Будаев Андрей Михайлович Формирование и расходование бюджета местного самоуправления в России (конституционно-правовой аспект)

Короткий зміст

Содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи, предмет и методы исследования, излагается его методическая основа, раскрывается научная новизна диссертационной работы, формулируются положения, выносимые на защиту,

13

а также указываются направления апробации и внедрения полученных результатов.

Глава первая «Теоретико-исторические основы формирования и расходования бюджета местного самоуправления» посвящена исследованию понятия и сущности бюджета местного самоуправления как неотъемлемого элемента функционирования местного самоуправления в системе конституционно-правовых отношений, правовой природы местного самоуправления и его конституционной основы, историко-правовому анализу законодательства о формировании и расходовании бюджета местного самоуправления, сравнительно-правовому анализу зарубежного законодательства о формировании и расходовании бюджетов муниципальных образований.

В настоящее время все большее внимание науки и практики сосредоточивается на проблемах углубления и упрочения конституционных основ правовой системы России, гражданского общества, разработке реальных механизмов осуществления народовластия, повышению ответственности органов всех уровней власти за результаты своей деятельности. Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране4.

Теоретические основы местного самоуправления и его законодательная база проходят сегодня этап развития и совершенствования. Правовая природа местного самоуправления до настоящего времени составляет предмет многочисленных научных дискуссий. Его конституционный принцип порождает необходимость исследований в данной области на предмет определения пределов и границ данной самостоятельности, характера

4 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 89.

14

взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, возможности внешнего контроля за деятельностью местного самоуправления со стороны государства. Немаловажны положения Конституции РФ, нормы действующего законодательства, позиции ученых-государствоведов. Они свидетельствуют о том, что местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с Конституцией РФ, законами государства, при государственной поддержке и обеспечении государственных гарантий. Решение вопросов местного значения происходит самостоятельно, но с учетом и на основе единой государственной политики.

Осуществление права граждан на местное самоуправление происходит не только через формы прямого волеизъявления, но и через выборные и другие органы местного самоуправления. Они формируются для организации управления на соответствующей территории, обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования. Особенности правового статуса органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ: они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132). Проведенный анализ свидетельствует о дуализме правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций.

Существующие конституционные нормы о самостоятельном формировании и расходовании бюджета органами местного самоуправления находят отражение в актах федерального законодательства, законодательства субъектов РФ через установление исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления утверждать бюджет и отчет о его исполнении, исполнительно-распорядительного органа – осуществлять непосредственное исполнение местного бюджета.

15

В современных условиях местные органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие муниципальных образований, координировать социальное и экономическое развитие территорий, для чего им необходима прочная материальная и финансовая базы. В связи с этим в работе рассматривается такая категория, как «финансовые ресурсы местного самоуправления», систематизирующим элементом которой является местный бюджет. Наличие у муниципального образования местного бюджета укрепляет экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

При этом бюджет муниципального образования следует определить как комплексное понятие, которое характеризуется в таких аспектах, как объективная экономическая категория, компонент муниципальной бюджетной политики, основной финансовый план органов местного самоуправления, правовой акт, учитывает его конституционные основы.

Проведенное сравнительное исследование норм бюджетного законодательства позволяет выявить тенденцию в переходе от определения местного бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, к определению местного бюджета как формы образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. В этом прослеживается стержень проводимых в настоящее время изменений и реформ в развитии бюджетной системы страны, напрямую затрагивающих местный бюджет, – переход к бюджетированию, ориентированному на результат. Основным в понятии местного бюджета становится достижение конкретного результата.

Анализ дореволюционного законодательства свидетельствует о том, что в монархической России присутствовали отдельные элементы практического конституционализма, к которым можно отнести и

16

существовавшую форму местного самоуправления5. Непосредственно конституционные нормы, посвященные формированию и расходованию местных бюджетов, содержатся в конституциях советского государства. Возникновение данного предмета конституционно-правового регулирования связано с принятием Конституции РСФСР 1918 г. Она характеризуется в научной литературе как первый основной закон социализма. Все дальнейшее развитие данного института было связано с принятием новых Конституций СССР и на их основе – новых конституций союзных и автономных республик. Следует отметить, наиболее подробно вопросы формирования и расходования бюджетов местных органов власти отражены в конституциях РСФСР 1918 г., 1925 г., в которых выделен специальный раздел «Бюджетное право». В последующих конституциях Союза ССР это были уже отдельные нормы, которые дублировались в конституциях союзных и автономных республик.

Существенные изменения в организации власти на местном уровне начинаются в нашей стране с 1985 г. Они направлены на всестороннее развитие демократии, создание правового государства, воплощение на практике принципа разделения властей, возрождения института местного самоуправления. Основой развития последнего в стране признавалось самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Одной из ключевых характеристик явилось нормативное закрепление принципа самостоятельного формирования и расходования бюджета местного самоуправления. К концу 1991 г. происходит распад СССР. Россия стала развиваться как самостоятельное суверенное демократическое государство. В 1993 г. принимается Конституция РФ, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя страны.

Для государств с федеративным устройством характерна единая конструкция конституционного регулирования местного самоуправления. Общие нормы, в том числе и связанные с бюджетом местного

5 См.: Шульженко Ю.Л. Очерк российского конституционализма монархического периода. М., 2008. С. 31.

17

самоуправления, содержатся в основных законах страны, субъектов, конкретизируются в федеративном и региональном законодательстве с учетом особенностей каждого региона. Вместе с тем содержание норм Конституции РФ свидетельствуют о существенном расширении пределов местного самоуправления, направленном на максимальную реализацию права граждан на местное самоуправление.

Глава вторая «Формирование и расходование бюджета местного самоуправления в России на современном этапе» посвящена анализу конституционно-правового регулирования формирования и расходования бюджета местного самоуправления в России на современном этапе, соотношению норм федеральной Конституции и конституций (уставов) субъектов Федерации, норм федерального и регионального законодательства; совершенствованию нормативного регулирования формирования и расходования местных бюджетов; развитию правового регулирования финансовой несостоятельности муниципальных образований.

Одной из правовых характеристик России как государства является федеративная природа нашей страны. Она отражается прежде всего в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов, двухуровневой структуре законодательства, образующей в комплексе единое правовое пространство России. Федеративное устройство непосредственно связано с динамикой развития отношений в данных областях и имеет постоянную тенденцию к совершенствованию в правовых рамках и процедурах, предусмотренных Конституцией РФ.

Проведенное исследование позволяет выделить в составе Конституции РФ как нормы общего характера, устанавливающие основные начала местного самоуправления в государстве, так и нормы специального характера, регулирующие компетенцию местного самоуправления в сфере формирования и расходования местных бюджетов. С учетом федеративного устройства нашего государства нормы, посвященные местному

18

самоуправлению, формированию, расходованию местных бюджетов, нашли свое отражение в конституциях и уставах субъектов Федерации. В связи с этим принципиальным становится исследование соотношения положений основных законов субъектов с федеральной Конституцией.

Применительно к республикам необходимость соответствия их конституций Конституции страны и уровень этого соответствия определяются объективными факторами. Оно устанавливается только в той мере, в какой это необходимо в целях создания условий для функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, обеспечения гарантий единого экономического пространства, единых основ статуса личности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя России6.

Важное значение имеет анализ соотношения норм федерального законодательства и норм законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления. Конституция РФ в ст. 72 относит к совместному ведению РФ и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Подобное построение конституционной нормы позволяет говорить о нескольких вариантах ее прочтения. С учетом выводов Конституционного Суда РФ7, который затрагивал проблемы общих принципов организации местного самоуправления при рассмотрении дел о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., о проверке конституционности Закона Удмуртской республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» 1996 г., преобладающей является точка зрения, что на федеральном уровне должны

6 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1996. С. 60.

7 СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2811; СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

19

быть законодательно установлены именно общие принципы организации местного самоуправления.

Таким образом, конкретизация конституционных норм на федеральном уровне происходит в основополагающих нормативных правовых актах, посвященных формированию и расходованию бюджетов местного самоуправления: Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. и Бюджетном кодексе РФ, а региональная специфика нормативного регулирования отражена в законодательстве субъектов, учитывающем положения федерального законодательства.

Обратим внимание на ряд важных моментов. Непосредственно вопросам формирования и расходования бюджета местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г. посвящена гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления», в ст. 49 которой указывается, что «экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований». В соответствии с данной редакцией ст. 49 в состав муниципальной собственности не включаются средства местных бюджетов. Данный подход противоречит концепции права собственности, существующей в гражданском праве. Согласно ст. 128 Гражданского кодекса РФ понятие «имущество» является универсальным и включает в себя денежные средства и имущественные права в том числе. Подобная коллизия, по мнению исследователей, объясняется тем, что отношения в сфере муниципальных финансов регулируются в том числе и финансовым правом.

С учетом анализа содержания ст. 130, ст. 132 Конституции РФ, положений ст. 215 ГК РФ, согласно которой правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности реализуются органами местного самоуправления, выступающими от имени муниципального образования, точек зрения, изложенных в научных

20

публикациях, для устранения имеющихся противоречий предлагается изложить ст. 49 Закона в следующей редакции: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности… средства местных бюджетов», что позволит законодательно закрепить включение средств местных бюджетов в состав муниципальной собственности, а следовательно, получить дополнительные гарантии правомочий собственника.

Следует отметить, что существующая законодательная база субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления достаточно обширна и неоднозначна. Отдельные законы, регулирующие местное самоуправление, приняты не во всех регионах. Существующие законодательные акты субъектов РФ имеют как общие черты, так и региональные различия. Общим для регионального законодательства является обязательный учет положений Конституции РФ, федерального законодательства, регулирующего местное самоуправление. Различия проявляются в количестве, объеме норм, непосредственно посвященных формированию и расходованию бюджетов местного самоуправления. Например, в Законе Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» 2005 г.8 данный вопрос регулируется непосредственно только ст. 38 «Местные бюджеты», а в Законе г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» 2002 г.9 отражен в ряде статей – ст. 26 «Местный бюджет», ст. 27 «Доходы и расходы местных бюджетов», ст. 28 «Обеспечение местных бюджетов». Подобные различия характерны и для краевого и республиканского законодательства (ст. 30 «Экономическая основа местного самоуправления» Закона Республики Марий Эл «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в

8 Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 2005. № 14.

9 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 15.

21

Республике Марий Эл» 2005 г.10, ст. 34 Закона Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» 2005 г.11).

Проведенный анализ свидетельствует о том, что в настоящее время на федеральном и региональном уровнях установлен оптимальный баланс соотношения норм федерального законодательства и норм законодательства субъектов РФ, соответствия региональных актов нормам Конституции России. В результате достаточно длительного процесса разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением на практике реализованы конституционные гарантии самостоятельного осуществления органами местного самоуправления полномочий по формированию и расходованию местных бюджетов, компенсации дополнительных расходов в результате наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации. Практическая реализация норм Конституции о совместном установлении общих принципов реализации местного самоуправления РФ и ее субъектов находит отражение в достижении оптимального взаимодействия федерального и регионального законодательства при соблюдении специфических интересов субъектов Федерации.

Важное значение имеет изучение проблем эффективности формирования и расходования бюджета местного самоуправления. После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федерации, но по существу унитарную, высокоцентрализованную, в которой региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных

10 СЗ Республики Марий Эл. 2005. № 4. Ст. 150.

11 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 6. Ст. 4346.

22

нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций.

С принятием Конституции РФ начинается новый этап в развитии межбюджетных отношений. Переход к современной методике предоставления финансовой помощи бюджетам субфедерального уровня начался в 1998 г. с принятием постановления Правительства РФ «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах»12. Данная Концепция предусматривала разграничение расходных полномочий и ответственности органов власти; инвентаризацию расходных полномочий; поэтапный переход в 1998–2001 гг. к нормативной оценке бюджетных потребностей органов государственной власти и управления разных уровней; разграничение доходных источников. Логическим продолжением развития и упорядочения системы межбюджетных отношений стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная в 2001 г. постановлением Правительства РФ13. Целью Программы развития бюджетного федерализма стало создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований по эффективному управлению финансами субнационального уровня.

Мировой опыт бюджетного федерализма свидетельствует, что система финансовой помощи бюджетам других уровней, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности субнациональных властей, в том числе муниципальных образований, одновременно может способствовать созданию стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышению эффективности бюджетных расходов.

Продолжая начатые преобразования, в 2006 г. распоряжением Правительства РФ была одобрена «Концепция повышения эффективности

12 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

13 СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

23

межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах»14, основными целями которой стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

На современном этапе развития межбюджетных отношений реформа перешла на муниципальный уровень, что потребовало принятия соответствующих муниципальных правовых актов, которые содержат в себе комплекс мероприятий, направленных на повышение результативности бюджетных расходов путем реформы бюджетного процесса и сети бюджетных учреждений; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Одним из главных аспектов эффективного расходования бюджета местного самоуправления является развитие системы муниципального заказа, направленной на максимальную экономию и эффективное расходование средств бюджетов; развитие конкурентных начал; снижение коррупционности; поддержку реального сектора экономики. На это ориентирует и конституционно закрепленный в Российской Федерации принцип единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.

Центральное место в нормативном регулировании муниципального заказа занимает Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Практическое применение Закона, анализ материалов

14 СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1640.

24

судебной практики свидетельствуют о сложности реализации норм законодательства. В частности, достаточно проблематично соблюдать требования при размещении заказов на уровне небольших сельских поселений. Связано это, в первую очередь, с небольшим объемом проводимых работ, недостаточностью бюджетных средств, излишней формализованностью конкурсных процедур, что на практике приводит к затягиванию выполнения необходимых работ, оказания услуг. С другой стороны, принятие единого Федерального закона в сфере бюджетных закупок позволило упорядочить нормативно-правовое регулирование в данной сфере, способствовало принятию на муниципальном уровне соответствующих правовых актов, снижению бюджетных расходов, уменьшило коррупционную составляющую при размещении заказов.

Особую актуальность при размещении муниципальных заказов приобретает законодательно установленная квота на размещение заказов у субъектов малого предпринимательства. Это способствует поддержке местных производителей, созданию новых рабочих мест, снижению финансовых издержек, стимулирует развитие рыночных начал в такой сфере, как жилищно-коммунальное хозяйство, экономит ресурсы муниципальных образований.

Практика оказания помощи муниципальным образованиям, находящимся в состоянии финансового кризиса, показывает, что основной комплекс мероприятий и правовое регулирование осуществляется именно на уровне органов власти субъектов федеративных государств. Российское законодательство, хоть и весьма ограничено по количеству нормативных правовых актов, регулирующих непосредственно вопросы финансовой несостоятельности муниципальных образований, также развивается в данном направлении. Так, ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. предусматривает, что именно органы государственной власти субъекта РФ совместно с органами местного самоуправления муниципального

25

образования, находящегося в состоянии финансового кризиса, выступают с инициативой введения временной финансовой администрации для оздоровления финансового состояния муниципального образования. Указанная норма находит свое отражение и в законодательстве субъектов РФ.

Целесообразно рассмотреть вопрос о создании в РФ Агентства по реструктуризации долговых обязательств муниципальных образований. Его главными задачами могли бы быть: разработка программ реструктуризации долговых обязательств муниципальных образований, планов мероприятий, направленных на повышение уровня платежеспособности муниципальных образований; осуществление наблюдения за ходом процесса реструктуризации долговых обязательств муниципальных образований.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные выводы.