Закоморна К.О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод людини та громадянина (порівняльно-правовий аналіз) Автореферат

У вступі обгрунтовується актуальність, розкриваються сутність і стан питань дослідження, визначаються мета й основні завдання, методологічна та науково-практична основи дисертації, підкреслюються наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, указуються публікації, апробація та впровадження результатів роботи.

Перший розділ “Інститут омбудсмана: процес становлення і сутність” присвячений аналізу основних етапів зародження та розвитку інституту омбудсмана у світі, визначенню теоретичних положень його юридичної природи. Особлива увага приділяється визначенню змісту терміну “омбудсман” у різних словниках і енциклопедіях, а також правопису даної дефініції. Доводиться необхідність єдиного вживання терміну “омбудсман”, а не “омбудсмен”.

Становлення у світі інституту омбудсмана тісно пов’язане з історією формування правової, соціальної та демократичної держави, тому є доцільним розгляд процесу створення демократичних засад громадського життя і вивчення розвитку цих ідей в політико-правовій думці та законодавстві різних країн. На основі шведської моделі впровадження омбудсмана обгрунтовується первинна роль парламенту в процесі становлення цього інституту спочатку як парламентської структури, а потім як самостійної державної інституції.

Значна увага приділяється розгляду процесу подальшого становлення інституту омбудсмана в державах різних правових систем як розвинутої демократії, так і країн, що тільки будують громадянське суспільство, монархіях та республіках, унітарних і федеративних державах і на міжнародному рівні та дослідженню етапів розвитку зарубіжної та вітчизняної наукової думки з проблематики інституту омбудсмана. Підкреслюється значення співробітництва даного інституту з Європейською комісією з прав людини, Європейським судом з прав людини, Комітетом міністрів Ради Європи, що спрямоване на підвищення ефективності процесу забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Вивчення процесу запровадження інституту омбудсмана у світі надало можливість визначити динаміку зростання кількості країн, де запроваджено цей інститут, що, у свою чергу, дозволило виділити спільні підстави його заснування.

годы

В дисертації підкреслюється, що омбудсман є державним органом, який виник у рамках парламентаризму і пройшов три етапи свого розвитку: 1) (1713 - 1809 рр.) - омбудсман - захід - обмежувач всевладдя монарха та захід - підтримки авторитету парламенту в суспільстві; 2) (1809 р. - початок ХХ ст.) - омбудсман сприяє парламенту реалізовувати контроль за

-7-

дотриманням норм конституції та поточного законодавства у діяльності органів виконавчої влади; 3) (триває дотепер) - омбудсман як засіб забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Визначено, що одною з важливих спільних рис інституту омбудсмана є його незалежність, що має суттєве значення для діяльності цього інституту. Вона гарантується: а) забороною будь-якому органу втручатися в діяльність омбудсмана; б) наданням омбудсману свободи в прийнятті рішень по справі; в) уподібненням правового становища омбудсмана статусу посадовій особі високого рангу; г) закріпленням юридичної відповідальності кожного за наклеп й образи, що були завдані омбудсману; д) поширенням на омбудсмана депутатського імунітету та індемнітету; ж) вимогою зберігати несумісність посад; з) матеріально - постійною та високою заробітною платою і пенсією. Підкреслюється, що функціональна самостійність омбудсмана від органу, що його формує, значне впливає на його незалежне становище, що сприяє високій ефективності його роботи. Ця риса досягається наступними способами: а) існуванням неоднакового порядку його призначення та зміщення з посади; б) визначенням сувора регламентованого порядку його звільнення з посади; в) забороною чинити будь-який тиск на омбудсмана; г) існуванням розбіжностей термінів повноважень омбудсмана й органу, що його призначив; д) продовженням його функціонування навіть після розпуску, саморозпуску органу, що сформував посаду омбудсмана. Установлено, що політична нейтральність у діяльності, яка властива інституту омбудсмана самих різних країн, підтримує його незалежність і сприяє результативності його роботи. Аналізуються проблеми, з якими стикається омбудсман щодо дотримання політичного нейтралітету.

В дисертації стверджується та аргументується, що однією з спільних рис правового статусу омбудсмана різних країн є його допоміжний характер. Він сприяє і допомагає державі, суспільству й окремій особистості в поновленні справедливості та діє паралельно і самостійно поряд з конституційним судом, адміністративною юстицією, судами, неурядовими правозахисними організаціями та ін. Інститут омбудсмана самостійно не усуває ситуації беззаконня і несправедливості, тому він не є традиційним, “додатковим” органом механізму захисту прав людини. Підкреслюється необхідність існування такого інституту як омбудсман, тому що в своїй діяльності, на відміну від вище перерахованих органів, він розглядає факти порушень прав і свобод людини як з погляду дотримання законності, так і з додержання принципів справедливості, гуманності, етичності, розумності, доцільності тощо.

-8-

У процесі дослідження актів реагування омбудсмана щодо фактів порушення прав і свобод особи характеризується його спроможність без використання примусових методів досягти позитивного результату за допомогою розумної мирної угоди, що припустима для обох сторін. Підкреслюється, що це не показник безсилля або нерішучості омбудсмана, а доказ більшої сили переконання морального впливу у високорозвинутому громадянському суспільстві.

На підставі аналізу спільних рис інституту омбудсмана, що функціонує в Австрії, Австралії, Великобританії, Іспанії, Ірландії, Канаді, Кіпрі, Мальті, Норвегії, Росії, Польщі, США, Швеції та в інших країнах дається його визначення як високоавторитетного, незалежного, функціонально самостійного, політично нейтрального державного органу, покликаного забезпечувати реалізацію прав і свобод особи, який використовує у своїй роботі нетрадиційні критерії оцінки порушень прав і свобод людини та громадянина, що були вчинені органами публічної влади, установами, організаціями, а також впливає на них морально.

З метою визначення особливостей правового становища омбудсмана аналізується порядок його формування. На прикладі країн з парламентарною формою правління – Австрії, Великобританії, Данії, Норвегії, ФРН, Швеції, президентською – Аргентини, Бразилії, США, змішаною – Кіпру, Польщі, Росії, Угорщини, України, Фінляндії, Франції доводиться, що форма правління не має особливого впливу на порядок утворення інституту омбудсмана. Так, у парламентарних, президентських, напівпрезидентських державах ця посада призначається як законодавчою і виконавчою владою, так і ними спільно. Робиться висновок про недоцільність поділення інституту омбудсмана на “парламентський” та “виконавчий”, тому що зазначений інститут є незалежним від цих гілок влади. Пропонується класифікувати по різноманітним способам формування вказаного інституту: а) парламентом; б) спільно парламентом і органами виконавчої влади; в) органами виконавчої влади. Визначено, що, як правило, в країнах, де омбудсман утворюється при участі органів виконавчої влади, він має менший обсяг компетенції, ніж там, де він призначається парламентом. Водночас ця обставина остаточно не впливає на результативність діяльності інституту омбудсмана., оскільки можуть впливати на це й інші чинники.

Відповідно до результатів аналізу специфіки правового статусу омбудсмана в різних державах відзначається, що форма територіального устрою країни накладає певний відбиток на організацію діяльності омбудсмана. Але тут немає прямої залежності, оскільки омбудсман успішно діє як в унітарних, так і у федеративних країнах. Центральні та регіональні омбудсмани існують як в Австралії, Австрії, Бельгії, Канаді, Росії, США - історично сформованих федераціях, так і в Італії, Іспанії, Великобританії - унітарних державах із

-9-

багатонаціональною структурою населення. Досліджується досвід діяльності місцевого омбудсмана та обгрунтовується його значний внесок у справу забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Розкривається специфіка структури робочого апарату омбудсмана. Так, в Австрії, Танзанії, Угорщині, деяких суб’єктах Російської Федерації існує колегіальний орган, а в інших одноособовий. На прикладі Польщі і Швеції аналізується робота галузевих тематичних комісій, а у Великобританії, Ірландії, США, Фінляндії, ФРН - спеціалізованого омбудсмана. Робиться висновок про доцільність запровадження інституту спеціалізованого омбудсмана.

У розділі 2 “Інститут омбудсмана як правозахисний механізм демократичної держави” досліджуються завдання та функції, що реалізує омбудсман при забезпеченні прав і свобод людини та громадянина, аналізується практика його діяльності, визначається її зміст, обсяг компетенції, дається характеристика окремих повноважень омбудсмана. Стверджується, що в умовах існування розвинутого громадянського суспільства інститут омбудсмана відіграє досить значну роль у процесі реалізації прав людини. Разом з цим він забезпечує інтереси держави та суспільства в цілому. Аналіз конституційного та поточного законодавства дає підставу стверджувати, що держава впроваджує інститут омбудсмана як одну з важливих форм захисту прав і свобод людини та громадянина від неправомірних і несправедливих дій посадових і службових осіб органів публічної влади.

Омбудсман, не маючи владних повноважень змінити або скасувати же прийняте рішення, завдяки таким характеристикам, як: відкритість, доступність, об'єктивність і неупередженість щодо “позивача і відповідача”, неформальність використаних методів дослідження є досить авторитетним і результативним засобом забезпечення прав і свобод людини та громадянина – реальним і діючим. Робиться висновок про корисність використання досвіду роботи омбудсманів Австрії, Ірландії, Канади, США, які значну кількість справ розв’язують по телефону або на особистому прийомі та пропонують послуги перекладачів.

Установлена тенденція в діяльності омбудсмана, що виявляється в дотриманні позиції неупередженості й об'єктивності щодо постраждалих і, можливо, винних посадових осіб органів влади. Законодавчо закріплено право омбудсмана відмовити в розгляді скарги (з обов’язковою грунтовною мотивацією такої відмови), яка є безпідставною або має сутяжницький характер. Дане право захищає посадових осіб від незаслужених обвинувачень і зміцнює співробітництво омбудсмана з державними і недержавними структурами. Під час аналізу роботи парламенту щодо контролю діяльності омбудсмана

-10-

відзначаються поодинокі випадки здійснення такого контролю, тому що навмисна неуважність і помилки омбудсмана зустрічаються дуже рідко.

У ході розгляду підстав виникнення соціальних конфліктів у суспільстві, робиться акцент на значну роль інституту омбудсмана в справі розв’язання суперечок між державою, суспільством і окремою особистістю. Завдяки широкій гласності у своїй роботі омбудсман не тільки досягає поставленої мети, але і інформує населення про роботу органів публічної влади. У дисертації аналізується співробітництво офісу омбудсмана з засобами масової інформації, за допомогою яких він сприяє встановленню контакту між особою та державою і формуванню суспільної думки про спрямованість соціальної політики органів влади. Приводиться цікавий досвід роботи офісу омбудсмана Ірландії щодо соціологічних опитувань населення, що суттєво допомагають у створенні стратегії діяльності зазначеного офісу. З іншого боку, такі соціологічні опитування свідчать про серйозне ставлення населення до функціонування даного інституту і зацікавленості громадян у його роботі. Виявлено, що омбудсман сприяє формуванню правової культури населення та “істеблішменту”.

На прикладі досвіду роботи інституту омбудсмана в Австрії, Іспанії, Польщі, Росії й інших країн формулюється висновок про надання державою особливого значення даному інституту як засобу забезпечення прав і свобод особи, оскільки він входить в обмежений перелік державних органів і посадових осіб, що мають право звертатися в органи конституційного контролю і нагляду з заявою про неконституційність закону або іншого правового акту.

Проведений аналіз теоретичних положень щодо функціонування інституту омбудсмана підтверджується розглядом досвіду практичної діяльності Омбудсмана округу Колумбії (США) Вільяма Албі за 1997 р. На прикладах роботи Уповноваженого щодо захисту громадянських прав Республіки Польщі досліджується практика застосування офісом омбудсмана норм Європейської Конвенції про захист прав людини й основних свобод, протоколів даної Конвенції, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, а також факультативних протоколів цього пакту та ін. Підкреслюється, що таким чином офіс омбудсмана найбільш ефективно забезпечує права людини, приводить національне законодавство відповідно до міжнародних стандартів прав людини, а також сприяє органам Ради Європи в пропаганді програм у сфері захисту прав людини. Акцентується увага на висловлюваннях діячів Ради Європи про необхідність визнання інституту омбудсмана як “de facto” - реального внутрішнього засобу забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

-11-

Омбудсман аналізує діяльність органів влади за власної ініціативи. Робиться висновок про корисність цієї діяльності, оскільки таким чином здійснюється запобігання можливих порушень прав людини. Омбудсман сприяє органу представницької влади в реалізації парламентського контролю за діями органів виконавчої влади. Водночас відсутність у нього права скасувати або призупинити вже прийняте рішення свідчить, що він не є органом контролю або нагляду в класичному його розумінні. Порушується питання про необхідність формулювання характеру цієї функції як сприяння парламентському контролю за діями (бездіяльністю), рішеннями органів виконавчої влади. Аналіз підстав діяльності інституту омбудсмана і розробок у цьому напрямку дозволив уточнити назви моделей цього інституту – “ініціативної”, якщо він має право як розглядати звернення постраждалих, так і самостійно ініціювати розгляд справи, та “реактивної” – при наявності права тільки реагувати на скарги.

Дослідження компетенції зазначеного інституту, що функціонує в Австрії, Бельгії, Великобританії, Данії, Ірландії, Португалії, Росії, США, Швеції та інших країнах, дало можливість виявити спільні тенденції щодо визначення її обсягу. На сьогодні омбудсман - компетентний дослідник діяльності практично всіх органів публічної влади, а також їх посадових осіб на предмет дотримання ними прав і свобод людини і громадянина. Під час визначення “органи публічної влади”, до їх складу відносилися як державні органи, так і виконавчі органи місцевого самоврядування. Підкреслюється, що сфера впливу омбудсмана також розповсюджується і на установи, організації, підприємства різних організаційно-правових форм і форм власності. Разом з тим, у переважній більшості держав, з його компетенції виключені вищі органи влади, суди всіх рівнів та установи приватного характеру. Що стосується розгляду омбудсманом діяльності судів у Польщі, Росії, Фінляндії, Швеції, то він обмежується тільки правом вивчення поведінки суддів без втручання в сутність справи.

Підкреслюється, що офіс омбудсмана в жодній мірі не розслідує факти порушень прав людини. Скоріше він реалізує функцію дослідження рішень та дій посадових осіб органів влади, установ, організацій та ін., що сприяє формуванню партнерських відносин між ними та людиною. Звертається особлива увага на специфіку змісту діяльності омбудсмана, що функціонує в постсоціалістичних країнах. Ця особливість пов’язана з специфікою здійснення загального нагляду органами прокуратури. Тому в Литві, Польщі, Росії, Угорщині, Узбекистані та інших країнах найчастіше функція омбудсмана - об'єктивне і незалежне дослідження випадків порушень прав і свобод людини підміняється нехарактерним йому розслідуванням обставин справи, аж до порушення справи в суді.

-12-

З метою спрощення уявлення про процедуру роботи апарату омбудсмана, пропонується розглядати наступні стадії його діяльності: а) одержання звернення або дослідження за власної ініціативи; б) розгляд справи; в) формулювання омбудсманом висновку. Окремо розглядається діяльність інституту омбудсмана, що призначається органами виконавчої влади. Значна увага приділяється вивченню роботи омбудсманів, що функціонують у правоохоронній сфері. На прикладі роботи Омбудсмана з питань утримання засуджених у в’язницях Великобританії аналізувався правовий статус даного органу, його роль у справі забезпечення прав і свобод людини, що позбавлена волі. Зроблено висновок про корисність діяльності зазначеного офісу, який спільно з правоохоронними органами забезпечує права цієї соціально уразливої групи населення та сприяє процесу інтеграції засуджених до нормального суспільства.

Підкреслюється, що “реформістську” функцію інституту омбудсмана можна вважати більш цінною, ніж розгляд скарг і провадження самостійних досліджень випадків порушень прав людини, тому що останні найчастіше викликані недоліками і недосконалістю діючої законодавчої бази держави. Аналіз конституційних і законодавчих положень, досвіду практичної діяльності служб омбудсмана Бельгії, Ірландії, Іспанії, Нідерландів, Польщі, Росії, Швеції та інших країн дозволяє зробити висновок, що він є активним учасником процесу формування й удосконалення законодавчої бази країни. Зазначається, що омбудсман може безпосередньо займатися систематизацією, а, зокрема, і кодифікацією законодавства.

Розділ 3 “Становлення в Україні інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” присвячений вивченню процесу формування цього інституту, виявленню специфіки його конституційно-правового статусу та розробці пропозицій щодо удосконалення його діяльності.

У першій частині розділу проводиться стислий аналіз процесів перетворення в правовій системі України. На прикладі діяльності Відділу по роботі зі зверненнями громадян Харківської обласної державної адміністрації досліджується існуючий порядок розгляду звернень громадян щодо неправомірних дій державних органів, підприємств, установ тощо. Вивчення цього адміністративного засобу захисту прав і свобод людини та громадянина дозволяє зробити висновок про необхідність застосування більш ефективних і різноманітних форм забезпечення прав особи. Говорячи про заснування посади Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини, відзначається наявність у даної посади деяких спільних рис, що властиві інституту омбудсмана.

-13-

Розглядаючи впровадження інституту Уповноваженого, підкреслюється складність даного процесу, що обумовлена соціально-економічною ситуацією в державі. Особлива увага приділяється аналізу результатів діяльності Уповноваженого, що свідчить про значний потенціал зазначеного інституту. Вивчення конституційно-правового статусу Уповноваженого надало можливість визначити спільні риси, що характерні загальновизнаному інституту омбудсмана, та виявити специфіку його правового становища. Формулюється концепція функціонування українського омбудсмана як незалежного, функціонально самостійного, політично нейтрального, високоавторитетного державного органу, діяльність якого спрямована на забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Прогнозується перспектива розвитку інституту омбудсмана в такому напрямку: 1) формування представництв Уповноваженого в регіонах і, насамперед, в Автономній Республіці Крим; 2) організації виїзних сесій Уповноваженого в областях, де склалася найбільш неспокійна ситуація у сфері забезпечення прав людини; 3) впровадження спеціалізованого інституту омбудсмана. Підкреслюється, що даний інститут має значний потенціал як засіб інтеграції України до Європейського Союзу.

На підставі аналізу сучасного становища військовослужбовців в українському суспільстві робиться висновок про необхідність зміцнення правового механізму, що більш ефективно гарантував би їм право на реалізацію своїх інтересів. Водночас відзначається, що в Законі України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” відсутнє положення про компетенцію Уповноваженого щодо забезпечення прав військовослужбовців. Розглядаючи процес розв’язання подібних питань у Росії, підкреслюється, що у цій державі почався процес запровадження інституту військового омбудсмана за типом країн, де зазначений інститут зайняв гідне місце у державі та суспільстві. У цьому зв’язку вважалося за доцільне вивчити досвід діяльності військового омбудсмана у Швеції, Норвегії, ФРН, що, у свою чергу, надало можливість сформулювати низку рекомендацій та пропозицій щодо створення аналогічної інституції в Україні.