Кафарський В.І. Конституційно-правове регулювання організації та діяльності політичних партій в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробки проблеми, її зв’язок з науковими програмами, планами і темами Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, формулюються мета і завдання, об’єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна одержаних результатів, висвітлюється теоретичне і практичне значення результатів дослідження, наводяться дані про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації, її структуру та обсяг.

У першому розділі «Методологічні засади дослідження конституційно-правового регулювання діяльності політичних партій» автор аналізує конституційно-правові відносини, суб’єктами яких є політичні партії, осмислює методологічні підходи до вивчення правового статусу політичних партій.

У першому підрозділі «Політичні партії як об’єкт дослідження конституційно-правової науки» дисертант підкреслює, що конституційне право часто розглядається нарівні з політичним правом, тобто термін «політичне право» визнається рівнозначним поняттю «конститу­ційне право». В рамках таких підходів виділяються різні інститути, які несуть відповідальність за захист і підтримку конституційного порядку. Але на практиці будь-яка політична діяльність і політичні зміни – на субнаціональному, національному, міжнаціональному та глобальному рівнях – мають свої правові або конституційні складові. Розмежування концептів конституційно-правового регулювання з точки зору їх зв’язку з політичною та правовою сферами позначається на політичній і правовій інституціоналізації політичних партій. Тим більше за умови, коли, по-перше, створення правових основ діяльності політичних партій відбувалося шляхом не заповнення прогалин у правовій системі, а проведення нових, навіть радикальних конституційно-правових реформ; по-друге, правова інституціоналізація партій здійснювалася державою, випереджаючи реальні процеси їх політико-організаційного становлення; по-третє, розширення сфери публічно-правового регулювання діяльності політичних партій відбувається більш інтенсивно, ніж у країнах сталої демократії, що пояснюється рівнем розвитку суспільних відносин, співвідношенням політичних сил та особливостями формування політичної і правової систем.

Дослідження конституційно-правової регламентації організації та діяльності політичних партій, робить висновок автор, неможливе без усебічного аналізу правової системи, яка є результатом історичного розвитку суспільних відносин; критичної рефлексії формування та реалізації правових норм.

У другому підрозділі «Методологічні підходи у сучасній зарубіжній і вітчизняній науці до проблеми конституційно-правового визначення поняття «політична партія» автор підкреслює, що політичні партії відіграють ключову роль у формуванні політичної і правової систем України, що, в свою чергу, вимагає осмислення конституційно-правової основи їх зв’язків з державою і суспільством, законодавчого визначення меж їх участі у формуванні й функціонуванні державного механізму. Політичні партії більшою мірою являють собою суспільно-політичну, ніж державно-правову категорію. В умовах, коли громадянське суспільство ще не сформоване, а держава лише розбудовується, партії можуть перебирати на себе владні функції та розглядати суспільство як об’єкт впливу, що значною мірою посилюється пропорційною системою виборів. Домінування партій за рахунок ослаблення підсистем політичної системи призводить до порушення зворотного зв’язку між суспільством та складовими політичної системи.

Визначення політичної партії в Законі України «Про політичні партії в Україні» свідчить про те, що законодавець недооцінив партії як важливий елемент політичної системи суспільства та залишив поза увагою той факт, що вони є учасниками державно-політичних відносин. А тому автор робить акцент як на основних, так і на другорядних функціях та ознаках партій: формування і вираження політичної волі громадян, здатність взяти на себе відповідальність за стан розвитку суспільства та формувати нову політичну еліту, що дає більш чіткі уявлення про способи, форми та методи їх діяльності.

Автор звертає увагу на певну незбалансованість ознак, функцій та цілей політичних партій у національному законодавстві й пропонує використовувати дворівневу схему в цій правовій дефініції, тобто через осмислення основних функцій партій, форм і методів їх діяльності. Такий підхід дав можливість дисертанту зробити висновок, що політична партія – це добровільне структуроване об’єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, яке бере участь у виробленні державної політики, формуванні органів державної влади та здійсненні публічної влади з метою реалізації їх політичної волі.

У третьому підрозділі «Особливості правової інституціоналізації політичних партій в Україні» автор підкреслює, що політична система має не тільки інституціональний, але й функціональний виміри, що вимагає визначення її функціонального простору, принципів, норм і особливостей діяльності її основних елементів. Політичні партії є суб’єктами державно-полі­тичних відносин. Тому їх теж слід розглядати як складову правової інститу­ціоналізації ключових елементів політичної системи. Дисертант розрізняє політичну і правову інституціоналізацію політичних партій: правова інституціоналізація – процес формування нормативних типів їх діяльності, політична – процес їх структурно-функціонального становлення і розвитку в якості політичного інституту – виразника політичної волі певної частини суспільства.

Відмінності правової і політичної інституціоналізації визначаються, по-перше, особливо­стями підходів до задоволення суспільних потреб; по-друге, характером суспільних потреб, зокрема правових; по-третє, неспівпадінням основних фаз і етапів політичної і правової інституціоналізації, що зумовлено станом суспільних відносин; по-четверте, законодавчо визначеним статусом і правовими межами діяльності політичних партій; по-п’яте, рівнем розвитку публічно-правових інститутів, які впливають на динаміку політичних процесів; по-шосте, підходами та способами визначення якісних характеристик, що використовуються як індикатори динаміки суспільно-політичних процесів.

У дослідженні звертається увага на певний алгоритм правової інституціоналізації: спочатку формуються зміни на конституційному рівні, а вже згодом – на законодавчому: закони про об’єднання, вибори, регламент, спеціальний закон. Якщо рівень політичної інституціоналізації партій може бути оцінений як в об’єктивних (чисельність, територіальний масштаб діяльності), так і в суб’єктивних оціночних показниках (ступінь суспільної підтримки, ресурсна і соціальна база), то правова інституціоналізація партій завжди має нормативний вимір, що, як правило, визначається характером конституційно-правових відносин. В Україні у зв’язку із кардинальними суспільно-політичними змінами правове регулювання охопило весь спектр партійних відносин: від утворення та внутрішньої організації до діяльності парламентських фракцій.

Зміни у політичній та правовій системах визначили основні етапи правової інституціоналізації політичних партій: 1-й – з липня 1990 р. до липня 1994 р., коли було прийнято Постанову Верховної Ради «Про регламент Верховної Ради України»; 2-й – з часу підготовки та прийняття Конституції України і до прийняття у 2001 р. Закону України «Про політичні партії в Україні»; 3-й – з прийняття у 2003 р. Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні» до прийняття у 2004 р. Закону України «Про внесення змін до Конституції України»; 4-й, з 2005 р., – етап правової інституціоналізації політичних партій, пов’язаний з політико-правовим осмисленням діяльності політичних партій як суб’єктів конституційних правовідносин та процесом внесення змін до Конституції України.

У роботі підкреслюється: якщо правова інституціоналізація політичних партій є процесом їх визнання шляхом створення правових норм, то правове регулювання здійснюється державою шляхом використання сукупності вже наявних у її розпорядженні юридичних засобів та державних механізмів впливу. Тому, наголошує автор, подальший розвиток політичної системи неможливий без формування державної стратегії розвитку та системного підходу до законодавчого процесу. Створення правових основ діяльності політичних партій, підкреслює дисертант, має відбуватися не шляхом заповнення прогалин у правовій системі, а завдяки конституційно-правовим реформам. Визначальним щодо цього був і залишається принцип політичного та ідеологічного плюра­лізму.

У другому розділі «Конституційно-правовий статус політичних партій в Україні» автор досліджує конституційно-правовий статус політичних партій та зосереджує увагу на визначенні принципів, прав, обов’язків і меж діяльності політичних партій.

У першому підрозділі «Політичні партії у політичній системі України» зазначається, що політична система має властиві їй системоутворюючі чинники (відсутність останніх є чи не основною особливістю початкового етапу трансформації політичної системи). В міру свого дозрівання, підкреслює автор, системоутворюючі чинники викристалізовуються і детермінують структуру політичних інститутів та суспільних інституцій. Одним із таких інститутів є політичні партії, роль яких у процесі демократизації суспільних відносин постійно зростає, що вимагає більш чіткого визначення їх правового статусу.

В Україні відповідно до Конституції визначено загальний, спеціальний та індивідуальний статуси політичних партій. Національне законодавство дає підстави виокремити наступні різновиди спеціальних статусів: партії, які мають представництво у Верховній Раді Україні та місцевих органах влади; партії, які мають право на державне фінансування їх діяльності; партії, які знаходяться в опозиції до влади.

Індивідуальний правовий статус політичної партії фіксує її правовий стан з урахуванням персоніфікованих характеристик: назва, час утворення, дані державної реєстрації, закріплена статутом структура вищих керівних органів, чисельність членів, участь у виборах і представництво в органах державної влади тощо. Партії, підкреслює автор, мають не тільки власний набір персоніфікованих статусних характеристик, а й, як носії загального статусу, властиві їм права і обов’язки перед суспільством, які трансформується одночасно з тими юри­дично закріпленими змінами, яких зазнає партія.

Дисертант підкреслює, що визначення правового статусу політичних партій – одне з ключових завдань сучасного конституціоналізму. Адже у транзитних системах процес державотворення, як правило, істотно залежить від політичних партій. Тому в Регламент Верховної Ради України необхідно закласти норму, згідно з якою законопроекти, розроблені державними органами, громадськими об’єднаннями, громадянами, які не мають права законодавчої ініціативи, можуть бути внесені до Верховної Ради України суб’єктами права законодавчої ініціативи, зазначеними в ч.1 ст.93 Конституції України.

У другому підрозділі «Основні правові принципи організації та діяльності політичних партій» автор наголошує, що принципи права є юридичною формою політичного і соціального життя. Вони включають структурні елементи, які перебувають у системному зв’язку і пов’язані між собою визначеними законодавством правами і обов’язками.

Загальнолюдські принципи співжиття втілюються у системі загальних принципів конституційного права. Будь-який відступ від принципів конституційного права призводить до обмежень прав і свобод. Тому, робить висновок автор, конституційні принципи мають вибудовуватися на загальнолюдських та історично сформованих національних цінностях. Порушення основних принципів життєдіяльності суспільства неприпустимі й мають спричиняти застосування юридичних санкцій.

У роботі підкреслюється, що суто моральні принципи, як правило, визначенню не підлягають, оскільки іманентно притаманні інтелектуально-духов­ному світу спільноти та конкретної особи. Конституційні принципи справедливості, рівності базуються на певних моральних цінностях, фактично чи опосередковано впливають на всі сфери суспільного життя (насамперед політичну діяльність). Такі принципи, як сумлінність, солідарна відповідальність, доводить автор, закладають основи громадянського суспільства, складовою якого є політичні партії, а тому потребують конституційної інтерпретації та ціннісного наповнення. Принцип рівності в організації внутрішньопартійної діяльності політичної партії зумовлений необхідністю захисту прав і законних інтересів громадян (і зокрема членів політичної партії) та спрямований на демократизацію внутрішньопартійного життя. Принцип гласності партійної діяльності передбачає її відкритість для громадськості, доступність інформації про її діяльність, публічний характер партійних заходів і оприлюднення програмових документів.

В оцінці правомірності конкретних механізмів правового регулювання діяльності політичних партій вирішальне значення мають принципи, на яких вибудовуються взаємовідносини держави і політичних партій. Ключовим серед них є принцип державно-правового регулювання діяльності членів партії в органах державної влади та контролю за їх діяльністю в інтересах політичних партій. Законодавець, робить висновок автор, має чітко відмежувати протиправне використання переваг посадового і службового становища від правомірного використання представниками політичних партій, що працюють в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, тих владних повноважень, які дають їм можливість реалізувати положення програм політичних партій, за які проголосували виборці.

У третьому підрозділі «Функції, права та обов’язки політичних партій» автор звертає особливу увагу на функціональне призначення партій, систематизує функції та базові ознаки, що позиціонують їх серед об’єднань громадян. З юридичної точки зору, наголошує дисертант, найбільш загальною функцією політичних партій є посередництво між суспільством і державою. У національному законодавстві про політичні партії ця функція формулюється як мета – сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян.

Систематизуючи підходи до визначення функцій партій та екстраполюючи їх на чинне законодавство, автор виділяє прямі (політичні) функції, функції соціалізації, формування громадської думки, статутні (внутрішньооргані­заційні) та виховні. Деякі дослідники виділяють функцію внутрішньопартійного виховання, але такий підхід до класифікації функцій, зауважує автор, межує з втручанням у внутрішні справи партії. У транзитних політичних системах на рівні законодавства автор пропонує виділити функції, спрямовані на зміцнення партійної дисципліни та організаційної єдності об’єднання, що є складовою внутрішньопартійного виховання. Прямі (політичні) функції безпосередньо стосуються реалізації політичних прав громадян та участі партії у формуванні державної політики. До них належать: завоювання і здійснення (або участь у здійсненні) державної влади на основі Конституції та чинного законодавства; визначення політичних цілей і завдань розвитку суспільства; політична ідентифікація; функція управління, регулювання суспільно-політичної діяльності.

Функції політичних партій, наголошує автор, переплітаються з основними функціями політичної системи. Законодавець має забезпечити правову основу повноцінного розвитку партій та убезпечити їх перетворення на неконтрольований механізм монополізації політичної влади. Управління суспільством, робить висновок автор, теж є однією із функцій політичної системи. Близькою до управлінського впливу є функція фіксації та репрезентації інтересів різних соціальних груп на державному рівні. Невіддільною від функції управління є функція контролю та критики. Тому автор трактує опозиційну діяльність як частину процесу управління суспільством через політичну сферу.

В національному законодавстві положення про функції, права і обов’язки політичних партій розпорошені й не систематизовані. Потрібно, наголошує дисертант, не тільки систематизувати функції, а й розмежувати права і обов’язки політичних партій та внести відповідні зміни до спеціального закону, де необхідно визначити основні характеристики інституту членства в партії та закріпити один із важливих елементів статусу члена партії – обов’язок сплати членських внесків, що має стати одним із основних інструментів захисту від централізації повноважень всередині партії та диктату фінансово-промислових груп. У спеціальному законі, наголошує автор, необхідно закріпити низку положень, які випливають з публічних відносин і є підґрунтям судового захисту. Щодо інших правових спорів доцільно встановити обов’яз­ковість досудового порядку їх розгляду керівними і контрольно-ревізійними органами політичної партії.

У третьому розділі «Особливості конституційно-правового забезпечення організації та діяльності політичних партій в Україні» докладно аналізується нормативно-правова база організації та діяльності політичних партій в Україні.

У першому підрозділі «Конституційно-правове регулювання створення політичних партій» автор наголошує, що регламентація порядку створення політичних партій є важливою ланкою конституційно-правового регулювання організації та діяльності політичних партій. У сукупності організаційних і процедурних норм, що регламентують процес створення партій, базовими є заявлені до партії вимоги, за наявності яких вона може претендувати на послідовність реєстраційних дій та чітке визначення підстав відмови у реєстрації. Відсутність чіткого законодавчого регулювання процесу створення та реєстрації політичних партій, зауважує дисертант, дає можливість органам реєстрації вільно тлумачити правові норми, що створює умови для безпідставної відмови у реєстрації тієї чи іншої партії або її структурних підрозділів. Тому доцільно до спеціального закону включити вичерпний перелік причин відмови у реєстрації партії та її осередків. Політичні партії повинні мати право на додатковий час для приведення своїх установчих документів у відповідність до вимог закону і лише в разі неподання встановленого переліку документів відповідні органи можуть відмовити партії у реєстрації.

Зважаючи на розбіжності у процедурі реєстрації політичних партій, потрібно, на думку автора, внести зміни до частини 14 ст.11 Закону «Про політичні партії в Україні» щодо терміну розгляду питання реєстрації, а також встановити перелік підстав для продовження терміну реєстрації. Доцільно або відмовитися від формалізованого збору підписів на підтримку партії або встановити конкретні вимоги як до осіб, що збирають підписи, так і тих, хто ці підписи ставить. Необхідно, на думку дисертанта, врегулювати вимоги щодо реєстрації регіональних та місцевих партійних організацій, визначити їх індивідуальний правовий статус, що дасть можливість убезпечити їх від адміністративного тиску з боку органів влади.

У другому підрозділі «Правове регулювання внутрішньопартійної діяльності політичних партій» автор констатує, що питання внутрішньопартійної діяльності тривалий час залишалося поза увагою права. В юридичній науці домінувала думка про невтручання права в організаційну діяльність партії, про те, що чітке законодавче регулювання партійного життя свідчить про жорсткий державний контроль над ними. Посилення впливу партій за відсутності належних партійних традицій та волюнтаристських тенденцій зумовлює необхідність кардинальних законодавчих рішень, але, якщо мати на увазі розвиток внутрішньопартійної демократії та забезпечення прав опозиції, втручання держави у діяльність політичних партій небажане. Вихід із цієї ситуації автор вбачає у закріпленні на рівні статуту принципів демократії у внутрішньопартійному житті та регулюванні нормативно-правовими актами окремих повноважень партійних органів. Водночас механізми впливу повинні бути прозорими, оскільки можуть бути використані проти партії, адже діапазон можливого втручання у діяльність партії досить великий: від заборони проведення запланованих заходів до зняття партії з реєстрації.

Як підкреслюється у дослідженні, нині не існує якогось компромісного та законодавчо обґрунтованого виходу з цієї ситуації. Причина – відсутність правових механізмів публічного регулювання внутрішньої організації партії та належного балансу між обсягом правової регламентації тієї чи іншої сфери суспільних відносин і дозволеною межею їх внутрішньої саморегуляції. Один із шляхів вирішення даної проблеми автор вбачає у законодавчому визначенні вимог до передвиборної платформи як документу, що визначає мету і завдання політичних партій, методи їх реалізації як на загальнодержавному, так і на регіональному рівні, моніторингу їх виконання, який має здійснюватися громадськими інститутами за підтримки держави.

Подальший розвиток правового регулювання внутрішньопартійної діяльності, наголошує автор, вимагає поставити на порядок денний питання про доцільність імперативного мандата та права політичних партій припиняти повноваження народних депутатів, що лише посилює волюнтаристські тенденції у партійній діяльності. Демократизація партійного життя потребує системних змін, передусім тих, які обмежували б диктат партійних керівників. Тому в спеціальному законі необхідно закріпити таємне голосування як обов’язкову форму прийняття рішень про вибори керівних і контрольно-ревізійних органів партії. Доцільно запровадити незалежний від керівних органів партійний арбітраж і таким чином закласти норми захисту прав партійної меншості.

Одним із важливих організаційних питань, зазначає дисертант, є взаємозв’язки центральних органів з місцевими осередками політичної партії. В Україні система взаємовідносин центральних органів з місцевими осередками формується політичною партією і закріплюється у статуті. Статут партії мав би чітко визначити принципи взаємовідносин центральних органів з місцевими організаціями і особливо з первинними осередками, які після запровадження пропорційної системи виборів посилили свій вплив на органи місцевого самоврядування. Вимоги до статуту в цій сфері діяльності політичних партій мали б дістати відображення у відповідних нормативно-правових актах.

Дисертант ставить питання про конституційно-правову відповідальність керівних органів партії за дотримання статуту і програми партії та пропонує передбачити у статті 7 Закону України «Про політичні партії в Україні» положення, за яким партії, насамперед ті, що мають своїх представників у парламенті, повинні щороку звітувати в офіційних виданнях перед виборцями за виконання власних програм.

У третьому підрозділі «Правові засади ідеологічної діяльності політичних партій» автор підкреслює, що політичні партії представляють інтереси не всього суспільства, а його певної частини, що неминуче призводить до протистояння ідей, тобто інтересів та очікувань тих чи інших соціальних верств. Одне із завдань правового регулювання – створити такі умови, за яких спроби реалізації тієї чи іншої ідеології не стимулюватимуть антидержавних дій, що особливо важливо на початкових етапах державотворення. Одним із способів конституційно-правового регулювання ідеологічної діяльності партії є обмеження впливу тих ідеологій, які не відповідають цінностям і меті держави.

Ідеологія політичної партії дістає найбільш повне відображення в її програмі. Конституційні вимоги до партійної програми, оперативності інформування про внесення до неї змін, як і обмеження ідеологічної діяльності, спрямованої на ліквідацію конституційного ладу та нищення суспільної моралі, дають підстави для створення відповідних правових механізмів контролю за цією сферою діяльності політичних партій.

Проблемними, зазначає автор, залишаються питання визначення межі правового регулювання ідеологічної діяльності політичних партій та контролю суспільства за дотриманням проголошеної партією ідеології. Адже невідповідність реальної політики заявленим політичним цілям спостерігається не тільки в перехідних суспільствах, а й у країнах з демократичними традиціями. Автор звертає увагу на конституційне забезпечення інституціональних гарантій багатоманітності ідейно-політичних поглядів, контроль членів партії за дотриманням проголошеної ідеології, способи протидії суспільства встановленню ідеологічної монополії однієї партії, конституційно-правову відповідальність за антидержавну ідеологічну діяльність політичної партії.

Конкретизація обмежень (встановлення їх переліку), зауважує дисертант, – це теж позитивний момент, оскільки за низького рівня правової культури загальні визначення обмежень можуть призвести до подвійних стандартів. Тому необхідно внести зміни до законодавства України щодо запровадження відповідальності посадових осіб та громадян за приниження гідності українського народу, визначити міру такої відповідальності.

У четвертому підрозділі «Особливості правової регламентації фінансування політичних партій» дисертант робить висновок, що законодавче регулювання фінансування партій відповідає демократичним стандартам, але є вужчим, ніж в інших європейських країнах. Законодавець, на думку автора, має зосередити увагу не тільки на фінансуванні виборчих кампаній, обмеженні пожертвувань, діяльності інституту розпорядників фонду, а й на контролі за «тіньовими» надходженнями коштів.

Законодавство щодо фінансування партії повинно охоплювати такі питання, як традиційні джерела фінансування, приватні пожертви, державні субсидії політичним партіям. Так, відповідно до статей 43, 45 Закону України «Про господарські товариства» понад 10% державної власності має бути підставою для віднесення підприємства до таких, яким заборонено фінансування партій. Законодавство має включати норми та правила, що визначають прозорість політичних фінансів: по-перше, розкриття: правила, які зобов’язують політичні партії розкривати свою фінансову звітність і оприлюднювати інформацію про розміри надходжень до партійної каси (включаючи особу дарувальників) і видатків; по-друге, звітність: норми, які передбачають, що рахунки партії потрібно оприлюднювати й включати до звітної документації, що направляється до відповідного органу; по-третє, моніторинг, положення про незалежний орган, що вивчає й перевіряє партійні рахунки; по-четверте, примусове здійснення, тобто система санкцій, яка гарантує, що ніхто не ухилятиметься від дотримання норм і правил фінансування партій, і передбачає застосування стягнень до порушників закону.

Вирішення цих питань залежить від обсягу повноважень і рівня самостійності інститутів, яким доручено контролювати фінансування політичних партій. Необхідно не тільки створити такий інститут, а й визначити порядок формування складу контролюючого органу, строк повноважень його членів і гарантії їхньої незалежності; повноваження і напрями діяльності; вказати види порушень, що підлягають санкціям, і самі санкції, які застосовуються за різні види порушень; визначити порядок опротестування рішень цього органу.

Незалежно від того, чи регламентується порядок фінансування спеціальним законом про політичні партії, законом про вибори чи окремим законом, правова база, наголошує автор, має бути об’єктивною, чіткою, прозорою та доступною широкому загалу.

У п’ятому підрозділі «Правові підстави і порядок припинення діяльності політичних партій» автор обґрунтовує точку зору, що одним із превентивних способів демократизації політичних партій є зупинення їхньої діяльності. Ця санкція має тимчасовий характер і застосовується при невиконанні політичною партією нормативно-правових актів. Партія одержує можливість усунути виявлені порушення без формальної втрати легального статусу.

Зупинення діяльності політичної партії спричиняє низку правових наслідків: партії забороняється будь-яка публічна діяльність (проведення зборів, мітингів, демонстрацій, користування засобами масової інформації тощо), обмежується її право розпоряджатися власними коштами (зокрема, банківськими рахунками), а головне – вона позбавляється права брати участь у виборах. Якщо виходити з того, що в Україні участь у виборах є визначальним обов’язком політичної партії, то позбавлення цього права рівнозначне її забороні. Це має активізувати діяльність керівних органів партії, спрямовану на усунення виявлених порушень.

У роботі показано, що у національному законодавстві заборона (приму­совий розпуск) діяльності політичної партії стосується всіх її структур, тобто не передбачається процедура припинення діяльності місцевих та регіональних відділень, що врегульовано у законодавстві інших держав. А тому не зрозуміло, які санкції взагалі можна застосовувати до місцевих осередків і чи матиме протизаконна діяльність осередків негативне значення для партії в цілому. Аналіз процедури заборони партії засвідчує, наскільки недосконала система державного контролю в Україні. Так, програмні документи політичної партії Міністерством юстиції України аналізуються за формальними ознаками (ма­лоймовірно, що у програмі партії будуть положення про ліквідацію держави чи розпалювання міжнаціональної ворожнечі). Водночас навіть антидержавні заяви керівництва партій чи такого роду діяльність партійних осередків не підпадають під санкцію попередження. Перед законодавцем, наголошує автор, постало питання забезпечення однакових підходів до змісту законодавчих норм та формування системи конституційних вимог до партійних програм.

Добровільне припинення діяльності політичної партії випливає з конституційного права на свободу об’єднання, оскільки свобода створення передбачає і свободу самоліквідації об’єднання. Порядок добровільного припинення діяльності визначається статутом політичної партії. Враховуючи те, що законодавство лише частково регламентує зміст статуту, автор пропонує на рівні спеціального закону більш чітко визначити основні принципи добровільного припинення діяльності політичної партії; якщо для легалізації партії необхідно провести установчий з’їзд, то остаточне рішення про припинення діяльності теж повинно прийматися на з’їзді партії.

У четвертому розділі «Політичні партії України як суб’єкти виборчого права» автор аналізує проблеми законодавчого регулювання участі політичних партій у виборах до Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування.

У першому підрозділі «Конституційно-правове регулювання участі політичних партій у виборах до Верховної Ради України» зазначається, що запровадження пропорційної системи виборів обмежило право громадян обирати і бути обраними. Навіть члени партії, які беруть участь у передвиборчих з’їздах, обмежені у виборі кандидатів у депутати, оскільки їх роль зводиться лише до легітимації рішень, прийнятих партійною елітою.

Одночасне проведення парламентських і місцевих виборів виявило розбіжності у врегулюванні одних і тих же питань, а подекуди й прогалини у правовому регулюванні виборчих процедур. Тому назріла потреба не тільки вдосконалити виборчу систему, а й уніфікувати виборчі процедури в єдиному кодифікованому законодавчому акті – Виборчому кодексі України.

У роботі обґрунтовано необхідність подальшого законодавчого врегулювання процедури встановлення результатів виборів та розподілу депутатських мандатів. Під час підрахунку бюлетенів до 3 %, необхідних для подолання виборчого бар’єра, включаються як дійсні бюлетені, так і ті, що визнані недійсними. Такий підхід суперечить поняттю «волевиявлення» (частина восьма ст. 83 Закону «Про вибори народних депутатів України»), адже збільшення загальної суми голосів за рахунок недійсних бюлетенів вимагає більшої кількості голосів для подолання партією виборчого бар’єра. Саме волевиявлення як результативне голосування, доводить автор, а не «участь у виборах» має бути в основі процедури встановлення результатів.

З огляду на участь політичних партій у виборах необхідно: а) суттєво вдосконалити виборчу систему з метою більш повного забезпечення права громадян вільно обирати й бути обраними; б) визначити межу прохідного виборчого бар’єра для політичних партій і виборчих блоків політичних партій, передбачивши, що при збереженні 3-відсоткового бар’єра для партії він становитиме для блоку 3% плюс 1% за кожну партію блоку; в) вдосконалити й уніфікувати правове регулювання передвиборної агітації, створити дійовий механізм моніторингу передвиборної агітації; г) визначити права і обов’язки уповноважених осіб партій (блоків), офіційних спостерігачів від цих партій (блоків); д) посилити відповідальність за порушення вимог законодавства та сформувати реєстр судових рішень щодо розгляду спорів, пов’язаних із виборами.

Нормативні акти Центральної виборчої комісії в системі джерел конституційного права відіграють значну роль у регулюванні конституційно-правових відносин, що дає автору підстави поставити питання про виведення ЦВК з-під формального і неформального контролю політичних партій, відмовитися від формування ЦВК за партійними квотами.

У другому підрозділі «Форми участі політичних партій у виборах до органів місцевого самоврядування» автор зазначає, що місцеві вибори мають багатофункціональний характер і виступають важливим інструментом утвердження народного суверенітету. Вони є основним демократичним механізмом фор­мування якісного складу представницьких органів, зачіпають безпосередні особисті інтереси громадян, а тому питання системи виборів повинні вирішуватися на користь місцевих громад. Враховуючи особливості місцевого самоврядування, дисертант пропонує запровадити мажоритарну або змішану систему виборів до обласних і районних рад та мажоритарну – до решти місцевих рад. Необхідно не тільки внести відповідні зміни до законодавства, а й заборонити внесення змін до нього принаймні за рік до виборів.

У виборчому законодавстві, зауважує автор, не визначені повноваження районних і міських партійних осередків щодо висунення кандидатур до вибор­чих комісій, збережені різні підходи до формування ДВК на місцевих виборах та виборах до парламенту, що посилює ризик конфліктних ситуацій. Не визначено і підстави повторного порушення виборчих процедур місцевими партійними організаціями.

На думку автора, необхідно внести зміни до законодавства про місцеві вибори: 1) ліквідувати прогалини, які спричиняють конфліктні ситуації; 2) унормувати участь у виборчій кампанії тих осіб, які не є членами партій; 3) унормувати питання участі у виборах організацій, що відокремлені від держави (зокрема, релігійних); 4) повернутися до системи простої більшості при виборах голів територіальних громад. Низку питань (утворення виборчих блоків на рівні територіальних громад, виходу місцевих партійних організацій з виборчих блоків) слід врегулювати партійними статутами.

У п’ятому розділі «Правовідносини політичних партій України з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями» автор досліджує особливості цих правовідносин на сучасному етапі та визначає основні напрями їх удосконалення.

У першому підрозділі «Конституційно-правове регулювання участі політичних партій у діяльності Верховної Ради України» дисертант доводить, що в результаті пропорційної системи виборів депутатський корпус перебрав на себе значну частину владних функцій і відтак порушив діючу ієрархічну систему державно-політичних відносин, основою яких був і залишається принцип імперативності дій кожної складової у низхідному напрямі.

Партійний імперативний мандат, запроваджений Конституцією України, обмежив діяльність народного депутата, але не обмежив права внутрішньопар­тійної опозиції. Вихід з партії або перехід у відкриту опозицію, доводить автор, не є підставою для позбавлення депутатського мандата. Єдина мета, яку можна досягти запровадженням імперативного мандата, – стабільність формальної, а не фактичної чисельності фракції. Необхідно, наголошує дисертант, не тільки відмовитися від імперативного мандата, але й унормувати порядок створення чи зміни складу коаліції в середині каденції парламенту, визначити порядок утворення фракцій депутатами від партій, що вийшли з виборчого блоку. Порядок вирішення цього питання має бути відображений у виборчому законодавстві та Регламенті Верховної Ради України. Відкритим залишається питання нормативно-правового рівня Регламенту, який мав би затверджуватися не постановою, а законом Верховної Ради України. Для затвердження Регламенту варто передбачити спеціальну процедуру – прийняття його двома третинами голосів без подання на підпис Президентові України.

На думку дисертанта, необхідно визначити алгоритми розподілу міністерських посад та партійного впливу на членів Кабінету Міністрів України, правові засади діяльності уряду під час зміни урядової коаліції у парламенті.
Особливу увагу необхідно звернути на відносини між політичною партією та її парламентським представництвом, привести статус народного депутата у відповідність до діючої системи виборів. Принципи цих відносин мають бути деталізовані у статутах політичних партій.

З метою законодавчого забезпечення діяльності опозиції та посилення її впливу на органи державної влади автор пропонує прийняти закон «Про опозицію», в якому за парламентською опозицією мають бути закріплені відповід­ні права: 1) ініціювання проведення позачергового пленарного засідання Верховної Ради України; 2) періодично, у встановлений Регламентом день, формувати порядок денний роботи Верховної Ради України; 3) очолювати комітети Верховної Ради з питань бюджету, свободи слова та інформації, законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, боротьби з організованою злочинністю і корупцією; 4) обов’язкові доповіді під час розгляду Верховною Радою суспільно значущих питань.

Парламентська опозиція повинна мати програму альтернативного розвитку, що зробить її політично відповідальною перед виборцями. Поряд із цим, наголошує автор, необхідно визначити основні параметри конституційно-правової відповідальності парламентської коаліції за результати діяльності.

У другому підрозділі «Правове регулювання взаємодії політичних партій з Президентом України» показано, що політичні партії є активними учасниками конституційних правовідносин, які виникають у зв’язку з їх участю у формуванні органів державної влади. Політичні партії через своє представництво в парламенті формують уряд, здійснюють контроль за його діяльністю, вирішують питання його політичної відповідальності, впливають на діяльність Президента України.

Автор звертає увагу на відносини Президента з парламентськими партіями, які підтримали його на виборах, і з тими, що знаходяться в опозиції до нього. Президент може розпустити парламент, якщо фракції у встановлені терміни не створять коаліції і не сформують уряд. Розпуск парламенту є не обов’язком, а правом Президента. Законодавець, доводить дисертант, передбачив можливість впливу парламентських партій на таке рішення, але сама процедура розпуску парламенту потребує подальшої деталізації. Право розпуску парламенту повинно врівноважуватися системою стримувань і противаг, у тому числі процедурою імпічменту, яка на законодавчому рівні ще не конкретизована. Це дає автору підстави стверджувати, що цивілізовані механізми політичного регулювання й громадсько-політичного діалогу в країні лише формуються, а нові форми і принципи діяльності державної влади запроваджуються спорадично та супроводжуються численними конфліктами.

Дисертант ставить питання про необхідність формування державного механізму впливу на міжпартійні конфлікти. Особливе місце у їх вирішенні автор відводить органам судової влади. Але на практиці інтереси партій та представників органів судової влади часто переплітаються: позбутися цього можна за умови більш чіткої правової регламентації системи їх взаємовідносин та посилення контролю за їх діяльністю з боку інститутів громадянського сус­пільства. Вимагає унормування, підкреслює автор, порядок формування Конституційного Суду України, який має бути вивільнений з-під впливу політичних партій.

У третьому підрозділі «Організаційно-правові форми взаємовідносин політичних партій з центральними органами виконавчої влади» автор обґрунтовує необхідність законодавчого уточнення процедур, пов’язаних із призначенням, відставкою і діяльністю уряду, ротацією членів уряду в разі зміни конфігурації парламентської більшості.

Парламентська діяльність політичних партій дає приклади, коли уряд не має парламентської більшості або не може сформувати ситуативну більшість. У цьому випадку уряд спирається на підтримку парламентської меншості. Автор обґрунтовує висновок, що процедура формування коаліції та уряду вимагає суттєвого законодавчого осмислення, а не простого перенесення принципів і норм Конституції України до Закону «Про Кабінет Міністрів України» чи Регламенту Верховної Ради України. Порядок формування Кабінету Міністрів має визначатися не тільки пропорційною системою розподілу кандидатур та правом найбільшої за чисельністю фракції висувати кандидатуру глави уряду, а й узгодженою програмою діяльності парламентсько-урядової коаліції.

Практика взаємодії політичних партій з урядом вимагає законодавчого уточнення процедур, пов’язаних із призначенням, відставкою та діяльністю уряду. Це розподіл квот між учасниками коаліції, які контролюють діяльність більшості, з урахуванням можливості доступу до посад представників парламентської меншості; межі впливу партії (фракції, яка входить до проурядової коаліції) на міністра, посада якого є квотою відповідної партії; доступу окремої фракції до кадрових призначень членів уряду за квотою парламентської партії; визначення основних засад ротації членів уряду в разі зміни конфігурації парламентської більшості; встановлення статусу уряду в системі органів влади, принципів правовідносин з парламентом, Президентом та місцевими органами державної влади.

Дисертант обґрунтовує необхідність створення правового механізму оптимізації взаємодії парламентських партій з органами виконавчої влади; юридичних наслідків партійних рішень щодо діяльності їх представників у органах державної влади. Вирішення цих питань значною мірою залежить від парламентських партій, а тому, наголошує автор, необхідно вдосконалити нормативно-правову базу функціонування і розвитку партійної системи в Україні.

У четвертому підрозділі «Форми участі політичних партій у діяльності органів місцевого самоврядування» зазначається, що в Україні склалася ситуація, за якої на загальнодержавному рівні політичні партії як провідники суспільних змін вже пройшли етап свого становлення, а місцеві органи влади та партійні осередки залишилися під впливом держави. Підміна повноважень органів місцевого самоврядування органами державної влади, як і посилення впливу політичних партій на їх діяльність, ускладнює формування ефективної системи місцевого самоврядування, знижує активність громадян.

Сучасна муніципальна демократія передбачає, що громадяни не тільки беруть участь у прийнятті політичних чи соціально-економічних рішень, а й реалізовують їх. Враховуючи, що інститути громадянського суспільства ще неефективні, а місцеві громади не набули належного досвіду, автор зосереджує увагу на діяльності партійних організацій, які на сьогодні є одним із інструментів поєднання державних і самоврядних інститутів.

Відсутність механізмів реалізації своїх повноважень зумовлює актуальність питання спроможності партій реалізувати власні програми і взяти на себе відповідальність за розподіл ресурсних можливостей місцевих громад, утриматися від авторитарно-адміністративних методів управління регіональних партійних організацій. Це дає автору підстави стверджувати, що основи взаємовідносин політичних партій зі своїм представництвом мають бути визначені нормами законів і статутами політичних партій. По-перше, необхідно створити ефективну систему функціонування державної влади у регіонах; по-друге, розмежувати повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; по-третє, визначити правовий статус місцевих осередків політичних партій.

У п’ятому підрозділі «Правове регулювання взаємодії політичних партій з громадськими організаціями» автор зазначає, що політичні партії та громадські організації мають однакові родові ознаки, а тому Закон України «Про об’єднання громадян» закріплює за ними низку спільних функцій, обов’язків і прав. Закон надає політичним партіям особливі права, але не визначає специфічних прав громадських організацій. Диференціація прав і функцій різних видів об’єднань громадян теж вказує на те, що взаємодія партій і громадських організацій обмежена нормами, які передусім визначають поле діяльності політичних партій.

Відсутність правових норм, які визначали б основи співпраці й ступінь взаємозалежності об’єднань громадян, створює ризики перетворення громадських організацій на сателітні партійні структури, а це не узгоджується з принципом рівних можливостей, проголошеним національним законодавством. Не варто виключати, зауважує автор, що невластиві політичній партії функції можуть бути реалізовані через громадські організації. Тому спеціальний закон має встановити обмеження, які не дадуть змоги партіям використовувати громадські організації у своїх інтересах, як політичних, так і фінансових.

У дисертації зазначається, що на нинішньому етапі державотворення (коли не сформована ефективна виборча система) політичні партії та громадські організації як різні види об’єднань громадян мають різне походження і виконують різні суспільні функції, а тому необхідно заборонити партіям утворювати «супутні» (а фактично сателітні) громадські організації та здійснювати їх фінансування. Потребують подальшого законодавчого осмислення питання співпраці громадських організацій та політичних партій не тільки під час виборів, а й у міжвиборчий період. Закон України «Про об’єднання громадян», наголошує автор, мав би визнати громадські об’єднання інститутом громадянського суспільства, розширити перелік їх прав, долучивши до них не лише декларативні функції, але й право здійснювати громадський контроль за діяльністю органів законодавчої і виконавчої влади.

У шостому розділі «Конституційно-правова відповідальність політичних партій» автор зосереджує увагу на аналізі конституційно-правової відповідальності політичних партій як суб’єктів публічної політики, дає визначення механізму конституційно-правової відповідальності політичних партій.

У першому підрозділі «Поняття, ознаки, види конституційно-правової відповідальності політичних партій» зазначається, що конституційно-правова відповідальність політичних партій є формою політико-правового зв’язку між партіями та іншими суб’єктами конституційно-правових відносин. У структурі конституційно-правової відповідальності політичних партій автор виділяє два ключових елементи: 1) позитивну (перспективну) конституційно-правову відповідальність політичних партій – політико-правовий зв’язок між суб’єктами конституційних відносин, який виникає з моменту прийняття ними рішення про створення і реєстрацію та супроводжується свідомим використанням своїх прав, виконанням обов’язків, дотриманням заборон, що забезпечується дер­жавним, громадським, внутрішньопартійним контролем; 2) ретроспективну (негативну) конституційно-правову відповідальність – визначений нормами конституційного права вид юридичної відповідальності, що настає за вчинене партіями та їх членами протиправне діяння (чи бездіяльність) у формі конституційно-правового делікту, за яке передбачено відповідні санкції.

Враховуючи особливості конституційно-правового статусу політичних партій, їх функціональне призначення в суспільстві, автор визначає основні критерії їх конституційно-правової відповідальності: 1) за елементами конституційно-правової відповідальності: перспективна (позитивна) і ретроспективна (негативна); 2) за рівнем контролю за їх діяльністю: а) індивідуальна (відпові­дальність членів партії перед партією та громадянським суспільством); б) внутрішньопартійна (відповідальність, що визначається самою партією за допомогою політичних та корпоративних норм у межах її структури); в) міжпартійна (випливає із взаємовідносин з іншими партіями, зумовлена контролем з боку інших партій у частині виконання взаємних зобов’язань); г) загальносоціальна (відповідальність перед народом, інститутами громадянського суспільства, державою); 3) за нормативною основою: а) відповідальність, яка випливає з конституційно-правових норм, та б) відповідальність, яка базується на політичних, корпоративних та інших соціальних нормах; 4) за характером та видами функцій партій: а) відповідальність за виконання ідеологічної та програмної функцій; б) за виконання представницької функції; в) за виконання владно-кадрової функції; г) за виконання владно-конкурентної функції; д) за виконання владно-практичної функції; 5) за характером участі в органах державної влади: а) відповідальність за роботу в парламенті та його органах; б) за діяльність глави держави, який балотувався та був обраний від партії; в) за роботу в органах місцевого самоврядування.

Така класифікація критеріїв конституційно-правової відповідальності дає змогу автору уточнити юридичний зміст цього поняття: конституційно-правова відповідальність – це визначений конституційно-правовими нормами вид соціально-правової відповідальності, який передбачає належне виконання суб’єктами державно-політичних відносин своїх обов’язків у зв’язку з набуттям ними спеціального конституційного статусу і здійсненням політичної влади та встановлює негативні наслідки у вигляді конституційно-правових санкцій у разі вчинення ними конституційного делікту.

У другому підрозділі «Механізм регулювання конституційно-правової відповідальності політичних партій» розглядається механізм реалізації конституційно-правової відповідальності політичних партій як сукупність пов’язаних між собою нормативних, інституційних, функціональних та ідеологічних елементів, за допомогою яких забезпечується свідоме використання політичними партіями своїх прав, виконання обов’язків, дотримання заборон, а в разі вчинення партіями та їх учасниками конституційно-правового делікту застосовуються санкції, що мають забезпечити законність та правопорядок.

Державний та громадський контроль автор розглядає як складову інституційного елемента механізму реалізації конституційно-правової відповідальності партій. У роботі систематизовано правові норми, які визначають зміст протиправної діяльності партій, при цьому включено до них політичні норми та норми, які викладені у статутах і програмах партій, що автор характеризує як нормативний (регулятивний) елемент механізму реалізації конституційно-правової відповідальності.

Автор наголошує, що політична партія як цілісний організм не може нести конституційно-правову відповідальність за індивідуальну протиправну поведінку своїх членів, яка не санкціонована партією в межах її публічної і внутрішньопартійної діяльності. Водночас ухиляння політичної партії від оцінки дій, вчинених від її імені представником керівних органів партії, автор розглядає як доказ підтримки протиправних дій, що теж має дістати відображення у національному законодавстві.