Перерва Ю.М. Законодавчий процес в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами  та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок аспіранта в одержання наукових результатів, викладених у дисертації, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Історико-теоретичні та методологічні аспекти законодавчого процесу» присвячено визначенню змісту законотворчості як різновиду правотворчої діяльності, вивченню еволюції законодавчого процесу: вітчизняного та зарубіжного досвіду, крім того, в ньому проведено порівняльно-правовий аналіз сучасного законодавчого процесу, досліджено методологію законодавчої діяльності.

У підрозділі 1.1 «Законотворчість як різновид правотворчої діяльності» характеризуються вихідні теоретичні положення щодо сутності та юридичної природи правотворчості, а також розглядаються зміст та структура законотворчості, яка визнається її провідним видом.

Для з’ясування сутності правотворчості пропонується розглядати її у двох аспектах: а) у вузькому сенсі слова – як формалізовану й регламентовану законодавством діяльність компетентних органів щодо створення та оновлення нормативного матеріалу; б) у широкому сенсі слова – як спрямовану на досягнення цілей розвитку суспільства організаційно оформлену діяльність держави щодо виявлення потреб у нормативному правовому регулюванні суспільних відносин і створення згідно з виявленими потребами нових правових норм, заміні чи скасуванню діючих.

У підрозділі зазначено, що при широкому підході до розуміння правотворчості в її складі доцільно розрізняти ненормативну (соціальну) і нормативну (юридизовану) частини. Ненормативна частина включає в себе організаційні питання правотворчості, не пов’язані з юридично значущими діями (пізнання й оцінку правових потреб суспільства; рішення про необхідність державного врегулювання; розумову діяльність щодо формулювання волі держави; ухвалення рішення про підготовку правового акта; розробку концепції, ідеї, аналіз майбутнього акту; складання проекту нормативного акту), і не потребує нормативного регулювання. Нормативна частина полягає в офіційному закріпленні державної волі в нормах права, що перетворює проект нормативного акта в правовий акт (внесення проекту нормативного акту до суб’єкта, уповноваженого на його прийняття; розгляд проекту нормативного акту уповноваженим суб’єктом; прийняття нормативного акту, його оформлення, підписання; доведення змісту прийнятого акту до адресата, набрання ним законної сили). Нормативна частина правотворчості регулюється нормами права, її стадії є обов’язковими та виконуються в зазначеній послідовності спеціально уповноваженими суб’єктами, порушення процедури або будь-які відхилення від неї тягнуть за собою негативні наслідки.

Розглянуто декілька видів правотворчості. Провідним видом правотворчості визнана законотворчість як самостійна, полісуб’єктна, загальнодержавна парламентська чи референдарна правотворчість, зміст якої полягає у прийнятті, зміні чи скасуванні норм права у формі актів найвищої юридичної сили. Нормативна (юридизована) частина законотворчості, що являє собою послідовність логічно і змістовно пов’язаних між собою проваджень та окремих процедур щодо створення нормативно-правових актів найвищої юридичної сили, називається законодавчим процесом.

У підрозділі 1.2 «Еволюція законодавчого процесу: вітчизняний та зарубіжний досвід» здійснено аналіз еволюції розвитку законодавчого процесу, що дало змогу оцінити динамізм і перспективи цього політико-правового явища.

Процес еволюції законодавчого процесу може бути розподілений за багатьма критеріями. Проте, в державно-правовому аспекті найбільш ефективним та ілюстративним є виділення основних стадій цього процесу за їх змістом, тобто за характером юридично значущих ознак, що запроваджувалися.

 Встановлено, що першим ступенем у розвитку класового суспільства і початковою фазою в становленні права був Стародавній світ. Цей період характеризується зародженням законодавчого процесу і пов’язаний з появою в процесі формування державної волі, по-перше, окремих, логічно завершених етапів (стадій), крізь які мав пройти кожний законопроект, по-друге – спеціально уповноважених суб’єктів, які на тому чи іншому етапі проходження законопроекту виконували суворо зазначені, властиві лише їм функції. У цей період виразно виділяються такі основні стадії законодавчого процесу, як законодавча ініціатива, розгляд, прийняття та затвердження законопроекту. Значний внесок у формування законодавчого процесу зробила політико-правова теорія й практика Стародавнього Риму, де процес прийняття законів мав такі характеристики: 1) правом законодавчої ініціативи володіли тільки магістри (службові особи), які мали вивішувати проект закону на форумі за три тижні до народних зборів; 2) у день голосування представник магістрату зачитував громадянам, які зібралися, проект закону і пропонував народним зборам проголосувати; 3) прийнятий народними зборами закон обов’язково затверджувався сенатом (постійно діючим органом влади) і тільки після цієї процедури набирав чинності.

    У Середні віки, на другому етапі розвитку феодальної державності, оформлюються специфічні станово-представницькі установи, яким була властива законодавча функція і які відіграли значну роль в становленні сучасного законодавчого процесу. Найбільше до скарбниці світової політико-правової теорії й практики, в аспекті законодавчого процесу, вніс станово-представницький парламент Англії. Обриси, які отримав законодавчий процес в Англії, слугували базою для подальшого його розвитку по всій Європі. Ще до появи перших регламентних документів XVI ст. основи парламентських процедур вже існували та були закріплені практикою, що дало можливість їх подальшого стрімкого розвитку.

    Разом зі зміцненням позицій парламентів у державному механізмі та закріпленням за ними законодавчої функції виникла необхідність у встановленні та регулюванні правил законодавчої процедури. Цим і характеризується третій – буржуазно-демократичний період еволюції законодавчого процесу. Встановлення твердих правил, закріплених в конституціях та інших нормативно-правових актах, сприяло перетворенню парламентів на демократичні та ефективні інститути. Крім того, виникла нова форма роботи парламенту – робота в комітетах. Це дало змогу поєднати фахову розробку й попереднє опрацювання законопроектів з їх колективним обговоренням і прийняттям за участю всіх членів парламенту.

Новітній (сучасний) період характеризується становленням світових стандартів законодавчого процесу, його глобалізацією та запровадженням досягнень НТР.

    Зроблено висновок, що зародження українського законодавчого процесу припадає на кінець ХІХ – початок ХХ ст., коли в Європі та Північній Америці вже сформувалася чітка практика розробки і прийняття законів. Тому розвиток законодавчого процесу в Україні відбувався під впливом досвіду інших держав, і перш за все тих, до складу яких входили українські землі (Австро-Угорщини та Російської Імперії).

У підрозділі 1.3 «Сучасний законодавчий процес: порівняльно-правовий аспект» враховуючи, що законодавчий процес в тій чи іншій країні знаходиться під впливом багатьох чинників та має свої особливості, зроблена спроба виокремити й спільні риси, властиві процедурі проходження законопроектів у парламентах.

Встановлено, що у переважній більшості держав право законодавчої ініціативи належить парламенту, в якому воно може бути надано окремим депутатам, колективам депутатів та комітетам чи комісіям (Австрія, Велика Британія, США, Японія). У деяких країнах парламент поділяє це право з виконавчою владою (Бельгія, Франція). Крім того, воно може охоплювати главу держави, суб’єктів федерації чи адміністративно-територіальних одиниць, виборців, політичні партії, громадські організації тощо (Італія, Росія, Швеція). Залежно від кількості суб’єктів, що мають таке право, можна виділити односуб’єктну, двосуб’єктну та багатосуб’єктну законодавчу ініціативу.

Різниця в парламентській процедурі обговорення законопроектів в кожній країні дуже велика, особливо це стосується послідовності цієї стадії. Загальною рисою обговорення є наявність читань, які проходить кожний законопроект при його розгляді в парламенті, але їх зміст та кількість, як правило, не однакові. Проходження законопроекту через ряд читань дає змозу більш детально його вивчити й опрацювати.

Наголошується, що роль розгляду законопроекту в комітетах (комісіях) неоднакова в різних країнах. В одних парламентах розгляд законопроектів в комітетах (комісіях) є основою законодавчого процесу, а іноді комітети (комісії) можуть навіть виносити рішення за законопроектом замість палати, фактично підмінюючи її. В інших роль комітетів (комісій) не така значна; на їх розсуд залишається головним чином редакційне доопрацювання тексту проекту, його деталей та окремих статей.

    Звертається увага на те, що в результаті голосування за законопроектом виявляється думка більшості, яка, відповідно до демократичних принципів, має переважну силу перед думкою меншості та стає обов’язковою для всіх громадян. Голосування має здійснюватися за чітко визначеними процедурами і охоронятися правилами, метою яких є виключення будь-якої можливої випадковості, помилки або шахрайства, а також повинні надати виборцям можливість, шляхом гласності, контролювати діяльність членів парламенту.

З’ясовано, що у більшості країн встановлено порядок, при якому прийнятий парламентом закон має бути спрямований для промульгації. Залежно від повноважень, якими наділено суб’єкта промульгації, можна виділити два її види – автоматичну і ветову.

У підрозділі 1.4 «Методологія законодавчої діяльності» підкреслюється, що однією з необхідних умов ефективності законодавчого процесу на сучасному етапі суспільного розвитку є його здійснення за науковою методологією, що складається з певних принципів, правил, прийомів та способів. Принципи законодавчого процесу пропонується класифікувати на загальноправові та спеціальні; а останні, у свою чергу, – на процедурні та технічні. Правила, прийоми і способи законодавчого процесу можна поділити на дві групи: 1) технологічні, тобто ті, що стосуються порядку здійснення законодавчого процесу; 2) елементи законодавчої техніки – ті, що стосуються підготовки, розробки та систематизації законів.

Розділ 2 «Зміст основних стадій законодавчого процесу в Україні» містить аналіз законодавчої ініціативи, її суб’єктів та форм реалізації, етапу попереднього опрацювання законопроектів у парламентських комітетах і комісіях, процедури обговорення і прийняття законів Верховною Радою України, їх промульгації Президентом України, а також вето глави держави.

    У підрозділі 2.1. «Законодавча ініціатива: суб’єкти та форми реалізації» відзначається, що поняття «законодавча ініціатива» слід відрізняти від поняття «право законодавчої ініціативи». Право законодавчої ініціативи являє собою можливість здійснювати певну дію; воно може розглядатися як суб’єктивне право та як елемент правоздатності. У свою чергу, законодавча ініціатива визначається як сама ця дія (сукупність дій), що здійснюється на основі реалізації права законодавчої ініціативи, як правовідношення та правовий інститут.

Встановлено, що зміст законодавчої ініціативи як стадії законодавчого процесу полягає у зверненні уповноваженого суб’єкта до парламенту з офіційною пропозицією розглянути чи розробити певний законопроект. Ця стадія починається з моменту офіційного звернення суб’єкта права законодавчої ініціативи до парламенту з текстом законодавчої ініціативи і закінчується внесенням відповідного питання до порядку денного парламентської сесії.

    Визначено, що законодавча ініціатива як стадія законодавчого процесу складається з кількох етапів – підстадій, а саме: 1) внесення документа законодавчої ініціативи уповноваженим суб’єктом до законодавчого органу; 2) його реєстрація, перевірка на відповідність вимогам регламенту та на належне обґрунтування або розробку; 3) повернення документа Головою Верховної Ради України, Першим заступником, заступником ініціаторові із зазначенням причин повернення, якщо документ не відповідає встановленим вимогам; 4) якщо документ витримав перевірку – поширення його серед депутатів та передача на опрацювання комітетам, тимчасовим спеціальним комісіям Верховної Ради; 5) включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради.

Звертається увага на те, що в Україні до теперішнього часу не відпрацьовано механізм втілення в життя рішень Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними закону або окремої його частини, у зв’язку з чим вони іноді не виконуються або їх виконання затримується. Пропонується право законодавчої ініціативи із цих питань покласти лише на одного суб’єкта – Президента України, – що повністю відповідає його статусу як гаранта дотримання Конституції України. Такі законопроекти мають визнаватися Президентом як невідкладні та розглядатися Верховною Радою України позачергово.

У підрозділі 2.2 «Попереднє  опрацювання  законопроектів у  комітетах і  комісіях  Верховної Ради України» встановлено, що попереднє опрацювання законопроекту – це окремий етап стадії законодавчої ініціативи, на якому відбувається вивчення законопроекту, підготовка щодо нього висновків про доцільність внесення до порядку денного сесії та визначення подальшої роботи над ним, а також підготовка його до розгляду у першому читанні. Етап попереднього опрацювання складається з двох підетапів: а) вивчення законопроекту, підготовка висновків про доцільність його внесення до порядку денного сесії та визначення подальшої роботи над ним; б) підготовка до розгляду на засіданні Верховної Ради України.

Провідна роль у попередньому опрацюванні законопроектів належить комітетам Верховної Ради України. Необхідність у створенні спеціальних комісій для розробки, попереднього розгляду та доопрацювання проектів законів постає у разі: 1) виникнення громіздкої, важливої та потребуючої термінового законодавчого врегулювання проблеми; 2) коли вирішення певного питання потребує залучення значної кількості ресурсів; 3) коли оперативне розв’язання проблеми не під силу комітетам у зв’язку з її багатоплановістю; 4) у зв’язку зі значною завантаженістю профільних комітетів.

    У підрозділі 2.3 «Обговорення і прийняття законів Верховною Радою України» зазначається, що стадія розгляду законопроекту є суто парламентською стадією законодавчого процесу, яка складається з етапів: обговорення законопроекту на засіданні законодавчого органу; прийняття рішень щодо законопроекту не пов’язаних з його прийняттям; доопрацювання та підготовки у комітетах. За чинним законодавством розгляд проекту у Верховній Раді України здійснюється, як правило, у трьох читаннях, які однакові за структурою і різняться лише змістом етапів. Протягом цих читань законопроект йде по колу три рази, але щоб перейти на нове коло, йому потрібно обов’язково пройти, кожного разу, стадію прийняття.

Робиться висновок, що стадія прийняття законів є завершальною парламентською стадією законодавчого процесу, протягом якої відбувається перетворення законопроекту у закон і яка складається з етапів: схвалення основних положень законопроекту взагалі; постатейне схвалення законопроекту; прийняття закону в цілому. Етап прийняття рішень щодо законопроекту, не пов’язаних з його прийняттям, є необов’язковим і може включати: прийняття або відхилення пропозиції або поправки щодо законопроекту; відхилення законопроекту; подання на повторне читання. Характерним для цих рішень є те, що вони позитивно не змінюють статусу законопроекту на шляху до закону і, як наслідок, не тягнуть за собою його перехід на наступну фазу або стадію, залишаючи на тому ж рівні розгляду в парламенті або зовсім за межами законодавчого процесу.

    У підрозділі 2.4 «Промульгація законів Президентом України. Вето глави держави» дано визначення терміну «промульгація» як стадії законодавчого процесу, яка полягає у санкціонуванні Президентом України закону, прийнятого Верховною Радою України у строки, зазначені у Конституції України. Вона складається з таких самостійних дій: 1) підписання закону; 2) офіційне оприлюднення закону; 3) накладання вето на закон. Підписання закону Президентом означає, що він погоджується з його положеннями, беручи до виконання, та покладає при цьому на державу відповідальність перед людиною за її діяльність. Офіційне оприлюднення – етап стадії промульгації у законодавчому процесі, пов’язаний з набранням чинності закону та первинним розміщенням його на офіційному матеріальному носії, чим забезпечується знання закону виконавцями.

Встановлено, що процедура накладання вето потребує удосконалення. Так, порядок, зазначений у ч. 4 ст. 94 Конституції України, пропонується поширити й на первинну промульгацію закону: якщо Президент не підпише закон протягом 15 днів або не поверне його для повторного розгляду до Верховної Ради, закон офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради і опубліковується за його підписом. Необхідно закріпити й форму президентського вето, для чого пропонується у п. 30 ст. 106 Конституції України зазначити, що Президент має право вето, яке реалізується у формі указу.

Зазначено, що введення закону в дію є завершальною стадією законодавчого процесу, зміст якої можна розглядати в широкому та вузькому розумінні. В широкому сенсі воно є сукупністю юридичних, організаційних і матеріально-технічних операцій, покликаних забезпечити однакову й ефективну реалізацію закону згідно з його цілями та змістом. Введення закону в дію у вузькому розумінні має забезпечити набрання ним юридичної сили та його узгодженість з чинним законодавством. Встановлено, що набрання законом чинності відбувається у три способи: 1) через 10 днів після його офіційного оприлюднення; 2) з дня його опублікування; 3) з дати, зазначеної у самому законі, але не раніше дня його опублікування. Як правило, відповідні положення міститися в самому законі.

Важливим елементом введення закону в дію у вузькому розумінні є його узгодження з чинним законодавством, яке відбувається шляхом: 1) внесення змін до чинних раніше нормативно-правових актів; 2) скасування чинних раніше нормативно-правових актів. Цей елемент введення закону в дію покликаний забезпечити входження нового закону в систему права та ліквідувати при цьому можливі суперечності в національному праві.