Білоцький С.Д. Міжнародне-правове регулювання співробітництва регіональних організацій колективної безпеки з ООН (на прикладі миротворчих операцій НАТО в Південно-Східній Європі)

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, характеризується стан її дослідження в доктрині міжнародного права, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються об'єкт і предмет, мета і задачі дослідження, характеризується його методологічна основа, формулюються основні положення, які визначають наукову новизну дисертації, розкривається теоретичне і практичне значення праці, висвітлюється стан апробації результатів дослідження, наводяться відомості про публікацію результатів дисертації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 “Міжнародно-правове регулювання проведення миротворчих операцій” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Поняття та форми здійснення миротворчих операцій за сучасним міжнародним правом” розглянуто проблеми визначення понять “миротворчі операції” і “миротворчість”, а також їх використання у нормативній документації та міжнародно-правових дослідженнях.

Миротворчість — військово-політична й економічна діяльність цивільного і військового персоналу, контингентів збройних сил, здійснювана відповідно до мандата міжнародної універсальної (ООН) або регіональної організації (ОБСЄ, НАТО, ОАД і ін.) і спрямована на запобігання, вирішення або постконфліктне врегулювання між– або внутрішньодержавних спорів, припинення конфліктів, у тому числі і з застосуванням силових методів з метою безпеки, стабільності й усунення загрози миру.

Наразі доктрина і практика сучасного міжнародного права не виробили остаточної і загальновизнаної класифікації видів миротворчої діяльності, проте найбільш прийнятною, на нашу думку, є наступна: операції з примушення до миру (peace enforcement, при застосуванні глави VII Статуту ООН), діяльність з підтримання миру (peacekeeping, так звані операції ООН першого покоління), зміцнення миру (peacemaking), гуманітарна інтервенція (humanitarian intervention: колективна та одностороння) та розширені операції з підтримання миру (wider peacekeeping) або з посиленою силовою складовою (peace enforcement, peace support operations: так звані операції третього покоління). До дій, що сприяють міжнародній та регіональній безпеці, відносять також превентивну дипломатію і миробудівництво.

Діяльність з підтримання миру — це дії щодо забезпечення присутності ООН або вповноваженої нею організації в конкретному регіоні, пов'язані з розгортанням військового або/та поліцейського і цивільного персоналу за погодження всіх зацікавлених сторін, що втягнуті у конфлікт. Ці операції є винаходом ООН і з часом їх характер еволюціонував.

Одним з їх різновидів є розширені операції з підтримання миру, проведення яких стало можливим тільки після закінчення “холодної війни” і передбачає, як і в звичайних миротворчих операціях, згоду сторони, що приймає на розміщення миротворчих сил, але миротворці можуть більш широко застосовувати силу і не лише у випадку самооборони, але й для припинення ворожих дій або й загрози їх виникнення. Тобто відбувається саме той перехід від VI до VII глави Статуту ООН, а у резолюціях РБ ООН, що надають мандат на їх проведення, посилання робиться саме на VII главу Статуту ООН. Типовим прикладом цього різновиду миротворчих операцій стали операції, на чолі яких стояло НАТО (Багатонаціональні сили з втілення у Боснії і Герцеговині (Implementation Force) (ІФОР), Багатонаціональні сили по стабілізації у Боснії і Герцеговині (Stabilization Force), (СФОР) та Сили для Косово (Kosovo Force) (КФОР)).

Зміцнення миру — остаточне врегулювання конфлікту політичними методами, шляхом переговорів та підписання угод або інших не військових заходів, передбачених главою VI Статуту ООН.

Операції з примушення до миру — той випадок, коли передбачається застосування глави VII Статуту ООН з визначенням агресора і організацією ООН військової операції з метою припинення війни і відновлення порядку з застосуванням збройної сили (Корейська війна 1950-53 рр. та операція “Буря в пустелі” у 1991 р.).

Гуманітарна інтервенція — це силові дії держави чи групи держав або міжнародної організації щодо третьої держави з метою припинення масових і грубих порушень прав людини. Згода держави, що приймає, на проведення гуманітарної інтервенції не передбачається. Існує два її різновиди: колективна — за рішенням Ради Безпеки та індивідуальна — групи держав без рішення Ради Безпеки. Згідно з сучасним міжнародним правом друга з них є незаконною.

Превентивна дипломатія — це дії, спрямовані на запобігання виникненню суперечок і конфліктів між сторонами, запобігання переростанню існуючих суперечок у військові конфлікти, їх максимальне обмеження та подолання.

Будівництво миру або миробудівництво — це миротворчі дії, що сприяють відновленню національних інститутів і інфраструктури, зруйнованих протягом громадянської війни, або створенню взаємовигідних різнобічних зв'язків між країнами, що брали в ній участь. На практиці це означає виявлення і підтримку структур та інститутів, що будуть сприяти зміцненню миру з метою запобігання рецидиву конфлікту.

В той же час, на нашу думку, цікавою є пропозиція щодо розширення цього переліку — розглядати миротворчі операції, очолені регіональними міжнародними організаціями, як особливу форму військово-політичного втручання — “коаліційні сили, очолені РМО”. Їх прикладом можна вважати операцію в Ліберії, очолену Економічним Співтовариством Країн Західної Африки (1990-1992 рр.), Операції Європейського Союзу у Конго, Македонії та Боснії і Герцеговині та, звичайно ж, місії ІФОР, СФОР, КФОР, “Своєчасні жнива”, “Бурштиновий лис” та інші, очолені НАТО. Правовою основою для їх виділення в окрему групу можна вважати пряме чи опосередковане залучення статті 51 та/або глави VIII Статуту ООН при наданні РБ ООН мандату на їх проведення.

У підрозділі 1.2 “Міжнародно-правові засади миротворчої діяльності Організації Об’єднаних Націй” проаналізована правова база миротворчої діяльності ООН.

Стосовно самого проведення миротворчих операцій треба вказати на існування правової невизначеності стосовно окремих складових миротворчої діяльності, яка відкриває можливості для різних політичних маніпуляцій.

Головна з цих проблем полягає у тому, що у документах ООН немає чіткого правового визначення операцій з підтримання миру. Такі операції не передбачені ні Статутом ООН, ні будь-яким іншим міжнародним юридичним актом. Саме їх проведення регулюється резолюціями ad hoc Ради Безпеки ООН. Окрім цього, національне законодавство країн — членів ООН та навіть членів РБ ООН також несе в собі певні протиріччя щодо участі їх військових контингентів у миротворчих операціях, які проводяться за рішенням РБ ООН.

У Статуті ООН існують побічні відсилання, що дозволили створити світовому співтовариству механізм проведення миротворчих операцій. Стаття 24 передбачає головну відповідальність Ради Безпеки ООН “за підтримання міжнародного миру та безпеки”, а статті 39 і 42 уповноважують Раду Безпеки визначати заходи підтримання або відновлення міжнародного миру й безпеки. В той же час стаття 29 Статуту ООН передбачає, що Рада Безпеки може утворювати такі допоміжні органи, які вона визнає необхідними для виконання своїх функцій. Стаття 43 зобов'язує всіх членів ООН надавати у розпорядження Ради Безпеки на її вимогу і згідно з окремою угодою збройні сили, допомогу та відповідні засоби обслуговування для під­тримання міжнародного миру і безпеки. Отже, операції ООН базуються фактично на тих самих правових основах, що й передбачена главою VII Статуту ООН колективна безпека. Але цілі, умови й характер використання збройних сил в операціях істотно ві­дрізняються від принципів колективної безпеки. У більшості випадків резолюції РБ ООН щодо проведення миротворчих операцій всіх видів посилаються на всю главу VII Статуту ООН без вказівок на конкретні статті.

Залучення регіональних організацій і, зокрема НАТО, до миротворчої діяльності відбувалося на підставі глави VIII Статуту ООН та відповідних резолюцій РБ ООН, що передбачали можливість координації дій держав — членів ООН через регіональну організацію.

У підрозділі 1.3 “Міжнародно-правові підстави залучення НАТО до проведення миротворчих операцій” проведено докладний аналіз статуту НАТО — Північноатлантичної угоди 1949 р. та правових аспектів трансформаційних процесів в НАТО, що відбулися з початку 90-х р. ХХ ст.

З самого початку НАТО створювалося як регіональна організація, що діє на основі статуту — Північноатлантичної угоди 1949 р. і наділена функціями як колективної безпеки, так і оборони у євроатлантичному регіоні (ст. 5), що не володіє наднаціональною компетенцією (ст. 11) та відкрита для приєднання інших європейських держав (ст. 10). У регіональній організації НАТО було чітко визначено кордони територій, напад на які тягне за собою колективну, в тому числі і військову, відповідь держав-членів (ст. 6), проте цією територією обмежувалося лише застосування ст. 5 угоди щодо колективного відбиття агресії.

На думку учасників Північноатлантичної угоди 1949 р., підґрунтя участі НАТО у миротворчій діяльності треба шукати у динамічному тлумаченні ст. 4, що передбачала консультації з питань, які становлять небезпеку для учасників угоди. Відповідно формальних змін до статуту НАТО не вносилося, а політичні зміни, що відбувалися у світі, і відповідно до яких Альянс модифікував свої функції і цілі, фіксувалися у внутрішніх документах РМО — стратегічних концепціях НАТО 1991 та 1999 р., що вважаються так званими “нормами м’якого права”. При цьому НАТО активувало свої функції і як організації колективної безпеки. Такий підхід був наслідком політичних причин і, на нашу думку, може викликати сумніви у правових засадах миротворчих операцій під проводом НАТО. З іншого боку, стратегічні концепції можна вважати функціональним тлумаченням статуту НАТО. Але тлумачення не повинно докорінно змінювати текст угоди, перетворюючи її текст на фіктивний акт, адже з передбачених Північноатлантичною угодою колективного відбиття агресії (ст. 5) і консультацій з приводу безпеки членів НАТО (ст. 4) досить важко вивести проведення миротворчих операцій. Проте такі зміни і трансформації були визнані як ООН (домовленості між Генеральними секретарями НАТО та ООН, резолюції РБ), так і світовим співтовариством (домовленості між НАТО та третіми державами, що висловили бажання взяти участь у миротворчих операціях, очолених НАТО). Крім того, в НАТО був приклад ООН, яка також не змінювала свого Статуту, коли вводила до своєї практики проведення миротворчих операцій.

В той же час ст. 5 Північноатлантичної угоди відповідає міжнародному праву, оскільки передбачає вжиття лише тимчасових заходів, які ґрунтуються на ст. 51 Статуту ООН — невід'ємне право на індивідуальну або колективну самооборону.

У Стратегічних концепціях від початку 1990-х р. НАТО визначило “багатоманітність існуючих у новій Європі” загроз, поступово розробивши нові місії для себе, які виконувалися спочатку разом з іншими організаціями (НБСЄ та ООН), а пізніше — фактично особисто. Відповідно НАТО досягло високого рівня інституціоналізації і інтеграції, яка, звичайно, дозволила автономне використання цієї РМО для здійснення дій, передбачених главою VII Статуту ООН за рішенням Ради Безпеки ООН. Проте в НАТО відсутній потенціал для вирішення багатьох невійськових завдань, що виникають у сучасних миротворчих операціях, і це пов’язує його з ООН, ОБСЄ, ЄС. Тому навіть незважаючи на таку фактичну самостійність, з юридичної точки зору НАТО завжди визнавало “головну відповідальність РБ ООН за підтримання міжнародного миру та безпеки” і “діяло від її імені”.

Розділ 2 “Міжнародно-правові механізми участі НАТО у врегулюванні збройних конфліктів у Південно-східній Європі” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Участь НАТО у миротворчій діяльності на території Боснії і Герцеговини. Операції IFOR та SFOR” розглядається еволюційний процес залучення НАТО до миротворчої діяльності у Боснії і Герцеговині (БіГ) та перші миротворчі місії за участі НАТО.

За своєю формою ці миротворчі операції виявили поступовий “перенос дії сили” від класичних миротворчих операцій під проводом ООН, головною метою яких було підтримання миру, до нового виду операцій з примушення до миру, застосування яких раніше було неможливим. Тому можна вважати, що операції під проводом НАТО у БіГ, санкціоновані РБ ООН, стали своєрідним рубежем, на якому відбулася переорієнтація світового співтовариства до примусу конфліктуючих сторін до миру.

У БіГ НАТО спочатку виконувало допоміжні функції стосовно підрозділів ООН, проте згодом резолюції РБ ООН розширили повноваження всіх учасників миротворчого процесу, а відповідно НАТО почало здійснювати захист “зон безпеки” та виконувати функції з охорони підрозділів ООН. Одночасно модифікувався і сам механізм застосування сили з боку НАТО. Причому правове оформлення резолюцій РБ ООН не завжди було влучним і давало широку можливість для тлумачення, а ситуація часто змінювалася і вимагала оперативного реагування, внаслідок чого у резолюціях РБ ООН було збільшено повноваження Генерального секретаря ООН. Тому свої дії НАТО погоджувало вже не лише з РБ, але й з Генеральним секретарем ООН, причому через суб’єктивні причини останній грав чи не вирішальну роль. Наслідком цього стала силова операція НАТО “Зважена сила” (вересень 1995 р.), правові підґрунтя якої містяться у резолюції про захист “зон безпеки”, а проведення більше відповідало операціям з гуманітарної інтервенції. Проте це не робить нікчемною Дейтонську мирну угоду на основі 52 ст. Віденської конвенції про  право міжнародних договорів.

Далі НАТО, згідно з резолюцією ООН, очолило створені відповідно до Дейтонської угоди миротворчі сили ІФОР/СФОР з широким мандатом на основі глави VII Статуту ООН для виконання військових аспектів угоди. В свою чергу ст. 39, 42, 44 та 50 Статуту ООН передбачають керівництво такими діями саме Радою Безпеки і аж ніяк не регіональною організацією. З іншого боку, можна звернути увагу на те, що не було використано весь інструментарій глави VII Статуту ООН, що і дозволило РБ вповноважити на використання частини своїх прав РМО (у нашому випадку — НАТО).

Враховуючи посилену військову складову миротворчих сил ІФОР/СФОР, більшу увагу було приділено правовому визначенню військових аспектів їхньої діяльності: право на використання дальнього зв'язку, безоплатне пристосування до потреб операції об'єктів на території БіГ та Хорватії, вільний транзит військових вантажів і озброєнь територією Югославії. Угоди про статус укладалися державами регіону саме з НАТО і лише у тексті угоди розтлумачувалися як такі, що поширюються на інші держави, що беруть участь в операції і відповідно ставали угодами про статус ІФОР/СФОР.

Цікава ситуація склалася у співпраці ІФОР/СФОР з міжнародними організаціями і їхніми органами. Наприклад з Міжнародним трибуналом для судового переслідування осіб, винних у серйозних порушеннях міжнародного гуманітарного права, вчинених на території колишньої Югославії з 1991 р. (МТКЮ) у галузі затримання осіб, яких цей орган розшукує. Дейтонська угода не передбачала участі у їх арешті миротворців, проте у грудні 1995 р. через наполягання МТКЮ Північноатлантичною радою було широко розтлумачено ст. Х Додатку 1-А щодо співпраці ІФОР з МТКЮ та створено згідно з ст. VI цього ж додатку додаткові обов’язки для ІФОР/СФОР: “затримувати осіб, яких звинувачує МТКЮ, якщо зіткнуться з ними під час виконання своїх обов'язків”, а у 1998 р., не змінюючи попереднього рішення, робити “все від них залежне, щоб зіткнутися з цими особами під час виконання своїх обов’язків”. Тобто не змінюючи юридичного підґрунтя своєї співпраці з МТКЮ, ІФОР суттєво змінив практичне її втілення, почавши проводити рейди з пошуків та затримання звинувачуваних Трибуналом, що не передбачалося Дейтонською угодою.

Зараз виконання миротворчої місії у БіГ на основі рішення Ради Безпеки передано ЄС, яке вважається правонаступником ІФОР у виконанні Дейтонської угоди, а функції Штабу НАТО обмежуються розвідувальною допомогою МТКЮ у затриманні головних воєнних злочинців — Р. Караджича, Р. Младича і А. Готовіни та сприянням процесу реформування боснійських збройних сил. Ці дії Альянсу не входять до передбачених Дейтонською угодою, проте сприяють миробудівництву у БіГ і відбуваються на прохання уряду країни. 

У підрозділі 2.2 “Концепція „гуманітарної інтервенції” та операція „Сили для Косово”(КFOR)” досліджено особливості діяльності НАТО у Косово та проблему гуманітарної інтервенції в сучасному міжнародному праві.

Роль НАТО у врегулюванні косовської кризи була більш неоднозначною. Фактично НАТО було проведено дві операції: одностороння гуманітарна інтервенція та миротворча операція КФОР. Незаконність односторонньої гуманітарної інтервенції визнається як практикою застосування міжнародного права, так і більшістю представників його доктрини.

Збройні дії, що відбуваються під час односторонньої гуманітарної інтервенції, підпадають скоріше під визначення збройного конфлікту, ніж миротворчої операції. Тому логічною відповіддю Югославії на гуманітарну інтервенцію стало подання позовів проти держав — членів НАТО до Міжнародного суду ООН, Міжнародного кримінального суду, а громадянами Югославії — до Європейського суду з прав людини.

Військово-технічна угода (ВТУ) від 9 червня 1999 р. поклала край односторонній гуманітарній інтервенції НАТО, проте її правомірність (через застосування сили проти одного з її учасників (Югославії) і відсутність правових підстав під існуванням іншого (КФОР)) є більш ніж сумнівною. Те, що більшість вимог ВТУ були внесені до резолюції Ради Безпеки ООН 1244 від 10 червня 1999 року, відповідно до якої було створено та введено до Косово КФОР “за суттєвої участі НАТО”, а також цивільну присутність ООН для адміністративного керівництва Косово — Тимчасову адміністрацію ООН для Косово (МООНТАК), не робить ВТУ законною, оскільки, по-перше, резолюція жодним чином на ВТУ не посилається, а, по-друге, Раду Безпеки ООН не наділено правами судового органу задля визнання дійсності угоди.

Ще одною правовою проблемою Косово стало поєднання принципів територіальної цілісності держав і непорушності кордонів з правом націй на самовизначення, невтручання у внутрішні справи держави з масовим порушенням прав людей, які до того ж належать до етнонаціональної меншини (або просто прав людини).

Те, що керівництво КФОР здійснюється Північноатлантичною радою, не є правомірним, оскільки резолюція 1244 (1999) передбачала лише “широку участь НАТО” у миротворчій операції, в той час як зараз всі операції КФОР відбуваються за оперативними планами НАТО, а оперативне керівництво здійснюється штабами НАТО різних рівнів.

Значною правовою проблемою існування КФОР є відсутність угоди про статус миротворців укладеної з Югославією (тепер Сербією), як стороною, що приймає миротворців. Укладено лише угоду КФОР — Спеціальний представник ООН “Про статус КФОР” (2000 р.), якою в черговий раз знехтувано суверенними повноваженнями Югославії в краї.

Саму проблему Косово на відміну від боснійської важко назвати вирішеною. В Косово не вдалося налагодити мирне співіснування різних етнічних спільнот, безпека в краї ще не підтримується на належному рівні, немає визначеності з самим статусом краю. Сама Югославія (тепер Сербія) жодних владних повноважень в Косово не здійснює, а Косово може порівнюватися із міжнародним протекторатом або квазідержавою під керівництвом органу ad hoc ООН — МООНТАК.

У підрозділі 2.3 “Особливості міжнародно-правових механізмів в миротворчих операціях НАТО у Македонії” досліджено питання проведення НАТО самостійних миротворчих операцій в Македонії.

В цій країні НАТО проводило місії попередження або превентивної дипломатії. Причому ці місії ґрунтувалися не на рішеннях Ради Безпеки, а були самостійними рішеннями керівних органів РМО, звичайно, погоджених з владою КЮР Македонії. Такі дії повністю відповідають міжнародному праву, оскільки ґрунтуються не на VII, а на VI главі Статуту ООН і відповідно не є операціями з посиленою силовою складовою, що потребують рішення Ради Безпеки. Безпосередньо у Статуті ООН підґрунтям цих місій є ст. 52.

Стосовно ситуації у Македонії з точки зору міжнародно-правового забезпечення миротворчих операцій і самого їх проведення ми можемо констатувати, що ситуація там є майже зразковою. Жодного вагомого порушення при укладанні численних угод про проведення миротворчих операцій та статус їх персоналу не спостерігається.

Паралельно з розв'язанням кризи у Македонії НАТО брало участь у вирішенні кризи в Південній Сербії. Проте тут роль НАТО була менш вагомою з практичної точки зору, але більш цікавою — з правової. По-перше, чи можна вважати ці дії НАТО окремою короткостроковою миротворчою місією, чи лише одним з різновидів діяльності КФОР; по-друге, якщо вважати дії НАТО в Південній Сербії новою місією, то хто визначив її мандат; і по-третє, якщо діяльність місцевих албанських збройних формувань визнана Радою Безпеки ООН терористичною (п. 1 резолюції 1345(2001)), то чому КФОР обмежився лише їх роззброєнням без застосування проти терористів жодних конвенцій з боротьби проти тероризму.

У підрозділі 2.4 “НАТО і врегулювання збройних конфліктів у Південно-східній Європі в доктрині міжнародного права” зроблено аналіз науково-теоретичного матеріалу, що стосується участі НАТО у врегулюванні конфліктів на Балканах. Існує значна кількість досліджень, що аналізують окремі питання окремих операцій або максимум — самі ці операції, проте жодний дослідник не намагається осягнути всі аспекти проблеми. Але такий всеосяжний аналіз нагально потрібен, особливо через перенесення діяльності НАТО за межі євроатлантичної зони — в Афганістан. Зараз проведення такого дослідження отримує більше переваг, оскільки всі миротворчі операції НАТО на Балканах, окрім КФОР, завершені.