Торохтій Ю.З. Правові засади взаємодії місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ “Історико-теоретичні питання взаємодії між органами публічної влади на місцях” присвячений процесу еволюціонування системи органів публічної влади з давнини до теперішнього часу, а також сучасної нормативної основи та принципів взаємодії між підсистемами публічної влади на місцях.

У підрозділі 1.1. „Взаємодія між підсистемами публічної влади на місцях: історико-правовий аспект” розглянуто еволюцію взаємовідносин між місцевими органами влади на території сучасної України протягом Х-ХХ ст.  Автор стверджує, що обидві сучасні форми публічної влади (державна й муніципальна) походять з одного джерела – з родоплемінної організації влади. При цьому держава завжди була організацією, побудованою на засадах субординації; на рівні ж місцевого самоврядування панував принцип автономії, координації.

Зазначено, що вперше дві підсистеми публічної влади державноорганізованого суспільства почали чітко розмежовуватись лише в епоху феодалізму, приблизно з XVI ст., коли сюзеренітет як і весь феодальний лад почав щезати, а на його місце ставала державна влада нового взірця. Колишні васали перетворилися на представників суверена на місцях, виконавців його верховної, загальнодержавної волі. Новий державний лад зберіг зв’язок наступництва з двома іншими політичними організаціями середніх віків – з муніципальною владою і доменіальною. У муніципальному ладові міст були наявні ті засади безпосереднього і непохідного володарювання, які потім лягли в основу державної організації усієї країни.

Акцентовано увагу на тому, що до другої половини ХІХ ст. чіткого визначення функцій і компетенції органів публічної влади не було, а коло справ, якими відали владні органи, було досить обмеженим і стабільним: забезпечення своєчасного і в достатніх обсягах збору податків, додержання миру і спокою на підвідомчій території, вирішення місцевих суперечок, інформування представників центральної влади про стан справ на місцях, а у випадку війни – постачання воїнів і військового спорядження. Звісно, за даних умов не було й розподілу на державні й муніципальні органи. Однак уже в той період відрізнялися органи, посадові особи яких представляли центральну владу, забезпечували цілісність держави, і ті органи, посадові особи яких незалежно від способу формування (обрання громадою чи призначення з центру) займалися вирішенням поточних місцевих справ, упорядковували життя міської чи сільської громади. Тому стверджується, що період Х-ХІХ ст. можна назвати епохою еволюційної диференціації підсистем публічної влади на місцях.

В Україні місцеве самоврядування пройшло складний і тривалий історичний шлях; при цьому, на думку автора, еволюція місцевого управління на українських землях цілком “вписується” в загальні закономірності розвитку державності у Західній Європі.

У радянський період інститут місцевого самоврядування як форма публічної влади не знайшов належного розвитку, а сам термін “місцеве самоврядування” фактично не вживався. На місцевому рівні влада була розподілена між місцевими Радами народних депу­татів та їхніми виконавчими комітетами.

Сучасний період розвитку місцевого самоврядування в Україні розпочався з початку 90-х років (з прийняття Закону УРСР від 7 грудня 1990 р. “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”) і триває досі. За цей час відбувався невпинний пошук оптимальної моделі територіальної організації влади, що передбачало, проміж іншого, й спроби віднайти оптимальне співвідношення між місцевим самоврядуванням і державним управлінням на місцях. Найважливішими віхами на цьому шляху були нова редакція Закону „Про місцеві Ради, місцеве та регіональне самоврядування” (1992 р.), Закон „Про формування місцевих органів влади і самоврядування” (в редакціях лютого та червня 1994 р.), Конституційний Договір (1995 р.), Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію і Положення про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію (1995 р.). Підкреслюється, що з прийняттям Конституції України 1996 р. і низки розвиваючих її положення законів місцеве самоврядування набуло конституційного статусу, стало однією із засад конституційного ладу України. Водночас більш зваженими й чіткими стали взаємовідносини органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями.

У XXI ст. Україна вступила в стадії суттєвого реформування всіх складових суспільного ладу. При цьому адміністративна й муніципальна реформи перетинаються в частині створення принципово нової моделі організації влади на рівні адміністративно-територіальних одиниць.

У підрозділі 1.2. „Конституційно-правові основи взаємодії підсистем публічної влади в Україні на сучасному етапі” показано, що характер взаємовідносин між місцевими органами державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох факторів, як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих взаємовідносин на сьогодні здійснюють конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи діяльності та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.

У підрозділі 1.3 „Основні принципи взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування” розглядається система вихідних політико-правових ідей, закріплених у Конституції України й розвинутих у поточному законодавстві, на яких ґрунтується взаємодія між органами публічної влади на місцях. Стверджується, що принципи взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування – це вид принципів організації й діяльності зазначених суб’єктів, які спільними для них. Одна група цих принципів визначає основи їх спільної діяльності щодо управління певними суспільними явищами і процесами, інша група – правові засади впливу цих суб’єктів один на одного.

Принципи взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням в Україні пропонується поділяти на загальні, що стосуються системи органів публічної влади в цілому, і спеціальні, дія яких розповсюджується лише на відносини між названими суб’єктами. У свою чергу, загальні принципи поділяються на ті, що становлять засади конституційного ладу, і ті, що є похідними від них. До першої групи загальних принципів віднесені принципи народного та державного суверенітету, найвищої соціальної цінності людини, демократизму, унітаризму, визнання й гарантованості місцевого самоврядування, правової та соціальної держави, законності та гласності, а до другої – принципи професіоналізму (компетентності), економічності, ефективності, самостійності, рівного доступу гро­мадян до державної і муніципальної служби, поєднання виборності і призначуваності, колегіальності та єдиноначальства, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів тощо. До спеціальних принципів віднесені принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії); взаємної підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення; доцільності й ефективності взаємодії; паритетності взаємовідносин; можливості взаємного делегування повноважень; взаємного контролю за виконанням делегованих повноважень; наукової організації взаємодії; багатоманітності форм і методів взаємодії; самостійної відповідальності; судового розгляду виникаючих спорів та ін. В цілому, принципи взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування складають систему; вони діалектично пов’язані між собою і для досягнення високих результатів мають втілюватися тільки в комплексі.

У другому розділі “Організаційно-правові аспекти взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування” досліджуються компетенційна основа, форми і методи взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, аналізуються проблеми делегування повноважень  між ними, а також особливості взаємодії названих органів в адміністративно-територіальних одиницях України зі спеціальним статусом.

Підрозділ 2.1. „Компетенційна основа взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування” присвячений способам закріплення, системі джерел та змісту компетенції органів публічної влади на місцях. Визначено, що для України, як і переважної більшості інших країн СНД, характерним є “тяжіння” до позитивного способу визначення компетенції місцевих органів публічної влади: на конституційному рівні (ч.2 ст.19) закріплено обов’язок всіх органів публічної влади і їх посадових осіб діяти виключно в межах повноважень, визначених законом. В умовах розбудови демократичної децентралізованої системи врядування першочергового значення набуває проблема оптимального “розподілу праці” між інституціями публічної влади та їх чіткого нормативно-правового закріплення. У контексті даного дослідження ця проблема постає у вигляді питання про оптимальний розподіл компетенції між органами публічної влади на місцях і закріплення її в законодавстві за допомогою таких способів, які б давали змогу цим органам ефективно функціонувати, використовуючи у разі необхідності механізми взаємодії.

На підставі аналізу чинного законодавства зроблено висновок про “трьохярусну” правову основу компетенції місцевих органів публічної влади. Перший “ярус” становить Конституція України, положення якої щодо компетенції місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування (ст.118, 119, 140, 143) започатковують “дифузію” влади в адміністративно-територіальних одиницях України, коли компетенція місцевих органів державної влади “проникає” у сферу функціонування муніципальної влади, а компетенція місцевого самоврядування – у сферу державної виконавчої влади. Другий “ярус” складають міжнародно-правові акти у даній сфері (Всесвітня декларація місцевого самоврядування, Європейська хартія міст, Європейська хартія місцевого самоврядування тощо), а третій – закони України, які за змістом та роллю в системі законодавства можуть бути умовно поділені на статутні й галузеві.

На основі порівняння переліків предметної підвідомчості місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій зроблено висновок про те, що вони (з урахуванням термінологічних розбіжностей, що є скоріше свідченням недосконалості законодавчої техніки, ніж відмінності предметів відання) значною мірою збігаються. Дублювання предметної підвідомчості значною мірою обумовлене значною суміжністю функцій місцевих органів публічної влади. Крім спільних функцій і предметної підвідомчості, чинне законодавство (як статутне, так і галузеве) містить широке коло спільних, нерозділених повноважень місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування і тим самим “прирікає” їх на взаємодію і співпрацю. Суттєвим недоліком галузевого законодавства є випадки узагальненого („блокового”) формулювання компетенції місцевих органів влади, коли повноваження місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування визначаються як єдине ціле.

В цілому, компетенційну основу взаємодії місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування слід системно реформувати. Насамперед слід чітко визначитися з тим, які сфери суспільного життя становлять предмети відання виключно місцевого самоврядування, які стосуються виключно місцевих держадміністрацій, а які є спільним предметом відання для обох підсистем публічної влади на місцях. Характер взаємодії між означеними підсистемами має визначатися тим, до якої саме сфери належить питання, для вирішення якого суб’єкти здійснюватимуть взаємодію. Крім прерогатив (виключних повноважень) кожної зі сторін слід обов’язково виокремити й сфери спільного “прикладення сил”. Крім того, слід виходити з вищезгаданого принципу субсидіарності й намагатися передати у відання місцевого самоврядування максимально можливе коло справ, підкріпивши його необхідною фінансовою базою. При цьому слід суворо додержуватися правила: влада більш високого територіального рівня може втручатися у сферу влади більш низького рівня лише в тій мірі, в якій остання продемонструвала свою нездатність. При визначенні меж виключної компетенції місцевого самоврядування доречно врахувати досвід зарубіжних країн, зокрема Іспанії, Франції, Швеції.

Підрозділ 2.2. „Делегування повноважень між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування” присвячений дослідженню актуальних проблем передачі владних повноважень на місцевому рівні, зокрема підставам, способу та формі такої передачі. При цьому робиться висновок, що пріоритетним напрямком вдосконалення системи органів публічної влади на місцях уявляється становлення повноцінного регіонального самоврядування, що передбачає перетворення місцевих держадміністрацій в органи з функціями виконавчої влади, що не можуть бути передані до системи місцевого самоврядування (громадська безпека, ліквідація наслідків стихійних явищ, боротьба зі злочинністю, управління державною власністю тощо). Ці органи мають бути наділені також контрольно-наглядовими функціями. За даних умов необхідність делегування повноважень буде зведена до мінімуму. Делегування повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню встановлюватиметься законом, а делегування у зворотному напрямку – договором на основі закону. У поєднанні з вирішенням проблем ресурсного забезпечення місцевого й регіонального розвитку це стане відчутним поштовхом до розвитку місцевого самоврядування і дасть змогу суттєво просунутись на шляху до інтеграції до Європи.  

У підрозділі 2.3. „Форми і методи взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування” досліджено технологію взаємодії між названими суб’єктами і той правовий інструментарій, який при цьому використовується. Робиться висновок, що зараз в Україні переважає агентська модель взаємодії місцевих органів влади й управління на рівні області та району, однак у перспективі  можливий перехід до моделі взаємозалежності, а потім - до партнерства як найбільш ефективної та дієвої. Вже сьогодні мають місце приклади взаємодії між місцевими держадміністраціями і місцевим самоврядуванням, що базуються на чіткій наукові методології і втілюються в різноманітні організаційно-правові форми. Позитивний досвід взаємодії має бути розповсюджений на всі регіони.

Взаємодія між місцевими держадміністраціями й органами місцевого самоврядування здійснюється у таких формах:  а) інституційних – створення спільних органів (координаційних, консультативних, дорадчих); б) правових – прийняття спільних актів, участь у розробці певних правових актів; в) організаційних – проведення спільних заходів (розширених колегій держадміністрацій, розширених засідань президій рад, семінарів, конференцій, “круглих столів”, звітів перед громадами, перевірок тощо), участь посадових осіб місцевих держадміністрацій у засіданнях органів місцевого самоврядування чи депутатів і муніципальних службовців у роботі держадміністрацій; г) інформаційних – обмін інформацією з питань місцевого значення (листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів, застосування ЗМІ тощо); г)  матеріально-фінансових – спільне фінансування проектів регіонального значення, створення спільних підприємств та організацій.

У процесі взаємодії між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування використовується комплекс організаційно-правових методів, серед яких слід відзначити наступні: а) прогнозування (соціально-економічного розвитку територій, факторів негативного впливу на суспільно-політичну й соціально-економічну ситуацію в регіоні); б) планування (бюджетне, організаційне, функціональне тощо); в) координація діяльності (органів в цілому чи їх структурних підрозділів, посадових осіб); г) погодження актів і рішень (досягнення консенсусу чи компромісу); ґ) вироблення спільних рішень (правового чи організаційного характеру); д) контроль за виконанням прийнятих рішень (у тому числі взаємний контроль); е) інформаційне забезпечення (попереднє, поточне, наступне); є) інструктування (за наявності знань чи досвіду, яких нема у контрагента); ж) делегування повноважень (за законом чи договором); з) матеріально-фінансове забезпечення прийнятих рішень (передача майна чи фінансових коштів); и) робота з кадрами (підготовка, перепідготовка, стажування тощо).

Підрозділ 2.4. „Особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями в адміністративно-територіальних одиницях України зі спеціальним статусом„ стосується специфіки взаємовідносин між органами влади на місцях в умовах складної унітарної форми державного устрою, що має місце в Україні. Організація виконавчої влади і місцевого самоврядування в Україні має враховувати специфіку адміністративно-територіального устрою, насамперед наявність Автономної Республіки Крим та двох міст зі спеціальним статусом – Києва і Севастополя. На сьогодні організація місцевої влади в Автономній Республіці Крим фактично не відрізняється від загальноприйнятої в Україні, тоді як взаємовідносини між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням у містах Києві та Севастополі мають суттєві особливості.

На підставі аналізу чинного законодавства про організацію публічної влади у містах Києві та Севастополі та практики його реалізації автор стверджує, що результати некоректних формулювань та інших вад законодавчої техніки були ще більш посилені офіційним тлумаченням суперечливих положень чинного законодавства. У підсумку, місцеве самоврядування в Києві та Севастополі нині не відповідає загальним вимогам, що ставляться до цього інституту. Територіальні громади цих міст не мають мінімально встановлених прав щодо організаційної та матеріально-фінансової самостійності на рівні з іншими містами України; місцева рада позбавлена можливості створювати власні виконавчі органи, встановлювати систему та структуру виконавчих органів, затверджувати положення про відділи, управління та інші структурні підрозділи; порушується вся система взаємодії представницького та виконавчого органів місцевого самоврядування шляхом позбавлення підконтрольності, підзвітності та відповідальності виконавчого органу щодо представницького; орган, що має здійснювати виконавчі функції, ставиться в рівне, а то й вище становище над представницьким органом.

Організація місцевого самоврядування в містах з особливим статусом має передбачати особливості в межах загального, а не виняток з нього. Київ і Севастополь як міста республіканського значення мають повне конституційне право на існування системи місцевого самоврядування, яка встановлена для всіх міст України. У першу чергу це стосується виконавчих органів, тому що місцеві ради цих міст позбавлені власних виконавчих органів, створення яких є необхідною умовою розвитку місцевого самоврядування, запорукою реалізації конституційного права громадян на місцеве самоврядування. Вирішення означених проблем можливе лише шляхом внесення відповідних змін до чинного законодавства.