Иванов Андрей Валерьевич КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПАЛАТ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ОПЫТЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

Короткий зміст

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи исследования, его методологическая основа, научная новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации.

Первая глава - «Теоретико-исторические и конституционно-правовые основы становления общественных палат в субъектах Российской Федерации», состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию теоретико-исторических аспектов генезиса понятия гражданского общества, изучению его сущностных характеристик и особой правовой природы института общественных палат субъектов РФ в институциональной среде гражданского общества.

В первом параграфе - «Понятие и генезис гражданского общества в теоретико-историческом и правовом аспектах», проведено комплексное ретроспективное исследование эволюции понятия и сущностных характеристик гражданского общества. В современной как отечественной, так и зарубежной юридической науке отсутствует единый подход к пониманию такого социального феномена как гражданское общество ввиду многоаспектности, поливариантности критериев. Объективный, в значительной степени стихийный характер формирования гражданского общества под влиянием национально-исторических, этноконфессиональных, географических условий жизни обусловил его сложную структуру. Со времен Античности и до сегодняшнего дня смена исторических эпох, возникновение новых парадигм, изменение форм социального устройства придают понятию «гражданского общества» новый смысл и содержание.

Анализ содержания и динамики развития научных представлений о гражданском обществе свидетельствует о том, что оно представляет собой реально существующий, имеющий различные конкретные формы феномен,

14

обладающий сложной социально-политической и юридической природой, взаимодействующий с государственной властью в целях достижения общественного согласия.

Активное и ответственное участие граждан в процессах, происходящих в демократическом правовом государстве, является ключевым показателем идентичности, степени зрелости гражданского общества. Демократические страны, где государство и гражданское общество сосуществуют, дополняя, уравновешивая, сдерживая друг друга, добиваются наибольшего экономического и политического успеха. Хотя гражданское общество представляет собой самоорганизующуюся и саморазвивающуюся систему, его развитие протекает более успешно, если государство создает для этого благоприятные условия. В связи с этим для формирования гражданского общества необходима государственная власть, основанная на демократизме, признании верховенства права и других принципах, лежащих в основе правового государства.

Во втором параграфе - «Конституционно-правовые основы становления институтов гражданского общества в Российской Федерации», анализируются многовековые демократические традиции России, явившиеся предпосылкой становления и развития гражданского общества в нашей стране. Исследуются конституционно-правовые основы функционирования его институтов. В центре внимания – процесс возникновения общественных палат в субъектах РФ для содействия развитию, консолидации гражданского общества.

Многие формы гражданского участия в делах государства, такие как вече и земство, складывались в России на протяжении веков, вбирая в себя специфику исторического и культурного развития страны, превращаясь в итоге в демократическую традицию1. Она получила новый импульс в условиях современного демократического правового государства.

1 Конституционное право России: курс лекций. Отв. ред.: Ю.Л. Шульженко. М.: Проспект, 2007. С. 91.

15

Конституция Российской Федерации 1993 года создала принципиально новое правовое поле для формирования и развития институтов гражданского общества в нашей стране. В демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно и как управляемая государством, и как саморегулирующаяся система, а конституционное государство – как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулирующегося гражданского общества и его потребителей2. Поиску прогрессивных путей для установления взаимопонимания между гражданским обществом и государством, их сотрудничества на языке партнерства служит идея создания и функционирования института общественных палат.

Наличие дееспособного гражданского общества – неотъемлемый признак конституционного правового государства. Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ способствуют повышению гражданского самосознания, вовлечению населения, общественных объединений в процесс принятия и реализации управленческих решений и, таким образом, реализации основополагающих конституционных принципов демократии.

Во второй главе - «Конституционно-правовые основы организации и деятельности общественной палаты субъекта Российской Федерации», состоящей из трех параграфов, исследуется нормативно-правовая основа организации и деятельности общественных палат субъектов РФ, анализируются организационно-правовые вопросы их функционирования.

В первом параграфе - «Правовой статус общественной палаты субъекта Российской Федерации в институциональной среде гражданского общества», анализируются особенности статуса общественной палаты субъекта РФ, как института содействия развитию гражданского общества. Он, как показывает анализ законодательства, не получил четкого законодательного оформления. Более того, имеет отличия в разных регионах ввиду разнообразия форм организации и деятельности, способов формирования, объема осуществляемых функций, предоставленных прав и

2 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М.: Юристъ. 1996. С. 78.

16

полномочий. При этом все общественные палаты субъектов РФ обеспечивают привлечение граждан, общественных объединений к формированию и реализации государственной политики, поддержку гражданских инициатив, организацию общественного контроля, стимулирование роста инновационной активности граждан, а, следовательно, содействуют развитию, консолидации и укреплению институциональной среды гражданского общества. Таким образом, общественная палата как постоянно действующий независимый институт, обладающий действенным механизмом учета мнений общественности, выступает посредником в диалоге между институтами гражданского общества и государственными органами в регионе.

На основании результатов исследования корреляционных связей института общественных палат субъектов РФ с общественными и государственными структурами, конкретизируются статусные характеристики общественно-государственного института - общественной палаты субъекта Российской Федерации как института содействия развитию гражданского общества.

Существующие различия в законах об общественных палатах субъектов РФ, учитывающие региональные особенности, создают при этом неравные условия для деятельности общественных палат, что, оказывает влияние на объем и качество реализации прав и свобод граждан, общественных объединений. В связи с этим целесообразно разработать и принять модельный Федеральный закон «Об Общественной палате субъекта РФ», регламентирующий основные принципы организации деятельности общественных палат субъектов РФ, который, учитывая и обобщая весь накопленный в регионах опыт, содержал бы наиболее эффективные формы деятельности и поднял статус всех общественных палат субъектов РФ на более высокий уровень.

Во втором параграфе - «Конституционно-правовые принципы организации и деятельности общественной палаты субъекта Российской Федерации», анализируются основополагающие принципы права, лежащие в

17

основе организации, деятельности института общественных палат субъектов РФ. Они оказывают решающее влияние на организацию, функционирование и правовое регулирование важнейших форм их взаимодействия. Таким образом, рассмотрение институтов гражданского общества в конституционно-правовом аспекте неразрывно связано с вопросом о государстве, его управляющем воздействии и принципах, на которых основано взаимодействие государства и общества.

Знание и соблюдение принципов права, заложенных в законах об общественных палатах субъектов РФ, призвано способствовать правильному правоприменению, принятию обоснованных законных решений, соответствующих духу права и общему смыслу законодательства. Исходя из этого целесообразно нормативно-правовое закрепление важнейших принципов деятельности общественной палаты субъекта РФ. Это будет способствовать исключению вариативности толкования норм закона, созданию «ориентира», к которому можно обращаться в случае возникновения спорных вопросов практического правоприменения.

В третьем параграфе - «Порядок формирования общественной палаты субъекта Российской Федерации», даны характеристики способов формирования общественных палат субъектов РФ, принципов, лежащих в их основе. Анализ порядка формирования общественных палат субъектов РФ, входящих в состав Центрального федерального округа, свидетельствует о большом разнообразии способов формирования региональных общественных палат, различной степени участия органов государственной власти субъекта РФ в процессе формирования общественной палаты субъекта РФ, которая служит индикатором готовности власти к диалогу с общественностью, отражает уровень доверия в их взаимоотношениях.

Установленный региональными законодателями порядок утверждения состава общественной палаты субъекта РФ отражает их представления о статусе общественной палаты, о поставленных целях и задачах, которые она призвана эффективно решать, учитывая особенности взаимоотношений

18

региональных ветвей власти и общественности. Существующие на сегодняшний день способы формирования региональных общественных палат требуют дальнейшего совершенствования. В связи с этим предложена авторская модель решения данного вопроса, в достаточной степени учитывающая интересы власти и общества в регионе.

Третья глава - «Основные направления деятельности и полномочия общественной палаты субъекта Российской Федерации», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию функциональных элементов правового статуса общественной палаты субъекта РФ.

В первом параграфе - «Роль и место общественной палаты субъекта Российской Федерации в системе взаимодействия государства и институтов гражданского общества», исследуются структурные элементы правового статуса общественной палаты субъекта РФ, её цели и задачи, функции и полномочия, а также корреляционные связи между ними.

Успешность системной модернизации всех сфер жизнедеятельности современного российского общества и переход к инновационному развитию всецело зависит от объединения усилий государства, бизнес-сообщества и гражданского общества. Важное значение общественного мнения при принятии решений по вопросам управления государством и роль общественных объединений, которые не только конфликтуют с правительством, но и оказывают ему решающую поддержку по принципиальным общенациональным вопросам отмечает В.Е. Чиркин3. Раскрыть и эффективно использовать модернизационный потенциал гражданской самоорганизации, перевести протестный характер гражданской активности в конструктивное русло призваны общественные палаты субъектов РФ, которые являются важной формой консолидированного взаимодействия институтов гражданского общества с властными структурами.

3 Чиркин В.Е. Гражданское общество, государство и человеческий потенциал // Сборник материалов к заседанию Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ. М. 2006. С. 56-57.

19

Второй параграф - «Полномочия общественной палаты субъекта Российской Федерации», посвящен исследованию соотношения предоставленных общественным палатам субъектов РФ полномочий, осуществляемых ими функций и стоящих перед ними задач, а также анализу механизмов их реализации.

В законах большинства субъектов РФ, входящих в состав Центрального федерального округа, для реализации основных задач региональной общественной палаты предусмотрены соответствующие полномочия. Вместе с тем достаточно часто встречаются несоответствия, когда поставленная перед общественной палатой субъекта РФ задача не подкреплена полномочиями для её осуществления. В ряде регионов для решения идентичных задач общественным палатам предоставлен различный объем полномочий. Большинство законов субъектов РФ, регулирующих деятельность общественных палат, кроме основного перечня полномочий, которыми наделены все без исключения общественные палаты, содержат ряд других, расширяющих компетенцию палаты. Отмеченные факторы, несомненно, отражаются на статусе общественной палаты субъекта РФ, на полноте реализации прав и свобод проживающих в регионе граждан и на эффективности использования гражданского потенциала в целом.

Один из существенных недостатков содержания законов – нечеткая логическая связь между основными направлениями деятельности общественной палаты, её функциями и полномочиями. Отсутствие законодательно закрепленного механизма осуществления предоставленных общественной палате полномочий также негативным образом отражается на эффективности реализации её функций. Если механизму проведения общественной экспертизы законодатели уделили достаточное внимание, то механизм и формы проведения общественного контроля законами не регламентированы. Это также затрудняет реализацию общественно-контрольной функции региональной общественной палаты.

20

Важным условием, гарантией успешной реализации поставленных перед общественной палатой целей и задач по обеспечению взаимодействия общества с властью, является законодательно закрепленные формы взаимоотношений общественной палаты субъекта РФ с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Полномочия общественной палаты в сфере взаимодействия с органами власти в разной степени императивности закреплены во всех законах об общественных палатах субъектов РФ, однако ответственность органов публичной власти за неисполнение или частичное исполнение ими обязанностей законами не предусматривается. Закрепление в законах административной ответственности органов публичной власти, их должностных лиц положительным образом повлияет на эффективность и результативность работы общественной палаты субъекта РФ.

В третьем параграфе - «Общественно-контрольная функция как ведущее направление деятельности общественной палаты субъекта Российской Федерации», исследуются цель, задачи, принципы и механизм реализации общественно-контрольной функции общественной палаты субъекта РФ. Даются также рекомендации по ее дальнейшему совершенствованию.

Анализ законодательства, свидетельствует о том, что задачи по проведению общественной экспертизы, по осуществлению общественного контроля, соответствующие им полномочия сформулированы таким образом, что «контроль» и «экспертиза» представляются как самостоятельные виды деятельности общественной палаты. Согласно сложившейся практике в сфере законодательного закрепления общественно-контрольной функции региональной общественной палаты общественный контроль понимается как контроль за исполнением действующего законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления, а общественная экспертиза – как независимое исследование проектов нормативных правовых

21

актов органов государственной власти и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Общественной экспертизе посвящены специальные статьи законов, которые определяют полномочия общественной палаты при осуществлении экспертизы проектов нормативных правовых актов. Однако они регламентируют процедуру общественной экспертизы не полностью, а также не содержат дефиницию «общественная экспертиза». Предложено авторское определение понятие общественная экспертиза – это проводимое региональной общественной палатой комплексное независимое исследование проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и правовых актов органов местного самоуправления на соответствие правам и законным интересам граждан. Для повышения статуса и результативности такой важной формы контроля как общественная экспертиза необходимо законодательно закрепить обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления учитывать мнение представителей гражданского общества при выработке решений.

Отсутствие в законах дефиниции «общественный контроль», механизма и форм его проведения, критериев осуществления контрольной функции свидетельствует о том, что его структуры на сегодняшний день находятся в стадии становления и развития. При этом отметим, что идея осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти послужила основой концепции создания института общественных палат. Вместе с тем, правовая сторона механизма контроля общества над государством, способы и процедуры его реализации, требует детальной проработки и закрепления в законе в самостоятельном разделе, аналогично разделу «общественная экспертиза». Под общественным контролем мы понимаем деятельность региональной общественной палаты по проверке действий и оценке эффективности реализации нормативных правовых актов органами государственной власти, органами местного самоуправления и их

22

должностными лицами в соответствии с потребностями, интересами граждан, проживающих на территории субъекта РФ.

На сегодняшний день представление о том, как должна реализовываться общественно-контрольная функция, складывается из фрагментарных положений закона. Для полноценной и эффективной реализации общественно-контрольной функции общественной палаты субъекта РФ целесообразно расширить её правовые полномочия и законодательно регламентировать такие формы общественного участия как мониторинг, общественная экспертиза, общественное расследование, общественные слушания.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, представлены выводы по основным теоретическим и практическим результатам, выдвинуты предложения, направленные на уточнение теоретических положений и совершенствование законодательства, регулирующего формирование и деятельность общественных палат субъекта Российской Федерации.