Волощук О.Т. Інститут Президента у Франції, Росії та Україні: конституційні норми і політична практика

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми, показано зв’язок роботи з науковими планами, програмами, темами, визначаються його мета та задачі, об’єкт і предмет дослідження, характеризується методологія, що була застосована у процесі підготовки дисертації, формулюються наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації дослідження, його структури та обсягу.

Перший розділ “Інститут Президента в системі органів державної влади: історико-теоретичний аспект”, присвячений дослідженню історико-теоретичних аспектів юридичних форм глави держави, і в першу чергу такої форми, як Президент республіки у США, Франції, Росії та Україні.

У підрозділі 1.1. “Правова природа інституту глави держави” зазначається, що прообраз глави держави можна виявити вже у найбільш ранніх державних формах, які склалися в стародавніх цивілізаціях. Єгипетські фараони, царі-правителі наділялися необмеженими повноваженнями не тільки в силу визнання божественного характеру їх влади – царственості, але і в силу досягнення безпеки, правосуддя, соціальної справедливості у суспільстві. У процесі соціальних перетворень у межах античного полісу змінюється не тільки ім’я верховної влади (царя), але й природа його влади. На зміну уявлень про всевладного царя з’явилася ідея спеціалізованих, відмінних одна від одної суспільних функцій. Проте Глава держави як орган державної влади і, відповідно, правовий інститут – продукт Нового часу періодів Англійської та Французької революцій XVII-XVIII ст.ст. Своєю появою у світ зобов’язаний абсолютній монархії: у результаті розщеплення абсолютного монарха. Буржуазія, прийшовши до влади, або знищувала монархію, замінивши її республікою, або позбавляла монарха влади, передавши законодавчі та виконавчі повноваження відповідно Парламенту та Уряду. У країнах з монархічною формою правління Главою держави є монарх, влада якого юридично вважається непохідною від будь-якої іншої влади, органу або виборчого корпусу: він володарює (обмежено або абсолютно) за власним правом і є джерелом державної влади; влада монарха, як правило, спадкоємна; монарх має виняткове право на титул і державні регалії; монарх вважається недоторканною особою, яка не несе відповідальності за свої дії. Глава держави у республіках, як правило, - президент, характерними рисами якого є: виборність, строковість, несумісність його посади з іншими мандатами, обмежена кримінальна і політична відповідальність за дії, здійснені при виконанні службових функцій.

У підрозділі 1.2. “Правові доктрини Франції, Росії та України про місце Президента у системі розподілу влад” аналізуються існуючі підходи і погляди у літературі на теорію розподілу влад. Насамперед розглядається внесок мислителів минулого у теоретичному обґрунтуванні класичної доктрини (зокрема, Дж.Локка і Ш.Л. Монтеск’є), а також тих, хто її розвивав (Б. Констан, американські просвітники, Сун Ятсен). Належне місце відведено висвітленню ролі українських мислителів і політиків, які висували ідею розподілу влад (С.С. Оріховський) або намагалися втілити цей принцип у практику національного державотворення (В.Б. Антонович, М.П. Драгоманов, М.С. Гру-шевський, М.І. Міхновський). Робиться висновок про особливе місце Президентів у механізмі розподілу влад своїх держав, який полягає в тому, що їх не можна віднести цілком і повністю до однієї з гілок влади, оскільки вони володіють суттєвими повноваженнями стосовно всіх трьох гілок влади, розташовуючись нібито “над ними”. Крім того, Президент як глава держави в усіх цих трьох країнах володіє широким колом інших повноважень, що дозволяє зробити висновок про його знаходження “поза” і “над” гілками влади, Президент не випадає з механізму розподілу влад, а, навпаки, стає його основним елементом, що забезпечує його нормальне функціонування. Незважаючи на широкий спектр думок з цього питання, у доктринах досліджуваних держав усе ж переважає думка про включення Президента до виконавчої гілки влади.

У підрозділі 1.3. “Конституційно-правові аспекти становлення й розвитку інституту Президента у Франції, Росії та Україні” розкриваються причини виникнення й основні етапи поступового розвитку інституту Президента у США, Франції, Росії та Україні. Інститут Президента історично склався як найбільш адекватне втілення ідеї сильної виконавчої влади у демократичній державі в умовах соціально-політичної нестабільності, пошуку нових форм державного правління. США – перша країна світу, де виникла посада Президента. Цьому зокрема реалізація у практику державотворення принципів республіканізму та лібералізму, системи “стримувань і противаг”, бікамеральної побудови законодавчої влади, роздільного правління, широкого розповсюдження лобізму та наявність на той час багатопартійної системи.

Вирішальну роль у введенні поста Президента в усіх трьох державах відіграли передумови: зовнішні (світова практика інституту Президента) та внутрішні (наявність відповідних правових норм у законодавстві).

Важливе теоретичне і методологічне значення має уточнення параметрів застосування окремих правових категорій. При аналізі застосування конституційно-правових категорій “інститут Президента” та “інститут президентства” робиться висновок про доцільність використання словосполучення “інститут Президента”, що адекватне однойменному правовому інституту. Стосовно ж поняття “інститут президентства”, то воно має дещо інший відтінок, який характеризує специфіку того чи іншого періоду, діяльність на цій посаді протягом певного часу певної особи (наприклад, президентство Ж.Помпіду, президентство Л.М.Кравчука). Щодо співвідношення понять “інститут Президента” і “правовий статус Президента”, то воно виявляється у тому, що: правові норми, які складають інститут Президента, первісні стосовно норм правового статусу Президента; інститут Президента за своїм нормативним змістом ширший від правового статусу Президента, змістом якого є функції та повноваження Президента. Отже, правовий статус Президента складає тільки частину інституту Президента. Зроблено також висновок про те, що інститут Президента як юридичну конструкцію можна розглядати як систему взаємозалежних і взаємодоповнюючих субінститутів, що визначають: порядок обрання; правове становище в структурі органів державної влади; його функції і повноваження; припинення повноважень; можлива відповідальність Президента.

Другий розділ “Юридичне і фактичне становище президентів Франції, Росії та України: порівняльно-правовий аспект” присвячений розгляду складових елементів інституту Президента на основі аналізу норм законодавства та відповідної політичної практики цих держав.

У підрозділі 2.1. “Порядок обрання та вступу на посаду” зазначається, що вибори Президента, з одного боку, є політичним вибором керівника держави шляхом головування, а з іншого – формою політичної відповідальності Президента перед суспільством. З цієї точки зору, у Франції, Росії та Україні основні елементи виборів Президента відповідають більшості демократичних стандартів, вироблених світовою практикою (у значній мірі – у Франції, в меншій – в Росії та Україні). На особливу увагу заслуговує конституційно-правове регулювання порядку заміщення поста Президента у Франції. Крім Конституції, вибори Президента регламентується Виборчим кодексом, референдумним законом “Про вибори Президента Республіки загальним голосуванням”, органічним законом про фінансову прозорість політичного життя, законами про фінансування політичних партій та виборчої кампанії, нормами Кодексу про податки і збори, Загального кодексу про територіальні колективи, численними декретами та інструкціями. До позитивних моментів слід віднести такі, як: надзвичайно коротка тривалість виборчої кампанії по виборах Президента Франції (не пізніше 20 днів і не раніше 35 днів до спливу президентського мандата); французька система рекомендацій, яка полягає у “поручительстві” кандидатів з боку політичних діячів, що значно скорочує кількість кандидатів, які бажають сперечатися за “президентське крісло”; активна участь Конституційної Ради Франції на всіх етапах виборчої кампанії по виборах Глави держави. З метою використання цього досвіду пропонується вдосконалювати систему кваліфікаційних вимог до кандидатів у Президенти, запровадити на майбутніх президентських виборах систему рекомендацій (“поручительства”) замість системи збору підписів громадян України на підтримку висування кандидатур на пост Глави держави.

У підрозділі 2.2. “Конституційні функції та повноваження” висвітлюється авторське бачення змісту та співвідношення використання у вітчизняному конституційному праві таких наукових категорій, як “компетенція”, “функція”, “повноваження”. Термін “компетенція” визначається як здатність органу здійснювати конкретні повноваження стосовно предметів відання, визначених у конституції та інших актах, і які знаходять своє втілення в його функціях. Під функціями розуміються напрямки діяльності або задачі, покладені Конституцією на Президента у сфері керівництва державними справами. А під повноваженнями Президента належить розуміти сукупність наданих йому прав і обов’язків для здійснення покладених на нього функцій.

На основі порівняльного аналізу конституційних приписів та їх практичного застосування робиться висновок про наявність у президентів Франції, Росії та України досить однакових, але не тотожних конституційних функцій. Такий збіг функцій президентів засвідчує про правильність їх віднесення до конституційної напівпрезидентської (змішаної) моделі президентства. Ідентичні повноваження президентів можливі у таких напрямках: призначення та припинення повноважень членів Уряду; призначення на цивільні та військові державні посади; акредитація дипломатичних представників в іноземних державах, а також іноземних послів і надзвичайних посланників при Главі держави;  надзвичайні повноваження. З погляду на викладене, пропонується класифікувати президентські повноваження на три групи: 1) повноваження у сфері взаємодії з Парламентом;  2) повноваження у сфері взаємодії з Урядом; 3) повноваження у сфері взаємодії з органами правосуддя.

У підрозділі 2.3. “Недоторканність, підстави та порядок дострокового припинення повноважень” висвітлюється право на недоторканність, а також проблеми реалізації конституційних норм щодо дострокового припинення президентських повноважень. Оскільки обсяг права на недоторканність юридично не визначений, запропоновано виходити з розуміння цього права як права на недоторканність особи Президента. З метою вдосконалення конституційної регламентації цього права запропоновано ч. 1 ст. 105 Конституції України залишити в існуючій редакції, але доповнити її пунктом 2¹, який би розкрив зміст цього права, виклавши його у такій редакції: “До особи Президента України не можна застосувати заходи фізичного або психічного насильства; його не можна затримувати, заарештовувати, піддавати обшуку, допиту або особистому огляду. Імунітет розповсюджується на житло, транспорт, засоби зв’язку, що використовуються ним, належні йому документи і багаж, на його листування. Президента України не можна – проти його волі – піддати медичному огляду. Главі держави не можна нав’язувати якийсь режим життя та проведення дозвілля”. Крім цього, до цієї статті варто додати ще ч. 4, в якій передбачалися б форми відповідальності Президента за неналежне виконання своїх обов’язків. У дисертації аналізуються такі підстави дострокового припинення президентських повноважень: відставка; неможливість виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров’я; усунення з поста в порядку імпічменту; припинення повноважень у разі смерті тощо. Пропонується деталізувати окремі з них (наприклад, імпічмент) в Законі України “Про Президента України”.

Третій розділ “Конституційні проблеми взаємодії президентів Франції, Росії та України з вищими органами держаної влади” присвячений дослідженню взаємовідносин Президента з гілками державної влади та виявленню конституційних проблем, які виникають між ними у процесі здійснення державної влади.

У підрозділі 3.1. “Президент і Парламент” зазначається, що в умовах напівпрезидентської (змішаної) республіки найбільш складною проблемою є взаємовідносини Глави держави із законодавчою владою. Незважаючи на конституційне закріплення функції законодавства тільки за Парламентом, до компетенції Президентів Франції, Росії та України віднесені права, від реалізації яких залежить функціонування органу народного представництва (щодо скликання або переривання сесій, розпуску Парламенту (нижньої палати); права, від реалізації яких залежить набрання чинності прийнятих Парламентом законів (законодавчої ініціативи, вето та промульгації законів); права, реалізація яких є прямим здійсненням законодавчої влади (право на прийняття актів, що мають силу закону, а також необмежене рамками компетенції Президента право на видання указів). Звичайно, в кожній з цих держав дана тенденція виявляється по-різному. Якщо участь Глави Французької держави у законодавчому процесі мінімальна (тут Президент суттєво залежить від Уряду), то в Росії та Україні президенти мають можливість активно брати участь у законодавчому процесі (на відміну від урядів своїх країн). В Росії та в Україні існують певні конституційні проблеми у плані регулювання питань, пов’язаних із підписанням, оприлюдненням і відхиленням прийнятих Парламентом законів. Тому у плані подальшого вдосконалення регламентації взаємодії Президента України з Верховною Радою України у законодавчому процесі видається за доцільне: у процесі внесення змін до Конституції України внести відповідні зміни до статей 94 і п. 30 ст. 106. Робиться висновок про те, що обсяг повноважень російського й українського президентів у царині взаємовідносин із законодавчою владою суттєво ширший, ніж у французького.

У підрозділі 3.2. “Президент і Уряд” зазначається, що права, які визначають постійні взаємовідносин між Президентом та Урядом, можна поділити на такі групи: 1) права, які стосуються призначення та звільнення з посади Прем’єр-міністра (голови Уряду) і членів Уряду; 2) права, які стосуються діяльності Уряду, його членів та інших органів управління; 3) права, які стосуються призначення та звільнення з посади службовців в органах управління. Підкреслюється, що теоретично та фактично повноваження президентів досліджуваних країн стосовно виконавчої влади зумовлюються ступенем інтегрованості цих владних інститутів у здійсненні функцій управління, якщо структура виконавчої влади Франції має біцефальний характер, то в Росії - Президент фактично є її головою, а в Україні належність Президента до виконавчої гілки влади виводиться вченими імпліцитно, на основі аналізу його функціональних повноважень. При цьому фактичний вплив Президента на виконавчу владу стає недостатнім, якщо це не зафіксовано у правових актах і не підкріплено адміністративною підпорядкованістю. Якщо в конституціях Франції та Росії це досить чітко визначено, то цього не можна сказати стосовно Конституції України. У цьому зв’язку пропонується: розмежувати компетенції Президента і Прем’єр-міністра у сфері виконавчої влади, з урахуванням характеру функцій, які виконуються ними, шляхом внесення відповідних поправок до чинної Конституції України.

У підрозділі 3.3. “Президент і органи правосуддя” розглянуті повноваження президентів усіх трьох держав стосовно вищих органів судової влади. Конституції Франції, Росії та України надають президентам значні права у сфері організації та діяльності органів судової влади (право призначати і звільняти від займаних посад членів вищих судових органів, право призначення на професійну посаду суддів, право утворення судів, право звернення до органу конституційної юрисдикції). З іншого боку, на конституційному рівні закріплюються деякі повноваження органів правосуддя щодо Президента (участь у процедурі імпічменту, визнання неконституційними актів Президента, що суперечать Конституції та законам), а у Франції – участь у різних етапах виборів Глави держави тощо. Детально регламентується статус такого консультативного органу, яким є Вища рада магістратури (Франція). З огляду на позитивний досвід Франції та інших республіканських держав, видається правильним здійснення відповідних кроків щодо “наближення” Президента України до судової влади. Запропоновано закріпити за ним повноваження головування у Вищій раді юстиції.

У підрозділі 3.4. “Правові акти і апарат Президента Республіки” досліджуються ті важелі, за допомогою яких Глава держави здійснює покладені на нього законодавством функції та повноваження. Показано, що акти Глави держави є юридичними формами здійснення його повноважень. Завдяки ним надається нормам офіційний статус, юридична сила. Детально аналізуються види правових актів, які приймаються президентами.

При аналізі ролі допоміжних органів при Главі держави констатується, що, незважаючи на різні назви і неоднаковий правовий статус, апарати при главах держав насправді перетворилися у справжні основні інструменти влади у своїх країнах. На особливу увагу заслуговує багаторічний позитивний досвід діяльності апарату французького Президента – Єлисейського палацу. З урахуванням цього досвіду реформування потребує Секретаріат Президента України. Пропонується скасувати ті функцій, які дублюють діяльність Уряду.