Новиков О.В. Конституційно-правовий статус Президента Республіки Польща

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується новизна та актуальність обраної теми дисертації, характеризується методологія дослідження, теоретична база, визначаються мета, завдання і структура дисертації, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами, характеризуються наукове і практичне значення одержаних результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист.

Перший розділ “Становлення інституту президента у польському конституціоналізмі” – складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1.”Виникнення інституту президента в конституціях Польщі” з’ясовуються правові та історичні передумови виникнення інституту президента в Польщі. Визначено, що такими головними передумовами стали , насамперед, сприятливі для Польщі результати Першої світової війни, яка ослабила давніх суперників польського народу, що втратив незалежність, а також яскрава особистість Юзефа Пілсудського, що зумів вірно передбачити хід подій і використав всі можливості для відродження своєї держави. Саме під керівництвом Пілсудського була розроблена конституція 1921 року, визнана однією з найдемократичніших у тодішній Європі, обрано першого польського президента. Водночас Пілсудський під впливом чвар у польському політикумі вдається до державного перевороту. Положення конституції 23 квітня 1935 року, прийнятої за активної участі Ю. Пілсудського наділяли президента країни надзвичайно вагомими, по суті диктаторськими повноваженнями. Лише смерть Пілсудського, а пізніше –початок Другої світової війни не дав змоги цими повноваженнями скористатися.

У підрозділі 1.2.”Еволюція статусу президента Польщі“ за допомогою порівняльно – правового аналізу досліджуються засади розвитку Польщі у 1920–1935 роках. Цей період характеризувався політичною роздробленістю в країні а також світовою економічною кризою, що боляче вдарила по небагатій, щойно створеній країні. За таких умов демократична конституція 1921 року, що практично встановлювала в країні парламентсько-президентську форму правління, за якою головним джерелом влади був не президент, а парламент, не могла бути ефективною. Нова конституція 1935 року, посиливши повноваження президента, дозволила частково модернізувати польську економіку, що до цього часу носила фактично аграрний характер. Процес цей перервав початок Другої світової війни. Однак саме існування президентсько–парламентської форми правління не дозволив лівим партіям, що прийшли до влади в повоєнній Польщі, відразу демонтувати інститут президента. Символічним можна вважати й повернення до засад конституції 1921 року, демократичні засади якої передбачали й посаду президента. Однак хоч правові форми діяльності президента повоєнної, соціалістичної Польщі і опиралися на березневу конституцію 1921 року, його повноваження сягали далеко поза норми навіть конституції 1935 року, що поставила країну на межу запровадження диктатури. Причиною цього стало те, що першим президентом повоєнної Польщі став генеральний секретар комуністичної Польської об’єднаної робітничої партії Б. Берут. Дослідження підводить до безсумнівного висновку: в умовах партійного єдиновладдя, характерного для країн–радянських сателітів, інститут президента був непотрібним.

Другий розділ “Статус президента Республіки Польща відповідно до конституцій Республіки Польща” складається з п’яти підрозділів і присвячений аналізу повноважень президента РП та особливостям їх застосування в період дії конституційних законів починаючи з 1989 року, включно з нині діючої конституцією Польщі.

У підрозділі 2.1.”Розподіл повноважень між президентом Республіки Польща і Радою Міністрів” досліджуються процеси формування і діяльність інститутів виконавчої влади в Польщі після повернення поста президента держави. Ці процеси були тісно пов’язані з демократизацією суспільного життя а відтак і засадничими конституціональними змінами, що відбувалися в країні у 1989–1997 роки. При цьому увагу приділено, передусім, конституційним законам Польщі 1989–1992 років, які утверджували систему влади, ефективність якої, з одного боку, залежала від  стосунків між сеймом та Радою Міністрів, а з іншого – розподілом повноважень між парламентом і президентом. Ряд некоректно сформованих норм конституції призвели до низки непорозумінь між сеймом та тодішнім президентом РП Л. Валенсою, які в наш час характеризуються як “війна повноважень”.

 Чинна конституція Польщі 1997 року детально зафіксувала різницю між державницькими функціями президента РП та повноваженнями Ради Міністрів. На основі аналізу основного закону країни, ряду інших законів та державотворчої практики, робиться висновок, що президент позбавлявся повноважень для владного впливу на політику уряду. Згідно з чинною конституцією Польщі положення про “загальне керівництво“ державою, яке в перехідній Малій конституції належало до функцій президента, стало характеризувати функції і завдання вже уряду. Водночас надзвичайно корисним для України досвідом конституційної форми співробітництва президента і уряду є їх співпраця на основі конституційного положення про Раду кабінету. Цей інститут робить можливими регулярні консультації президента з урядом з найактуальніших питань державного будівництва.

У підрозділі 2.2. “Президент і парламент у законодавчому процесі” піддається аналізу дуалістична конструкція виконавчої влади Польщі, а також розглядається інститут президента Республіки Польща як орган цієї влади.

 Констатується, що на відміну від класичних парламентських демократій західноєвропейських країн польська конституційна концепція інституту президента не передбачає його аполітичності, політичної нейтральності. Навпаки, вона передбачає існування президента активного, заангажованого в поточну політику. Зокрема польський президент, як політичний арбітр, повинен бути готовим до посередництва між парламентом та урядом.

 Ознакою політичного заангажування президента РП є концепція прерогатив глави держави. Аналізується, зокрема право законодавчої ініціативи президента РП. Проте, надаючи президентові таке право, конституція водночас його ж у цьому праві обмежує, надаючи право першочерговості внесення законопроектів Раді Міністрів, а не президенту. Причому пріоритетне право уряду вносити на розгляд парламенту міжнародні договори спирається не на конституцію, а на звичаєве право. Акцентується увага на тому, що президент, який не має підтримки парламентської більшості, ефективно використати право законодавчої ініціативи не може.

 Вагомим чинником впливу Президента РП на процес розвитку законодавства є право вето. Зазначається, що основний закон Польщі підтверджує виключне право президента на вето стосовно звичайних законів, обмежуючи, однак, його право застосовувати вето до законів конституційних. Аналіз застосування президентом РП права вето на основі нової конституції РП дозволяє зробити висновок про ефективність такого компоненту у польській системі противаг. Це право безумовно сприяло забезпеченню рівноваги між законодавчою і виконавчою гілками влади в державі.

У підрозділі 2.3.”Повноваження президента Польщі стосовно органів судової влади” зазначається, що спроба польських конституційних законодавців запровадити в країні чіткий розподіл влади знайшла досить обмежене вираження в зміні повноважень та підпорядкуванні органів правосуддя. Найзначнішим проявом цього процесу стало об’єднання прокуратури з міністерством юстиції, яке відбулося в грудні 1989 року під час роботи над новою конституцією. В той же час, порівнюючи конституцію Польщі часів Польської Народної Республіки з наступними трьома конституціями, можна стверджувати, що повноваження президента стосовно судової гілки влади по суті механічно перенесені з конституції ПНР. В межах цих повноважень президента РП виділяються два головних, що традиційно вважаються прерогативами глави держави: право призначати суддів та право на помилування. Стверджується, в тому числі на основі аналізу фактичного стану речей, що саме через призму цих повноважень можна помітити вплив президента РП на правосуддя.

У підрозділі 2.4. ”Повноваження президента Польщі, що безпосередньо не пов’язані з діяльністю сейму, сенату, Ради Міністрів та органів судової влади” розглядається порядок застосування повноважень президента Польщі, не пов’язаних з діяльністю органу, функцією якого є дотримання основного закону країни.

 Серед повноважень президента РП автор виділяє його підкріплене чинною конституцією право на призначення референдуму. За різними оцінками ця конституційна норма є недосконалою через її нечіткість. Зокрема, вона надає президенту необмежене право визначати предмет референдуму, оскільки вказує на те, що референдум може бути проведений з питань, що мають загальнодержавне значення. Автор погоджується з висловленою думкою про необхідність уточнення цієї норми.

 В підрозділі доведено, що ряд повноважень президента РП свідчить про стабільність, передбачуваність та спадкоємність польської влади. Крім традиційного для статусу глави держави права надавати польське громадянство та звільняти з нього, такими повноваженнями можна вважати повноваження президента щодо Національного банку РП, Верховної палати контролю та Всепольської ради радіомовлення і телебачення. Так повноваження президента щодо призначення голови Національного банку та його заступників підтверджують вже три поспіль польські конституції. Це робить голову Національного банку фігурою, незалежною від політичних впливів.

 При розгляді повноважень президента РП щодо Верховної палати контролю зазначається, що правом на проведення перевірок визначених законом суб’єктів має не лише президент, але й сейм. Такий підхід приніс користь передовсім польському суспільству, не залишивши недоступними для його уваги відомості щодо використання народних коштів, в тому числі, наприклад, спрямованих для організації роботи канцелярії президента та сейму. Вивчення цього досвіду є безумовно корисним для України.

 Констатується, що надзвичайно важливим конституційним органом, стосовно якого президент РП може застосовувати правові дії, є Всепольська рада радіомовлення і телебачення. Акцентується увага на тому, що результатом демократизації суспільного життя Польщі стало перетворення державного телебачення та радіо на суспільні. Їхній статус закріплено конституційним шляхом, є також профільний закон, який унормовує всі аспекти діяльності цього надзвичайно потужного медіа-ресурсу країни. В результаті законодавчої діяльності Польща отримала дійсно не заангажоване, потужне громадське радіо та телебачення, що є безумовним позитивним прикладом для України, де такого радіо та телебачення ще немає.

 В дослідженні детально розглядається повноваження Президента РП щодо власної канцелярії. Обґрунтовано, що надзвичайно часта зміна положень про канцелярію Президента РП свідчить про відсутність законодавчо вивіреної концепції діяльності цього органу, як стабільної і передбачуваної структури.

У підрозділі 2.5. “Конституційні засоби обмеження влади президента РП” розглядаються правові форми діяльності глави держави і їх законодавче обмеження.

 Відзначається, що в польському конституційному законодавстві досить довго зберігався хаотичний підхід до визначення правових актів, вчинених президентом. В чинній конституції 1997 року ці проблеми були враховані. Створено окремий розділ основного закону, присвячений упорядкуванню джерел права та кваліфікації правових форм діяльності президента. Таким чином до ’’офіційних актів’’ віднесені розпорядження, наказ і постанова. Ці акти дійсні при наявності підпису голови Ради Міністрів (контрасигнатура). В роботі особливий акцент робиться на тому, що в РП впровадження контрасигнатури до конституційної норми мало крім правового ще й політичне підґрунтя, основою якого стало прагнення не допустити ’’культу особи’’. Вільна інтерпретація основними органами влади процедури і значення контрасигнатури була врегульована чинною конституцією РП, яка передбачає обов’язкову контрасигнатуру всіх актів президента. Це наближає країну до популярної в Європі парламентсько–кабінетної системи влади. Роль президента у цій системі чітко визначена. Підкреслюється, що разом з тим, як і в попередніх конституціях залишилися не до кінця виписані процедурні питання, які виникають під час контрасигнатури офіційного акту. Як і раніше вони регулюються не усталеними нормами, а політичною культурою органів влади Польщі.

Третій розділ ’’Розвиток статусу Президента РП в сучасних умовах ’’ складається з двох підрозділів, в яких аналізу піддаються особливості трансформації повноважень глави держави в останнє десятиріччя.

 Підрозділі 3.1. ’’Основні тенденції розвитку статусу президента Республіки Польща’’ присвячено дослідженню повноважень президента Польщі в період підготовки чинної конституції РП та в перші роки після її прийняття. При порівняльному аналізі діяльності двох діючих президентів – Л.Валенси та А.Квасьнєвського автором робиться висновок, що А.Квасьнєвський замість ’’походу за повноваженнями’’, характерним для періоду резидентури свого попередника, зосередився на реалізації зрозумілих для польського суспільства цілей: входженню країни до Європейського Союзу та НАТО. За участі президента приймалися більшість законодавчих актів, що приближали країну до мети, польське законодавство уніфікувалося з законодавством ЄС. Обгрунтовано доводиться, що крім законодавчого забезпечення статусу президента країни, цей статус залежить від чітко вираженої позиції глави держави щодо питань, що хвилюють суспільство, від уміння націлити народ на виконання загальнодержавних завдань, від його особистих рис лідера нації.

У підрозділі 3.2.’’Вплив вступу Республіки Польща до Європейського Союзу на правовий статус президента’’ досліджується сукупність проблем, які постали перед країнами Центральної Європи, включно з Польщею в процесі підготовки та вступу до Євросоюзу а також роль посади президента РП в умовах часткової втрати країною національного суверенітету внаслідок добровільного вступу до ЄС. Доводиться, що вступ Польщі до Євросоюзу не призвів до значного ’’розмивання’’ її суверенітету. Країна отримала можливість впливу на економічно більш розвинені держави–сусіди. Статус глави держави–президента країни при цьому набуває нового значення і ваги. Підкреслюється, що при цьому треба уміло використовувати як особливості національної конституції, так і можливості законодавства ЄС.