роботі зазначена  гармонізація норм. Іншим заходом може стати прийняття нової редакції Конвенції про режим судноплавства на Дунаї.

В розділі 2 «Міжнародно-правове регулювання навігації на Дунаї» досліджуються інституційні та договірно-правові механізми міжнародного співробітництва щодо використання Дунаю як найбільшого судноплавного шляху Європи, а також міжнародно-правові аспекти процесу відновлення глибоководного суднового ходу  «Дунай-Чорне море».

Підрозділ 2.1. «Міжнародно-правове співробітництво з розвитку дунайського судноплавства» присвячений питанням діяльності держав та  міжнародних організацій при співпраці в регламентації судноплавства, проведено аналіз міжнародних договорів, що регламентують навігацію на Дунаї, досліджено практику їх застосування. Міжнародно-правове співробітництво з розвитку дунайського судноплавства відбувається завдяки активним зусиллям держав басейну Дунаю, міжнародних організацій (передусім, Дунайської Комісії, Центральної комісії судноплавства по Рейну (далі – ЦКСР), Європейської економічної комісії ООН), Європейського Союзу. Його договірною основою є Белградська Конвенція про режим судноплавства на Дунаї 1948 р., укладено ряд інших міжнародних багатосторонніх та двосторонніх договорів, діють акти ЄС, ЄЕК ООН. Однак сучасні міжнародні інституційні та договірні механізми регламентації використання Дунаю з метою судноплавства не здатні виконувати свої функції належним чином. В ході дослідження автор виявив наступні актуальні проблеми.  По-перше, відсутня єдина чітко структурована система міжнародної договірно-правової регламентації співробітництва держав при використанні Дунаю для судноплавства. По-друге, мають місце недоліки у роботі Дунайської Комісії при регламентації судноплавства. По-третє, загрозливим є привілейоване положення Європейського Союзу при гармонізації норм щодо судноплавства. Зроблено висновок, що вирішення вказаних проблем можливо за допомогою активізації роботи з гармонізації норм міжнародного права, які регламентують судноплавство на Дунаї, завершення процесу узгодження норм, прийнятих в рамках Дунайської Комісії та ЦКСР, прийняття нової редакції Конвенції про режим судноплавства на Дунаї.

У підрозділі 2.2 «Правові аспекти спорудження глибоководного суднового ходу  «Дунай – Чорне море» в українській частині дельти Дунаю» здійснено всебічний міжнародно-правовий аналіз спорудження суднового ходу (далі – ГСХ) «Дунай – Чорне море», досліджено процес врегулювання проблеми, пов’язаної із потенційною загрозою навколишньому середовищу, а також україно-румунської суперечки з приводу реалізації проекту ГСХ. Шляхом всебічного дослідження правових аспектів процесу спорудження ГСХ, міжнародної суперечки між Україною та Румунією щодо його правомірності, спроб вирішення проблеми за допомогою міжнародних організацій зроблено висновок, що в цілому проект відповідає нормам міжнародного права та законодавства України. Однак при втіленні ідеї спорудження ГСХ «Дунай – Чорне море» було допущено ряд помилок, що дало приводи противникам проекту заявляти про порушення норм не лише законодавства України, а і міжнародних угод, стороною яких є Україна. В роботі зроблено висновок про необхідність здійснення наступних заходів, в тому числі юридичного характеру, які забезпечать дотримання інтересів України та запобігатимуть можливим міжнародно-правовим спорам. По-перше, відповідно до норм міжнародних угод та норм українського законодавства слід інформувати громадськість про заплановану діяльність щодо каналу та надавати її обґрунтування. По-друге, варто ініціювати розробку та впровадження міжнародної програми комплексного моніторингу дельти Дунаю, зокрема і її румунської частини, при використанні дельти Дунаю для судноплавства здійснювати всі можливі заходи для уникнення шкоди навколишньому середовищу, дотримуючись норм міжнародних угод, зокрема, Орхуської Конвенції та Конвенції Еспо, а також мінімізовувати шкоду, якої не можна уникнути. По-третє, після відновлення стабільної роботи каналу необхідно поставити питання про юридичне закріплення за українським глибоководним судновим ходом  «Дунай – Чорне море» статусу міжнародного водного транспортного шляху, а також включення ГСХ до територіальної сфери дії Конвенції про режим судноплавства на Дунаї.

Розділ 3 «Міжнародно-правові основи регламентації ненавігаційного використання ріки Дунай» присвячений дослідженню інституційних та договірно-правових механізмів регулювання міжнародного співробітництва при господарському використанні природних ресурсів ріки Дунай, а також міжнародно-правовим аспектам охорони природного середовища Дунаю. Наголошується, що несудноплавне використання вод Дунаю було започатковано після Другої світової війни придунайськими державами,  які в Белградській конвенції про режим судноплавства на Дунаї передбачили серед повноважень Дунайської Комісії складання загального плану основних робіт на Дунаї, в тому числі і щодо застосування енергії води. Міжнародно-правові аспекти співробітництва придунайських держав у вказаній галузі досліджено на прикладі проекту гідровузла «Габчиково-Надьмарош». Проаналізовано причини і наслідки угорсько-словацького спору щодо гідровузла, який виник у зв’язку із відмовою Угорщини завершувати роботи по проекту через побоювання завдати шкоди природному середовищу придунайських територій. Досліджено процес розгляду справи у Міжнародному суді ООН, що мав велике значення для міжнародного права в цілому як один із перших в історії розгляд МС ООН справи, пов’язаної із проблемами захисту навколишнього середовища. Фактично спір між Угорщиною та Словаччиною з приводу проекту гідровузла «Габчиково-Надьмарош» виявив проблеми співвідношення між необхідністю захисту навколишнього середовища та розвитком господарства для задоволення людських потреб. Було продемонстровано, що ці проблеми можуть бути врегульовані за допомогою міжнародного права і такого його основоположного механізму як Міжнародний суд ООН. Важливо також і те, що Міжнародний суд ООН у своєму рішенні підтвердив важливість «попереджувального підходу» в сфері захисту навколишнього середовища та концепції сталого розвитку як компоненту цього підходу. В роботі наголошується, що справа «Габчиково-Надьмарош» ще раз підкреслила правильність підходу, відповідно до якого загрози навколишньому середовищу, які виникають в контексті господарських проектів, направлених на економічний розвиток, повинні тлумачитись не лише в сенсі їх існування чи відсутності, а і в сенсі того, як їх можна попередити чи зменшити.

В підрозділі 3.2 «Міжнародно-правове регулювання охорони природного середовища ріки Дунай» проаналізовано міжнародні інституційні та договірні механізми регламентації міжнародного співробітництва із захисту ріки Дунай від забруднення, зроблені висновки щодо можливих заходів юридичного характеру, які сприятимуть уникненню, попередженню та зменшенню рівня забрудненості. 

Наголошується, що високий рівень забрудненості Дунаю вимагає рішучих дій від держав басейну річки, в тому числі і правового характеру. Однак на практиці цього не відбувається. Всі держави басейну Дунаю без виключення віддають перевагу розвитку господарства перед захистом екології ріки. Очевидно, що чинні міжнародні договори та існуючі міжнародні організації не виконують свої функції належним чином. Необхідно покращити роботу щодо знаходження винних у забрудненні Дунаю. Можливим виходом з такого становища, на думку автора, стало б заснування комплексної програми з попередження і відслідковування забруднень в рамках Міжнародної комісії із захисту ріки Дунай. При цьому повноваження МКЗД слід розширити, надати їй повноваження не лише загального спостереження, а і виявлення конкретних джерел забруднення з належною організацією та фінансуванням відповідних груп спостерігачів. Одночасно із цим варто наділити МКЗД повноцінними судовими функціями. Це не лише б підняло вагу, авторитет, ефективність діяльності організації при захисті Дунаю, а і дозволило б забезпечити розгляд справ щодо забруднення Дунаю тим органом, який безпосередньо займається захистом ріки.

В розділі 4 «Трансформація міжнародно-правового режиму судноплавства на Дунаї в умовах європейської інтеграції» досліджується  реформування міжнародного договірно-правового механізму, проаналізовано процес прийняття нової редакції Конвенції про режим судноплавства на Дунаї, надані пропозиції щодо внесення змін до Конвенції, які сприятимуть розвитку правового регулювання судноплавства на Дунаї.   

В підрозділі 4.1. «Реформування міжнародно-правового механізму регламентації використання Дунаю як передумова розвитку дунайського судноплавства» наголошено на тому, що постійне підвищення ролі Європейського Союзу в регулюванні використання ресурсів Дунаю призводить до пропорційного зменшення не лише ролі окремих держав, а і Дунайської Комісії. Норми права ЄС як норми прямої дії мають пріоритет над внутрішнім законодавством держав. Сучасний процес активної гармонізації нормативних актів при зростанні ролі ЄС та відсутності єдиного внутрішньо узгодженого міжнародного договірно-правового механізму регламентації використання ресурсів Дунаю має у значній мірі односторонній характер. Незважаючи на достатньо активне співробітництво між ЄС та Дунайською Комісією, пристосовувати свої норми доводиться саме останній. На думку автора, в сфері судноплавства як найважливішій сфері використання Дунаю, що підлягає міжнародному регулюванню, каталізатором позитивних перетворень має стати прийняття нової редакції Конвенції про режим судноплавства на Дунаї. Крім Додаткового протоколу 1998 р., про який було зазначено вище, за майже 60-річну новітню історію дунайського судноплавства інші необхідні зміни до чинної Конвенції практично не вносились, незважаючи на те, що проблему вдосконалення цього міжнародного акту держави-члени Дунайської Комісії обговорюють вже понад десять років і протягом шести років ведуться перемовини та консультації з конкретних питань. Очевидно, що зміни, відображені в новій редакції Конвенції, повинні бути радикальними. Роки діяльності Дунайської Комісії продемонстрували, що частина положень застаріла, а частина фактично не виконується.

Підрозділ 4.2. «Нова редакція Конвенції про режим судноплавства на Дунаї – основний засіб вдосконалення інституційного та міжнародно-правового механізму регламентації використання річки» присвячений процесу внесення необхідних змін до основного міжнародного нормативно-правового акту, що регулює співробітництво із використання ресурсів ріки Дунай. 

Виходячи з того, що сучасні міжнародні інституційні та договірно-правові механізми регламентації використання Дунаю з метою судноплавства нездатні відповідати на ті виклики, які постають сьогодні, назріла необхідність у перетвореннях. Основним інструментом реформування міжнародно-правового режиму річки має стати прийняття нової редакції Конвенції про режим судноплавства на Дунаї, що заплановане на кінець 2009 року. Проаналізувавши пропозиції щодо конкретних норм, які підтримуються більшістю придунайських держав при роботі в рамках підготовчого комітету по перегляду Конвенції, автор прийшов до наступних висновків. Проект нової редакції Конвенції містить ряд позитивних нововведень, але і не позбавлений недоліків. Значні зміни очікують організаційну структуру Дунайської Комісії. Автор вважає, що в проекті нової редакції Конвенції закріплено певний розумний компроміс щодо критеріїв відбору кандидатів на найвищі посади. Встановлені правила повинні дозволити досягти баланс і дотримуватись рівності серед держав-членів Дунайської Комісії. Підхід, відображений в проекті Конвенції щодо порядку прийняття рішень, також видається авторові оптимальним. Беручи до уваги склад Дунайської Комісії, прийняття найбільш важливих рішень консенсусом дозволить забезпечити дотримання інтересів всіх придунайських держав. Щоправда, з іншого боку, закріплення відповідних положень може призвести до того, що процес прийняття рішень буде дещо ускладненим та більш тривалим. Для України важливо зберегти принцип консенсусу при прийнятті рішень про зміни до Конвенції, а також щодо найбільш важливих рішень і в новій редакції, оскільки лише він може забезпечити врахування інтересів та позиції України в ситуації, коли більшість держав-членів Комісії є членами Європейського Союзу. На відміну від чинної Конвенції, в проекті нової редакції більш детально врегульовані права суден, що плавають Дунаєм, конкретизовані вимоги, які до них пред’являються, та покращено становище транзитних суден. Безперечно прогресивною рисою проекту нової редакції Конвенції є і детальне регулювання вимог щодо суден, що дозволить підвищити рівень безпеки судноплавства. Введення обов’язкових єдиних стандартів щодо суднових документів стане великим кроком до їх взаємного визнання при плаванні суден на Дунаї, Майні та Рейні, що, у свою чергу, обов’язково призведе до активізації судноплавства.

Шляхом ретельного дослідження міжнародного інституційного механізму регламентації використання Дунаю з метою судноплавства, тенденцій його розвитку, проблем та недоліків автор виробив пропозиції щодо норм, закріплення яких у новій редакції Конвенції сприятиме розвитку судноплавства на Дунаї та забезпечить дотримання інтересів України.  Прийняття нової редакції Конвенції про режим судноплавства на Дунаї повинно стати важливим кроком на шляху до вдосконалення міжнародно-правового регулювання використання річки як найбільшого внутрішнього водного шляху континенту в умовах розширення Європейського Союзу та активізації співпраці між Сходом та Заходом Європи, а також сприяти вирішенню проблем, викликаних відсутністю єдиного договірно-правового механізму регламентації міжнародного співробітництва у сфері дунайського судноплавства.