Жоган Р. А. Конституційно-правовий статус прокуратури в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження та ступінь її опрацювання; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; сформульовано його мету, завдання, об’єкт, предмет; визначено наукову новизну роботи, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, а також наведено дані про їх апробацію і впровадження, структуру та обсяг рукопису.

Розділ 1 «Доктринальні інтерпретації та нормативна формалізація конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» – охоплює два підрозділи, в яких докладно проаналізовано стан наукового опрацювання визначеної проблематики та охарактеризовано методологічні засади її вивчення. Здобувачем з’ясовано правове регулювання та соціально-правову сутність предмета дослідження.

У підрозділі 1.1. «Доктринальні дослідження конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» у контексті здійсненого аналізу розробки визначеної проблематики та характеристики методології наукового пізнання здобувачем охарактеризовано сучасний стан наукової розробки проблеми, узагальнення і варіант нового розв’язання поставлених завдань наукової проблеми для досягнення визначеної мети, що виявляється у системному аналізі елементів конституційно-правового статусу прокуратури в Україні, їх соціальної цінності на основі сучасних положень юридично-правових наук та доктринальних точок зору вчених у сфері відповідних юридичних наук, що продукувало можливість розробки обраної тематики дисертаційного дослідження для логічного продовження в подальших наукових розробках.

Здійснено аналіз доктринальних досліджень, присвячених конституційно-правовому статусу прокуратури в Україні. На початку підрозділу розглядаються дисертаційні дослідження, в яких розкриваються аспекти статусу прокуратури, передусім роботи А.В. Пшонки, В.М. Гусарова, Т.В. Корнякової, В.І. Малюги, М.І. Мичка, В.В. Сухоноса, Т.О. Пікулі,         В.С. Бабкової, М.В. Косюти, В.І. Чечерського, В.В. Шуби, М.К. Якимчука, а також ряд інших досліджень, включаючи і зарубіжних авторів. У своїх працях учені викладали погляди на статус національної прокуратури на той час, а також напрямки реформування організації та діяльності прокурорської системи.

Але, незважаючи на велику увагу дослідників проблематики правового статусу прокуратури, серед правників спостерігається її неоднозначне розуміння, і тому тема дисертаційного дослідження є актуальною і корисною для сучасного етапу розвитку суспільства і держави.

У підрозділі 1.2. «Нормативно-правове регулювання конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» розкривається нормативна основа дослідження. Обрана проблематика має досить репрезентативну нормативну базу, яка дозволила об’єктивно і достовірно розкрити її зміст. Але оскільки вона недостатньо залучена до наукового обігу, то це визначає завдання, а в окремих випадках і наукову новизну дослідження.

У суверенній Україні прокуратура посідає досить самостійне і унікальне місце в системі державних органів. Тому організація і діяльність прокуратури має розгалужене нормативно-правове регулювання, акти якого інкорпоровані в окремі збірники і при цьому відносяться до різних галузей права. При цьому інтенсивний законотворчий процес створив певні проблеми щодо системного розвитку законодавства, його узгодженості та кодифікації. Положення Конституції України докорінно змінили статус державних органів, у тому числі прокуратури як самостійного конституційного органу, на який покладено виконання правозахисної функції.

Розкриваючи конституційно-правове регулювання основ діяльності прокуратури, здобувач усі конституційні норми умовно поділив на дві групи: норми загального характеру, які не визначають безпосередньо питання статусу прокуратури; спеціальні норми, які безпосередньо регулюють статус та діяльність прокуратури України.

Здобувач дослідив і виділив певні рівні конституційно-правового регулювання статусу прокуратури. Так, до першого рівня він відносить нормативно-правові акти вищих органів влади України, котрі, у свою чергу, поділяються на ті, що визначають загальні положення, організаційно-правові основи діяльності прокуратури, матеріально-технічне, фінансове та соціально-правове забезпечення, статус прокурора в судочинстві, і ті, що визначають повноваження прокуратури. На вищому рівні ці суспільні відносини в межах своєї компетенції регулюються Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України.

До другого рівня відносяться відомчі нормативні акти, що регулюють організаційно-правові аспекти діяльності органів прокуратури, а саме: організацію і порядок діяльності, роботу з кадрами. Прийняття таких актів належить в основному до компетенції Генерального прокурора України.

Третій рівень включає нормативні акти з міжнародного співробітництва (меморандуми, угоди, протоколи тощо), серед яких найважливішими є угоди про правову допомогу і співробітництво Генеральної прокуратури України з прокуратурами інших держав.

У розділі 2 «Поняття та елементи конституційно-правового статусу прокуратури в Україні», що складається з чотирьох підрозділів, досліджуються поняття, ознаки, принципи, територіальна та предметно-галузева система, компетенція, гарантії діяльності прокуратури в Україні.

У підрозділі 2.1. «Поняття, ознаки та принципи конституційно-правового статусу прокуратури в Україні», базуючись на системному підході, запропоновано авторське визначення конституційно-правового статусу прокуратури в Україні, визначено його характерні ознаки та принципи як елементи конституційно-правового статусу прокуратури. До елементів конституційно-правового статусу прокуратури здобувач відносить: правосуб’єктність, основою якої є легітимація в нормативно-правових актах, поняття, ознаки, порядок формування; принципи; компетенцію, завдання та функції; організаційну систему; форми і методи діяльності; гарантії; відповідальність.

У розрізі даної проблематики здобувач сформулював визначення конституційно-правового статусу прокуратури в Україні – це юридичний режим публічно-правового становища прокуратури, який обумовлений національним історичним і міжнародним досвідом, характеризується сукупністю структурних елементів (правосуб’єктністю, принципами, завданнями, функціями, компетенцією, організаційною системою, формами і методами діяльності, гарантіями та відповідальністю), які визначені Конституцією України та законами України і забезпечують стабільність та ефективність функціональних взаємозв’язків як між органами системи прокуратури, так і з іншими державними органами.

Здобувач визначив ознаки, що притаманні прокуратурі: уособлює в собі державну владу; складається з централізованої ієрархічної системи спеціалізованих однорідних органів з підпорядкуванням Генеральному прокурору України; органи прокуратури діють самостійно та незалежно від інших гілок державної влади; вони структуровані у державному механізмі і є одним із чинників забезпечення системи стримувань та противаг; прокурорська діяльність має специфічні форми, методи та процедури, визначені законом.

Досліджуючи конституційно-правовий статус прокуратури, здобувач дає визначення понять «прокуратура України», «конституційно-правові принципи статусу прокуратури», «конституційно-правовий статус прокуратури в Україні».

У підрозділі 2.2. «Територіальна та предметно-галузева система прокуратури в Україні» наголошується, що конституційно-правовий статус і діяльність системи прокуратури в Україні має реформуватися через утвердження таких принципів, як незалежність, законність, демократизм, гуманізм, гласність, об’єктивність, політична коректність, професіоналізм, системність. Розкривається суть, генезис, зміст конкретних принципів організації та діяльності прокуратури, визначається їх система, враховуючи сучасний механізм правового регулювання.

Визначено характеристику принципу побудови системи прокуратури: галузевий і територіальний. Запропоновано діючі спеціалізовані прокуратури ліквідувати і перевести їх в системи територіальних прокуратур, посиливши їх якісно і чисельно. Вже в апараті територіальних прокуратур можуть бути створені, при необхідності, спеціалізовані відділи по нагляду за виконанням законів на транспорті, в сфері екології тощо. При цьому військову прокуратуру з урахуванням сьогоднішніх реалій її існування ще на певний час має бути залишено, внісши відповідні зміни. У цьому зв’язку запропоновано військову прокуратуру перейменувати на прокуратуру Збройних Сил України. Законодавчо слід деталізувати і врегулювати зв’язок Генеральної прокуратури України і військової прокуратури, оскільки сьогодні це законом ще не визначено і має переважно формальний характер.

Доведено також, що організаційно-функціональна будова подібних до прокуратури України органів країн Європи залежить від особливостей побудови правової системи. Аргументовано стверджується, що усунення недоліків та суперечностей організаційно-функціональної побудови прокуратури в Україні потребує комплексного підходу, здійснення якого ускладнюється відсутністю єдиних підходів до реформування даного державного органу.

У підрозділі 2.3. «Компетенція прокуратури в Україні – центральний елемент її конституційно-правового статусу» визначається зміст компетенції, притаманний будь-якому державному органу. Компетенція державних органів та їх посадових осіб встановлюється правовими актами, і, отже, її реалізація забезпечується засобами державного примусу.

Здобувач вважає, що трактування поняття «компетенція прокуратури» має охоплювати, по-перше, сукупність прокурорських повноважень і, по-друге, визначений законодавством предмет відання, тобто коло питань, якими прокуратура повинна займатись.

Наповнення повноважень прокурора не лише його правом, а й обов’язком, на наш погляд, має місце за наявності двох взаємопов’язаних умов. По-перше, це необхідність оперативного втручання для попередження і припинення порушень закону, які зазіхають на права і законні інтереси громадян та інтереси держави; по-друге, – безваріантність наглядових чи інших рішень. Саме тому прокурор не просто має право, але й зобов’язаний відмовитися підтримувати обвинувачення, якщо вважає його безпідставним (ч. 2 ст. 36 Закону України «Про прокуратуру»), негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в установі, де обмежується свобода її пересування (п. 3 ч. 2 ст. 44 Закону України «Про прокуратуру»).

Здобувач відстоює позицію, що немає особливої потреби конкретизувати в Законі України «Про прокуратуру» порядок застосування повноважень прокурора у сферах досудового слідства і судочинства, які досить детально регламентовані у галузевому процесуальному законодавстві. Що ж до конкретизації змісту і порядку застосування повноважень по нагляду за додержанням законів (колишнього загального нагляду), то в принципі можливі два шляхи вирішення цього питання: або видати з цього приводу інструкцію Генерального прокурора України, або надати більшої процесуальної спрямованості перехідній главі розділу ІІІ чинного Закону України «Про прокуратуру». Обрання другого варіанту обумовлено вимогами ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Визначені законом повноваження прокуратури реалізуються у формі актів прокурорського реагування, якими є: протест прокурора, письмовий припис прокурора, подання прокурора, постанова прокурора, вимога прокурора, вказівка прокурора. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а і як обов’язок прокурора реагувати на порушення закону.

Обґрунтовано пропозицію про доповнення ст. 150 Конституції України положенням, за яким прокуратурі в Україні надавалось би право на конституційне звернення до Конституційного Суду України, що дасть їй можливість вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 2.4. «Гарантії діяльності прокуратури в Україні як елемент її конституційно-правового статусу» обґрунтовано важливість визначення гарантій конституційно-правового статусу прокуратури та процесу їх реального здійснення. На думку здобувача, при розв’язанні даного питання необхідно вивчити і запозичити кращий досвід країн Європи, а також врахувати національні традиції в розбудові демократичної ефективної системи прокуратури в Україні.

Під гарантіями конституційно-правового статусу вітчизняної прокуратури слід розуміти встановлені та гарантовані суспільством і державою у нормативно-правових актах засоби, способи та умови, що забезпечують фактичне впровадження у суспільні соціальні відносини конституційно-правового статусу прокуратури загалом та його окремих елементів – зокрема.

Приділено також увагу вдосконаленню теоретичного обґрунтування і практичної реалізації гарантій конституційно-правового статусу органів та працівників прокуратури в Україні, зокрема, незалежності від зовнішніх факторів та внутрішньої ієрархії. Обґрунтовано потребу чіткої правової регламентації гарантій прокуратури з метою утвердження принципів розподілу влад, а саме, аргументовано необхідність прирівнювання прокурорів за соціально-правовим статусом до членів інших контрольно-наглядових органів, зокрема працівників Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Висловлено пропозиції щодо передбачення в Законі України «Про прокуратуру» норми, за якою прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади і місцевого самоврядування; відмовитись від встановлення строків, на які прокурори призначаються на посади; підсилити гарантії їх особистої безпеки аж до створення відповідної служби в системі прокуратури. Здобувач виділяє такі види гарантій статусу прокуратури та її працівників: організаційні; функціональні; фінансово-матеріальні; особистісні.

У розділі 3 «Діяльність та відповідальність прокуратури в Україні», що складається з трьох підрозділів, досліджуються завдання та функції, форми і методи діяльності прокуратури в Україні, а також відповідальність прокурорських працівників як елемент конституційно-правового статусу прокуратури в Україні.

У підрозділі 3.1. «Завдання та функції прокуратури в Україні» визначено, що функції прокуратури зумовлюють її тип, роль, значення і місце в державному механізмі, а також її систему, структуру і спрямованість конкретної діяльності. Система функцій впливає на соціальне призначення органів прокуратури та історично зумовлює завдання прокурорського нагляду. Відомо, що ще Петро І створив прокуратуру як «око государеве», тобто першочергово перевага надавалася наглядовій функції. Якщо система функцій прокуратури розширюється, має змінюватися і структура її органів та система загалом, тому що виконання певних функцій потребує створення для цього окремих структурних підрозділів прокуратури.

Найбільш розробленим у сучасній юридичній літературі й значущим у теоретичному та практичному плані є визначення функцій прокуратури як такого виду її діяльності, що: обумовлюється соціальним призначенням прокуратури, вираженим у її завданнях; характеризується певним предметом відання; спрямованим на вирішення цих завдань і вимагає використання певних повноважень і правових засобів. Не сприяє конкретизації поняття «функції прокуратури» насамперед відсутність чітких законодавчих настанов. У чинному законодавстві України, зокрема, в Конституції й у Законі України «Про прокуратуру», законодавець не розкриває поняття «функції прокуратури», хоча перелік даних функцій у зазначених документах є.

Під функціями прокуратури здобувач розуміє напрямок діяльності її органів і посадових осіб, що здійснюється в межах їх компетенції, обумовлюється соціальним призначенням прокуратури і спрямований на виконання покладених законом на прокуратуру завдань.

Здобувачем запропоновано визначити такі завдання органів прокуратури України: захист гарантованих Конституцією та законами України особистісних, політичних, економічних, соціальних, культурних та інших прав і свобод людини та громадянина та їх об’єднань; захист закріплених Основним Законом і законами України територіальної цілісності, конституційного ладу, політичної та економічної систем; забезпечення та сприяння законності у діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Реформування прокуратури відповідно до новел, які містяться в п. 5 ст. 121 Конституції України, має бути спрямовано на подальше вдосконалення її діяльності щодо забезпечення безперешкодної реалізації прав громадян, на більшу доступність звернень до неї кожної людини за захистом своїх прав і свобод. Аргументовано пропозицію щодо виключення функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Названий нагляд у багатьох випадках збігається зі спеціальним відомчим контролем, можливості і професійність якого на порядок вище, оскільки проводиться спеціалістами у вузькій сфері. Здобувач вважає потрібним реформувати систему місцевої влади і покласти названу функцію на місцеві державні адміністрації.

Здійснивши вивчення завдань і функцій як елементів конституційно-правового статусу органів прокуратури в різних країнах світу, дисертант дійшов висновку, що єдиної моделі функцій прокуратури, певної системи кримінального судочинства, системи правоохоронних органів у світі не існує. Міжнародно-правові документи, зокрема Конвенція про захист прав і основних свобод людини, лише спонукають кожну країну йти власним шляхом до досягнення того, що можна умовно назвати «загальним європейським стандартом».

Реформа прокуратури можлива при зміні або прийнятті нової редакції Конституції України. Здобувач відстоює позицію, за якою статус прокуратури може бути змінено лише через конституційні зміни. Пропонується, використавши досвід більшої частини країн Європи, відібрати у прокуратури функції досудового розслідування і активізації діяльності прокуратури в напрямку нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство і представництво інтересів громадянина або держави в суді. Це сприятиме припиненню дуалізму в повноваженнях прокурорів щодо керівництва розслідуванням і нагляду за розслідуванням.

Здобувач вважає, що для активізації міжнародного співробітництва в боротьбі зі злочинністю, зокрема надання правової допомоги у кримінальних справах, видачу злочинців та осіб, які підозрюються у вчиненні злочину, важливим є запозичення досвіду організаційно-функціональної побудови органів прокуратури країн – учасниць Європейського Союзу, особливо щодо принципів їх субординаційних взаємовідносин, порядку та підстав проведення прокурорських перевірок та результативності заходів реагування, з урахуванням історичного досвіду та національних особливостей.

У підрозділі 3.2. «Форми та методи діяльності прокуратури в Україні» зазначено, що зовнішнім відображенням реалізації закріпленої в Конституції України та відповідних законах компетенції є форма, в якій згадана компетенція державного органу виражається. Виходячи з цього, прокуратура в Україні виконує визначену Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами діяльність, яка передбачає особливі, притаманні лише їй форми та методи такої діяльності.

Під формою діяльності прокуратури та її органів в Україні здобувач розуміє певні дії органів і посадових осіб прокуратури, закріплені Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами, на які впливає практика державного будівництва і стан суспільства, за допомогою яких реалізуються їх завдання і функції в межах компетенції.

Здобувач поділяє форми діяльності прокуратури в Україні на правові та організаційні залежно від характеру породжуваних ними наслідків, при цьому форми діяльності випливають з конституційних функцій прокуратури. Правові форми – це такі види здійснення функцій, які тягнуть за собою правові наслідки, до яких слід віднести нормотворчу, правоохоронну, управлінську, правореалізаційну і правозастосовну форми діяльності прокуратури в Україні. Правові форми прокурорської діяльності можна умовно поділити на загальні (для будь-якої функції або групи функцій) та спеціальні (для окремих функцій діяльності прокуратури). Організаційні форми діяльності прокуратури в Україні – це вид діяльності, який спрямований на здійснення функцій та не тягне за собою юридичних наслідків і не утворює правовідносин. Головними організаційними формами є визначення основних напрямів роботи, належне планування, забезпечення дієвого виконання контролю, правильний добір і розстановка кадрів.

У підрозділі 3.3. «Відповідальність прокурорських працівників як елемент конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» визначається, що в демократичній правовій державі конституційно-правова відповідальність виступає реальною гарантією проти концентрації влади та зловживання нею. Саме даний вид відповідальності дозволяє об’єктивно оцінювати дії органів державної влади.

Розкриваючи конституційні делікти в сфері прокуратури, здобувач дійшов висновку, що з усієї системи прокуратури конституційно-правову відповідальність може нести тільки Генеральний прокурор України. Відповідно до ч. 1 ст. 122 Конституції України Генеральний прокурор України призначається та звільняється з посади за згодою Верховної Ради України Президентом України. Верховна Рада України також може висловити недовіру Генеральному прокурору України, що має наслідком його відставку з посади. Оскільки підстави відповідальності Генерального прокурора України в Конституції України не конкретизовано, існує багато проблем щодо реалізації такої відповідальності на практиці.

Дослідивши відповідальність працівників прокуратури, зроблено висновок, що основним видом відповідальності зазначеної категорії осіб є саме дисциплінарна. Недосконалість законодавства про дисциплінарну відповідальність прокурорів та практики його застосування стримує діяльність суб’єктів дисциплінарної влади, не забезпечує, з одного боку, невідворотності відповідальності за порушення службових обов’язків, з іншого, – створює можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок і як наслідок – до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих із них у системі органів прокуратури. Здобувач визначив такі стадії дисциплінарного провадження працівників прокуратури: службова перевірка і порушення провадження; розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; виконання рішення по справі; перегляд рішення за скаргою (факультативна стадія).