Веніславський Ф.В. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМIСТ РОБОТИ

У вступi дисертацiї обґрунтовується актуальнiсть обраної теми, сутність і стан її дослідження, визначається мета i завдання дисертаційного дослiдження, характеризуються його методологiчна основа та теоретична база, науково-практичне значення одержаних результатів та їх апробація, визначається структура дисертацiї, формулюються основнi положення, якi виносяться на захист, обґрунтовується їх наукова новизна.

Розділ 1 “Теоретичнi основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої гілок державної влади в Україні”, що складається з трьох підрозділів, присвячений дослідженню теоретичних аспектів організації та реалізації державної влади в Україні в аспекті взаємовідносин її законодавчої і виконавчої гілок.

У підрозділі 1.1. “Поняття державної влади та конституційне визначення її меж” зазначається, що в сучасних умовах державотворення в Україні важливого значення набуває з’ясування сутності державної влади, яка є одним з видів загальносоціальної категорії “влада”, і тому їй притаманні усі ознаки останньої. Під владою розуміється реальна здатність суб’єкта влади, структурні елементи якого взаємодіють між собою, забезпечувати стабільність існуючих суспільних відносин, з одного боку, а з іншого - втілювати у життя певні ідеї, погляди, переконання, власну волю, нав’язуючи їх, коли це необхідно, іншим суб’єктам суспільних відносин з метою зміни цих суспільних відносин та приведення їх у новий, заздалегідь визначений самим суб’єктом влади стан. Важливе значення має вказівка на необхідність взаємодії структурних елементів влади, оскільки лише за умови взаємодії тих, хто здійснює процес володарювання, забезпечується стабільність та ефективність влади в цілому.

Аналізуючи співвідношення категорій “державна влада” та “політична влада”, автор виходить з найбільш широкого розуміння терміну “політика” як засобу вирішення спільних справ, реалізації публічного інтересу і приходить до висновку, що політична і державна влада співвідносяться між собою як ціле і частина, тому їх ототожнення є теоретично необґрунтованим і ускладнює дослідження взаємовідносин між усіма носіями владних повноважень, їх правову реґламентацію. 

Проаналізовано еволюцію підходів як до категорії “влада”, так і до категорії “державна влада”. На основі критичного аналізу різноманітних визначень державної влади запропоновано власний підхід до визначення цієї категорії в аспекті взаємодії владних структур. Під державною владою розуміється реальна здатність державних органів, що організовані та функціонують на основі демократичних принципів та взаємодіють між собою, забезпечувати стабільність існуючих суспільних відносин, а при потребі змінювати ці суспільні відносини та приводити їх у новий, попередньо визначений стан. В умовах демократії органи державної влади формуються безпосередньо або через своїх представників народом, підконтрольні і підзвітні йому, виражають його інтереси та діють на основі правових приписів. При розкритті сутності державної влади з’ясовується: джерело її леґітимності; зміст цієї влади; основоположні конституційні принципи її організації та функціонування; мета здійснення державної влади.

Особливу увагу приділено дослідженню проблеми конституційного визначення меж владної діяльності. Об’єктивними обмежувачами державної влади виступають: а)суверенітет народу: оскільки народ доручає здійснення влади своїм довіреним особам, то ця влада є їх обов’язком, а не правом. Зі всієї повноти своєї влади народ доручає державним інституціям реалізувати лише ту її частину, яка необхідна для охорони та підтримки порядку; органи народного представництва не мають права виходити за межі закріпленої за ними компетенції; б)громадянське суспільство, яке є народом, зорганізованим в певні громадські інститути; в)природні та невідчужувані права та свободи людини і громадянина. В кінцевому сенсі в центрі владної діяльності органів державної влади стоїть людина, і держава несе перед нею відповідальність за свою діяльність; державні органи, приймаючи владні рішення і здійснюючи інші функції, зобов’язані діяти як в інтересах всього суспільства, так і в інтересах конкретної людини.

Зроблено висновок, що лише практичне втілення в державний механізм України принципів організації та функціонування державної влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, оптимальне забезпечення чітких взаємовідносин між ними є реальним проявом реалізації народного суверенітету, забезпечення вільного розвитку інститутів громадянського суспільства, пріоритету прав і свобод людини.

У підрозділі 1.2. “Співвідношення законодавчої та виконавчої гілок державної влади в аспекті політичного режиму” зазначається, що форми і методи взаємовідносин органів державної влади, і перш за все - законодавчих та виконавчих органів, органічно пов’язані з типом політичного режиму, як відповідної сукупності прийомів і способів здійснення владної діяльності. Автор звертає увагу на те, що сам термін “політичний режим” не отримав достатнього наукового визначення. На відміну від вітчизняної правової науки, переважна більшість представників якої під політичним режимом розуміють відповідну сукупність прийомів і способів здійснення державної влади, в зарубіжній теорії пропонуються й інші визначення та критерії класифікації цього феномену. Одні вважають його формою здійснення державної влади і, відповідно, виділяють президентські та парламентські політичні режими; інші, залежно від типу партійної системи, виділяють однопартійні, мультипартійні та інші види політичних режимів. Вказуючи на певні позитивні моменти такої класифікації, автор виступає прибічником класичного поділу політичних режимів на демократичні та антидемократичні - залежно від способів реалізації державної влади.

Дисертантом обґрунтовується теза, що однією з основних характеристик будь-якого політичного режиму є співвідношення повноважень законодавчої і виконавчої гілок державної влади. В умовах демократії воно має відображати певний баланс гілок влади, а при авторитарному режимі повноваження виконавчої влади значно посилюються за рахунок обмеження прав парламенту. Зроблено висновок, що найбільш оптимальне і продуктивне функціонування державної влади, співпраця та взаємодія законодавчої та виконавчої її гілок можливі лише в умовах демократичного політичного режиму.

Аналізуючи відповідну сукупність прийомів та способів здійснення державної влади в Україні, автор приходить до висновку, що на сьогодні існують певні проблеми з визначенням типу її політичного режиму. Основна проблема полягає в тому, що, незважаючи на демократичність фундаментальних принципів організації і реалізації державної влади, які закріпила Конституція України 1996 року, не завжди можна вважати, що всі державні інституції функціонують у межах конституційно-правового поля. Іноді у взаєминах між законодавчою та виконавчою гілками державної влади переважають позаправові методи впливу, мають місце безвідповідальні політичні заяви, взаємні звинувачення політичних лідерів, спостерігаються інші негативні явища, які не дають підстав визначати цей політичний режим як дійсно демократичний. Все це створює значні перепони для становлення в Україні розвинутої системи парламентаризму, успішної побудови демократичної, правової держави. 

На думку дисертанта, метою реформування державного механізму України на сучасному етапі має стати демократизація реалізації владними структурами своїх повноважень, забезпечення ними прав і свобод особи. І саме цьому повинна слугувати правова реформа в Україні.

У підрозділі 1.3. “Теоретичні та практичні проблеми поділу державної влади і механізм взаємодії її гілок в умовах формування в Україні демократичної, правової держави” автором проаналізовані поняття “поділ” та “єдність” державної влади, досліджено еволюцію поглядів на теоретичні та практичні аспекти концепції поділу державної влади, детально розглянуто основні проблеми організації і реалізації державної влади в Україні. На основі критичного аналізу теоретичних аспектів принципу поділу державної влади та дослідження специфіки його втілення в державно-правову практику різних країн зроблено висновок, що цей принцип означає не тільки жорсткий розподіл функцій та компетенції між владними структурами, але й єдність влади, механізми тісної взаємодії її гілок між собою для вирішення актуальних проблем державотворення. Автор зазначає, що самі засновники теорії поділу влади запропонували не лише власне концепцію поділу влади, а й створили цілісний механізм стримувань та противаг, який мав забезпечувати як поділ державної влади, так і тісну взаємодію її гілок. Якщо Ш. Монтеск’є запропонував розділити владу і вважав, що вона об’єднається в силу своєї природи, то засновники Конституції США особливу увагу приділили саме механізму стримувань та противаг.

Аналіз існуючої системи організації та реалізації державної влади в Україні дозволяє зробити висновок, що на сьогодні найбільш суттєвими теоретичними і практичними проблемами є низький рівень політико-правової культури, відсутність цілісної, науково обґрунтованої та ефективної моделі механізму взаємовідносин між владними структурами, і, перш за все, між органами законодавчої, виконавчої влади та Президентом. Значною мірою це пов’язано з ідеями верховенства в державному механізмі однієї з гілок державної влади, з невизначеністю місця і ролі в державному механізмі України деяких інституцій і передусім Президента, що обумовлює взаємне “перетягування” владних повноважень, а як наслідок - стійке політичне протистояння. Автор обґрунтовує необхідність і доцільність конституційного закріплення правового статусу Президента не лише як глави держави, а й як глави уряду, що може стати дієвою передумовою ефективного реформування усієї системи виконавчої влади в Україні. Необхідним є також вдосконалення правового статусу Кабінету Міністрів України, підвищення його ролі у механізмі взаємовідносин органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади України. Все це дозволить оптимізувати взаємовідносини між законодавчою і виконавчою гілками державної влади в Україні.

Зроблено висновок, що правова держава неможлива без оптимального поділу влади, з допомогою якого вона організується і діє в чітко встановлених конституцією правових межах, а взаємовідносини між різними владними структурами базуються на демократичних засадах. Поділ влади - раціональна модель практичної організації механізму державної влади в демократичній державі, при якій здійснюються гнучкий взаємоконтроль і взаємодія вищих органів держави як частин єдиної влади через систему стримувань і противаг. Лише за цих умов поділ державної влади є засобом її стримування, забезпечення дотримання конституційних прав особи.

У розділі 2 “Конституційно-правові основи взаємодії законодавчої і виконавчої гілок державної влади в Україні”  дисертант доводить, що принцип поділу державної влади не слiд абсолютизувати, оскiльки вiн означає не лише самостiйнiсть та незалежність кожної з гiлок державної влади в межах своїх повноважень, але й їх тісну взаємодiю та співпрацю. Це має суттєве значення для консолiдацiї суспiльства, захисту основ конституцiйного ладу, забезпечення прав i свобод людини i громадянина, оскільки політично виважені, обґрунтовані рішення приймаються саме в процесі конструктивного співробітництва законодавчої та виконавчої гілок державної влади.

У підрозділі 2.1. “Конституція як нормативно-правовий акт, який закріплює поділ державної влади та взаємодію її гілок в Україні” зазначається, що сучасне розуміння конституції як основного закону держави і суспільства неможливе без визнання необхідності закріплення в ній загальновизнаних соціальних цінностей, безумовних демократичних традицій вітчизняного та світового конституціоналізму.

У дисертації обґрунтовується, що Конституції України належить особлива роль у системі нормативної реґламентації механізму організації і функціонування державної влади, оскільки вона закріпила не лише принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а й принцип взаємодії різних її гілок між собою, який знайшов своє втілення в тексті Основного Закону опосередковано. Це доводиться на основі детального аналізу положень Конституції, норми якої закріплюють взаємодію органів державної влади в сфері законодавчого регулювання, в бюджетній, фінансовій, кадровій та в інших сферах, а також щодо здійснення органами державної влади контрольних функцій. Усі функції Конституції мають важливе значення для забезпечення її впливу на встановлення взаємодії органів державної влади, але особлива роль належить її установчій, правонадільній та обмежувальній функціям.

Автор пропонує доповнити ст.6 Конституції України новою частиною, прямо закріпити обов’язок органів державної влади взаємодіяти між собою. На думку дисертанта, це створить умови для підвищення стабільності, ефективності і дієздатності державної влади в цілому, сприятиме попередженню більшості з конфліктів і суперечок між її законодавчими та виконавчими органами.

У підрозділі 2.2. “Роль нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України в забезпеченні взаємодії законодавчої та виконавчої гілок державної влади” звертається увага на те, що Конституція України за своєю особливою політико-правовою природою встановлює лише основоположні засади і фундаментальні принципи функціонування всього державного механізму, а функцію детальної реґламентації усієї різноманітності взаємозв’язків між органами законодавчої і виконавчої гілок державної влади виконують закони та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України та Президента України. Для підвищення ефективності та дієвості всієї нормативно-правової системи у забезпеченні взаємодії органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади необхідно терміново прийняти Закон України “Про нормативно-правові акти”, оскільки реальне забезпечення взаємодії органів державної влади можливе лише за умови суворого дотримання принципів ієрархії самих нормативно-правових актів, їх відповідності Конституції та один одному.

Зроблено висновок, що в забезпеченні взаємодії між гілками державної влади провідна роль належить законам, значна кількість яких прямо чи опосередковано закріплює механізми їх взаємодії в різних сферах суспільного життя. Відносно ж постанов парламенту і нормативно-правових актів глави держави зазначено, що актуальним є завдання підвищення їх ролі та значення в забезпеченні взаємодії різних гілок державної влади. Одночасно автор зауважує, що парламент та глава держави можуть видавати нормативно-правові акти щодо взаємовідносин один з одним лише відповідно до своїх конституційних повноважень.

Дисертантом обґрунтовується теза, що для забезпечення тісної співпраці та взаємодії органів законодавчої та виконавчої гілок державної влади важливим є збільшення кількості процесуально-процедурних норм, розробка і прийняття відповідних реґламентів діяльності органів державної влади.

У підрозділі 2.3. “Предмет, форми та методи взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок державної влади в Україні” зазначається, що взаємовідносини органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади протікають у різних формах та із застосуванням різноманітних методів, зміст яких визначається відповідною сферою суспільних відносин. Предметом їх взаємовідносин є найбільш важливі сфери суспільного життя, які згідно з Конституцією потребують спільних дій органів законодавчої та виконавчої гілок державної влади, або кожної з них окремо, але стосовно одна одної. Такими є: законодавчий процес; бюджетний процес; здійснення парламентом функції контролю, в тому числі за дотриманням прав і свобод людини; здійснення органами державної влади кадрової політики; дострокове припинення повноважень органів державної влади; визначення основних напрямків внутрішньої і зовнішньої політики; введення режиму воєнного чи надзвичайного стану та ін.

Під формою взаємовідносин органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади розуміється їх структура і зовнішній прояв. Аналіз практики взаємовідносин органів державної влади свідчить про те, що вони можуть протікати як у правових, так і в організаційних формах. Однак відповідно до ст.19 Конституції України стосунки між органами законодавчої і виконавчої гілок державної влади в Україні потребують виключно правової форми. Конституція України закріпила достатньо велику кількість таких форм, а нові можуть застосовуватися лише після їх нормативного закріплення. Зроблено висновок про важливість втілення в практику функціонування державного механізму України нових правових форм взаємовідносин органів державної влади, які сприятимуть встановленню тісної взаємодії та співпраці між ними.

Відносини між органами законодавчої і виконавчої гілок державної влади будуються на основі методів координації, субординації, зобов’язання та заборони.

У підрозділі 2.4. “Взаємодія законодавчої та виконавчої гілок державної влади як фактор забезпечення стабільності конституційного ладу України” зазначається, що дослідження проблеми організації та реалізації державної влади, аналіз практики взаємовідносин її законодавчих і виконавчих органів становлять не лише науковий інтерес, але й мають суттєве практичне значення, оскільки ефективність функціонування державно-правового механізму є одним з визначальних факторів, що гарантує дотримання прав і свобод людини, забезпечує реальність та стабільність існуючого конституційного ладу.

Категорія “конституційний лад” розглядається як одна з найбільш інформативних і об’ємних в конституційно-правовій науці в цілому, оскільки об’єднує у собі більшість ознак, що свідчать про демократичність і правовий характер держави. Теоретичне і практичне осмислення цієї категорії набуло особливої актуальності після прийняття Верховною Радою України 28 червня 1996 року нової Конституції, в ч.2 ст. 5 якої вперше в історії українського конституціоналізму було застосовано цей термін: “Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами”. Під конституційним ладом дисертант розуміє цілісну систему суспільних відносин, яка опосередкована демократичними принципами формування, організації і функціонування державної влади, механізмом взаємодії різних її органів, вільним функціонуванням інститутів громадянського суспільства, та демократичним правовим статусом особи, що закріплена та гарантована конституційно-правовими нормами.

На основі аналізу практики функціонування державного механізму України та інших держав, дослідження форм і методів взаємовідносин органів законодавчої та виконавчої гілок державної влади зроблено висновок, що стабільність існуючого конституційного ладу значною мірою забезпечується їх взаємоузгодженою діяльністю в інтересах народу як єдиного джерела влади. Разом з тим взаємодія законодавчої і виконавчої гілок державної влади має суттєве значення для забезпечення стабільності існуючого конституційного ладу лише за умови, коли вона протікає виключно в правових, передбачених Конституцією та законами України формах.

Розділ 3 “Процесуально-процедурні аспекти усунення конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками державної влади в Україні”.

У підрозділі 3.1. “Причини виникнення, предмет та динаміка розвитку конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками державної влади” зазначається, що за демократичними здобутками незалежної України не можна не бачити негативних явищ, які в сьогоднішніх умовах мають місце у взаємовідносинах законодавчої та виконавчої гілок державної влади. Роки незалежності нашої держави, ситуація перехідного періоду супроводжувались різким протистоянням між ними, суперечками та конфліктами, взаємними звинувачуваннями керівників державних інституцій. Зважаючи на це, у роботі обґрунтовується необхідність детального дослідження причин виникнення, предмета та динаміки розвитку конфліктів між гілками державної влади.

На основі аналізу різноманітних державно-правових конфліктів дисертант приходить до висновку, що найбільш небезпечними є конфлікти між законодавчою і виконавчою гілками державної влади, оскільки вони можуть призвести до руйнування державного механізму, викликати протистояння та дезорганізаційні процеси в суспільстві в цілому. Серед причин їх виникнення найбільш суттєвими є: перебування державного механізму на етапі реформування; різна політична і правова природа та призначення законодавчої і виконавчої гілок влади, однобічність втілення в конституційно-правову практику принципу поділу державної влади; відсутність науково обґрунтованих механізмів відносин різних її органів між собою; недосконалість та суперечність законодавства, відсутність необхідної конституційно-процесуальної реґламентації взаємовідносин гілок державної влади; низький рівень політико-правової культури державних службовців; нехтування одним з фундаментальних конституційних принципів - принципом законності.

Доводиться, що конфлікт між органами законодавчої та виконавчої гілок державної влади, як і будь-який інший юридичний конфлікт, в своєму розвитку проходить декілька стадій: передконфліктну, конфліктну та післяконфліктну, на кожній з яких він може припинитися. В зв’язку з цим дуже важливим є запобігання ескалації конфлікту між гілками державної влади, своєчасне вирішення протиріч у межах чітко визначених конституційно-правових механізмів.

У підрозділі 3.2. дисертацiї “Організаційно-правові процедури попередження, припинення та розв’язання конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками державної

влади” зазначається, що, оскільки державно-правова сфера в перехідний період не може бути безконфліктною, необхідно забезпечити управління конфліктами, ввести організаційно-правові процедури їх попередження, припинення і розв’язання в легальне правове поле.

Під організаційно-правовими процедурами попередження, припинення і розв’язання конфліктів між гілками державної влади дисертант розуміє визначену Конституцією та законами України сукупність певних правил, прийомів і способів здійснення послідовних дій щодо попередження, припинення та розв’язання таких конфліктів правовими засобами. Обґрунтовується теза, що найбільш ефективними та дієвими формами їх попередження мають стати: чітке, внутрішньо узгоджене законодавство; розробка та втілення в життя програми державного будівництва України; створення окремих структурних підрозділів по забезпеченню взаємодії гілок державної влади; розширення підстав для конституційно-правової відповідальності; запровадження в практику функціонування державно-правового механізму принципу верховенства права, верховенства Конституції і законів України; забезпечення режиму законності.

Припинення конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками державної влади відбувається в основному з допомогою консенсуальних організаційно-правових процедур, насамперед шляхом переговорів, через створення паритетних і узгоджувальних комісій. Проаналізовані основні стадії переговорного процесу, принципи створення паритетних та узгоджувальних комісій. Ефективною організаційно-правовою процедурою припинення таких державно-правових конфліктів можуть стати відповідні реґламенти взаємовідносин органів законодавчої та виконавчої гілок державної влади.

На відміну від припинення розв’язання конфлікту між гілками державної влади завжди здійснюється третьою стороною з застосуванням певних заходів впливу на одну чи на обидві сторони, та відповідно до закону і правових процедур.

Зроблено висновок, що наявність ефективних форм і методів попередження, припинення та розв’язання конфліктів між органами державної влади є обов’язковою передумовою та визначальним фактором забезпечення стабільності існуючого конституційного ладу, зовнішнім проявом прагнення органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади в Україні до цивілізованих форм співробітництва.

У підрозділі 3.3. “Роль народу України та Конституційного Суду України в механізмі вирішення конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками державної влади” зазначається, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має досить широкі можливості впливу на визначення спрямованості і змісту діяльності української держави, її законодавчих і виконавчих органів. Пріоритет народного суверенітету перед державним проявляється в тому, що за народом юридично визнається право здійснювати усі значні перетворення в державно-правовому механізмі, реформувати державний лад у цілому. За ним же зберігається право змінювати суспільний лад.

Дисертантом обґрунтовується, що саме народний суверенітет лежить в основі розподілу функцій та компетенції між різними гілками державної влади. Саме народу належить право остаточно визначити, скільки державних органів мають функціонувати в державі та яким колом владних повноважень вони повинні бути наділеними для найбільш продуктивного виконання державною владою своїх завдань і функцій. Реалізуючи свою установчу владу, народ має реальні можливості усувати найбільш суттєві конфлікти між законодавчою та виконавчою гілками державної влади. Пріоритет установчої влади народу також є підставою для його контролю за діяльністю органів державної влади. Стверджується, що ефективними засобами вирішення безпосередньо народом конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками державної влади можна вважати інститути позачергових виборів та всенародного референдуму.

З установчою та контрольною владою народу тісно пов’язане право громадян на збори, мітинги, походи і демонстрації. Світова практика і українська політична дійсність свідчать про те, що реалізація цього права перетворюється на могутнє знаряддя впливу не лише на суспільну думку, але й безпосередньо на діяльність органів державної влади. У більшості випадків збори, мітинги, походи, демонстрації мають яскраво виражену політичну спрямованість, проходять під політичними гаслами. В них беруть активну участь широкі маси населення, і тому владні структури в своїй діяльності змушені це враховувати.

Найбільш дієвим способом розв’язання конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками державної влади є діяльність Конституційного Суду України. Його особливий правовий статус, повноваження щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України, прийняття рішень про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів, вирішення спору стосовно повноважень конституційних органів державної влади України забезпечують дійсну незалежність Конституційного Суду, дають йому можливість бути ефективним арбітром у взаєминах між іншими державними органами. На думку автора, доцільним було б наділення Конституційного Суду правом вирішувати конфлікти між законодавчою та виконавчою гілками державної влади.