МУНІЦИПАЛЬНА ВЛАДА В УКРАЇНІ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ Автореферат

У Вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробки проблеми, показується зв’язок роботи з науковими програмами, визначається об’єкт і предмет дослідження, його мета і завдання, відмічається практичне значення роботи, її наукова новизна, наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, її структуру і обсяг.

У Розділі 1 «Теоретичні засади дослідження проблем муніципальної влади», який складається з трьох підрозділів, автор здійснює аналітичний аналіз основоположних конституційно-правових аспектів теорії влади; досліджує еволюцію уявлень про місцеве самоврядування в аспекті теоретико-методологічного розуміння вчення про муніципальну владу; розкриває концептуальні проблеми становлення науки муніципального права як теоретико-правової основи сучасного муніципалізму та системи знань про муніципальну владу.

У підрозділі 1.1. «Аналітичний огляд конституційно-правових аспектів теорії влади» аналізується розвиток поглядів на інститут влади у вітчизняній та зарубіжній науковій думці. Так, враховуючи, що базові підходи щодо розуміння сутності та змісту влади як суспільно-політичного феномена були закладені ще в античній та середньовічній філософії та набули свого оформлення у цілісні теорії влади протягом останніх століть, дисертант розглядає кратологічні аспекти вчень таких мислителів, як Аристотель, Демокрит, Сократ, Платон, Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббс, Г. В. Ф. Гегель, М. Вебер, Б. Рассел, Т. Парсонс, Р. Даль, М. Фуко та ін.

Вагомим є досвід дослідження влади, проведений у радянській юридичній, соціально-філософській, соціологічній літературі. Зокрема, автор, спираючись на праці Р. П. Алексюка, В. М. Амєліна, А. Г. Анікевича, М. Й. Байтіна, М. М. Кейзєрова, А. Й. Кіма, В. М. Корельського, О. О. Лузана, А. В. Москальова, В. Б. Пастухова, М. М. Степанова, Ю. О. Тихомирова, Є. І. Фарбера, В. В. Цвєткова, Л. П. Юзькова та ін. дослідників, аналізує радянський етап у розвитку вчень про владу. Позитивно оцінюючи внесок цих вчених у розвиток науки про владу, слід констатувати що у радянській доктрині влада по суті зводилася до політичної або державної влади, фактично ототожнювалася з ними.

Доведено, що публічна влада не є виключною прерогативою держави, існує кілька її видів. Диференціація публічної влади обумовлена її специфічними ознаками, видовими та формальними, суб’єктно-об’єктними та функціональними характеристиками. У контексті цих позицій, у підрозділі оцінюється сучасний етап розвитку наукових знань про владу в Україні. Так, у вітчизняній конституційно-правовій науці аналізу поняття влади, її видів, форм здійснення, функцій, структури, механізму та іншим питанням присвячені праці М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, О. В. Скрипнюка, І. В. Солов’євич, М. О. Теплюка, Ю. М. Тодики, В. М. Шаповала, Ю. С. Шемшученка, О. Ф. Фрицького, Ю. О. Фрицького, Т. В. Чехович, О. І. Ющика та ін.

Автор, відмічаючи багатовимірність та багатоаспектність феномену влади, виходить з концептуальної позиції, згідно якої джерелом влади є організація суспільства, для якого вона є важливою функцією, яка забезпечує впорядковуючий, регулюючий вплив на усі основні сфери суспільного життя. Вважаємо, що в основі сучасного вчення про публічну владу має бути покладено ідею щодо форм, видів та рівнів публічної влади, зокрема наявності трьох форм публічної влади (безпосереднє народовладдя, народне представництво, непредставницькі форми функціонування публічної влади або так зване професійне владарювання), трьох видів публічної влади (публічна влада Українського народу, державна влада та муніципальна влада) та трьох рівнів її здійснення (загальнодержавна, регіональна та локальна).

Так, якщо критерієм виділення форм влади є вид юридичних підстав та способів, засобів здійснення суб’єктами владовідносин публічної влади (безпосередньо або через інші, опосередковані форми волевиявлення), то підставою поділу публічної влади на види служить певна територіальна або політико-територіальна спільність чи інше політичне (політико-територіальне) утворення, що є безпосереднім джерелом влади відповідного виду (народ, держава, територіальна громада). Щодо класифікації публічної влади за рівнями її здійснення, то в основу виділення різних рівнів покладені територіальні межі повноважень суб’єктів публічної влади (держава, регіон – область та автономія, населений пункт або громада – село, селище, місто). Щодо питання про співвідношення видів, форм та рівнів публічної влади можна зробити висновок щодо можливості здійснення кожного з видів публічної влади в різних формах і на різних рівнях.

Аналіз концептуальних проблем організації та функціонування публічної влади в сучасній Україні, які обумовлені формуванням демократичної соціально-правової держави та інститутів громадянського суспільства, показує, що в основі цих процесів – визнання та гарантування місцевого самоврядування як самостійного рівня здійснення Українським народом належної йому влади та організаційно та функціонально відокремленого від держави виду публічної влади територіальної громади, яку (владу) доцільно розглядати як муніципальну владу.

У підрозділі 1.2. «Генезис системи уявлень про місцеве самоврядування в аспекті теоретико-методологічного розуміння вчення про муніципальну владу» розкривається сутність та зміст основоположних концепції та теорій про місцеве самоврядування, його походження, форми та методи взаємодії з людиною, суспільством та державою, які, на думку автора, є базовою науковою основою муніципальної влади.

Дисертант вважає, що політико-правові вчення про феномен місцевого самоврядування, сформульовані протягом століть вітчизняною та зарубіжною науковою думкою не втратили своєї актуальності до нашого часу, а знання уявлень щодо природи місцевого самоврядування, взаємозв’язку держави та інститутів громадянського суспільства, необхідне для успішного вирішення проблем формування муніципальної влади в сучасній Україні. Концепції та теорії місцевого самоврядування відіграють велику роль в удосконаленні чинного законодавства та правил юридичної техніки, будучи не стільки ідеальною моделлю юридичних явищ та процесів, скільки виконуючи функції систематизації права, його кодифікації, надання йому випереджаючого прогнозуючого характеру та активного начала. Усі вони є науковим відтворенням тих політичних та соціологічних моделей, які їм передують та які вони покликані забезпечити.

Сформульовані у науці загальнометодологічні положення мають пряме відношення до вітчизняної науки муніципального права, яка знаходиться у стадії формування та має доленосне значення для цивілізованого становлення та розвитку муніципальної влади – публічної влади територіальних громад. Муніципальне право має ініціювати розвиток концепцій та стратегій розвитку самих територіальних громад, без чого немає їх антикризового розвитку. Тому, концептуальні засади місцевого самоврядування та концептуальний розвиток територіальних громад, по-перше, невід’ємно пов’язані, по-друге, презентують механізми одночасного регулювання: політична, соціологічна, економічна, психологічна та правова модель територіальної громади та муніципальної влади повинні бути розроблені в єдиному режимі. Тільки тоді можна говорити про ефективне місцеве самоврядування, дієздатні територіальні громади та сподіватись на швидке формування муніципальної влади в Україні.

Аналіз понять і теорій місцевого самоврядування, які існують у політико-правовій думці і використовуються в науковій літературі, свідчить, що сутність місцевого самоврядування та муніципальної влади можна повною мірою усвідомити лише на основі громадівської концепції. Лише за такого підходу місцеве самоврядування найоптимальніше проявляється як вид публічної влади, одна з основ конституційного ладу і форма народовладдя, право жителів на здійснення місцевого самоврядування і самостійна діяльність населення із вирішення питань місцевого значення, що дозволяє вважати його провідним інститутом громадянського суспільства, що займає відособлене місце у системі сучасного конституціоналізму в Україні та виконує власну роль у модернізації вітчизняної державності.

Підрозділ 1.3. «Наука муніципального права як теоретико-правова основа сучасного муніципалізму та вчення про муніципальну владу» присвячено аналізу концептуальних проблем формування муніципального права як самостійної сфери наукового знання про місцеве самоврядування. Безумовно, питання місцевого самоврядування досліджуються сьогодні досить інтенсивно. Адже формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування у вітчизняній науці почалося ще з 1990 р., коли з’явилися праці таких вчених, як М. О. Баймуратов, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, Р. К. Давидов, В. М. Кампо, О. О. Карлов, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, Н. І. Руда, О. Ф. Фрицький та ін. Однак, не можна не визнавати, що за умов зростання наукових праць з муніципального права в сучасній Україні, сама по собі наука муніципального права досі ще не склалася. Можливо, не в останню чергу ще й тому, що цінності сучасного муніципалізму, муніципальної демократії, муніципальних прав і свобод залишаються декларативними.

Як самостійна сфера наукового знання, муніципальне право в силу комплексного характеру предмета свого вивчення, інтегрує теоретичні знання ряду галузевих юридичних наук та інших наук, зокрема історії, політології, економіки, соціології, філософії, які торкаються проблем місцевого самоврядування, в цілісну систему наукових знань про цей політико-правовий феномен. Муніципальна наукова думка, матеріалізувавшись у теорії та практиці муніципально-правового будівництва, має стати свого роду інтелектуальним базисом сучасного муніципалізму, концептуальною основою муніципальної правотворчості, формування муніципального права як самостійної галузі національного права та інституціоналізації муніципальної влади в Україні.

У дисертації констатується доволі пасивний розвиток муніципально-правової науки, існування у ній застарілих стереотипів та явних рудиментів минулого, що з науково-методологічної та методичної точки зору є малопродуктивним та несприятливим для вивчення суспільних відносин, які виникають у процесі організації та функціонування муніципальної влади, проблем її правового регулювання та практики реалізації профільного законодавства. Не викликає сумніву, що формування науки муніципального права має відбуватися із врахуванням позитивних досягнень наукової думки і практики радянського будівництва, які повинні використовуватися при дослідженні сучасних проблем державного і муніципального будівництва і права. Водночас, реципуючи теоретико-методологічну спадщину науки радянського будівництва, необхідно критично осмислювати її та рішуче відкидати ідеологічні штампи та стереотипи минулого. Окремі дослідники не завжди враховують, що муніципально-правова наука базується на ідейних засадах сучасного муніципалізму та конституційних принципах правової, організаційної й економічної самостійності місцевого самоврядування, його незалежності від системи органів державної влади.

У Розділі 2 «Конституційно-правова природа муніципальної влади як виду публічної влади в Україні», який складається з трьох підрозділів, дається авторське визначення поняття та розкриваються основні конституційно-правові характеристики муніципальної влади як виду публічної влади; досліджуються особливості правосуб’єктності територіальної громади як первинного суб’єкта муніципальної влади в Україні; аналізуються сутнісні та змістовні характеристики питань місцевого значення як об’єктної основи муніципальної влади в Україні.

У підрозділі 2.1. «Поняття та основні конституційно-правові характеристики муніципальної влади як виду публічної влади» дисертант, аналізуючи концептуальні підходи щодо розуміння сутності, змісту та правової природи місцевого самоврядування, які сформувалися як у вітчизняній (М. О. Баймуратов, В. І. Борденюк, В. А. Григор’єв, І. В. Дробуш, В. М. Кампо, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, П. М. Любченко, М. П. Орзіх, Б. А. Пережняк, В. Ф. Погорілко, О. В. Прієшкіна, М. О. Пухтинський, М. О. Теплюк, Г. В. Чапала та ін.) та зарубіжних (А. А. Акмалова, М. С. Бондарь, Р. Б. Булатов, Т. М. Бялкіна, І. В. Видрін, А. Р. Єрьомін, О. О. Кутафін, В. С. Мокрий, Л. І. Нєдокушева, М. Л. Пєшин, К. С. Шугрина та ін.) конституційно-правовій науці, пропонує авторське визначення поняття муніципальної влади, згідно якого муніципальна влада – це легітимне, визнане та гарантоване державою публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади щодо здійснення її функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

Як інститут конституційного права та категорія сучасного конституціоналізму за своєю суттю муніципальна влада – це легітимне публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що являє собою здійснення народовладдя на локально-територіальному рівні, самостійний вид суспільної політичної влади; за своїм змістом муніципальна влада – це здійснення функцій місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина в межах власних (самоврядних) повноважень та окремих наданих державних повноважень; за формою муніципальна влада – це прийняття і реалізація правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

Як самостійний вид конституційно-правових відносин, муніципальна влада – це система публічно-владних відносин, в межах яких реалізуються функції та повноваження місцевого самоврядування, форма таких відносин, в яких, згідно з соціальними та правовими нормами, які формуються народом, державою та територіальною громадою, діяльність одних суб’єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її згідно своїх завдань і цілей.

У підрозділі зазначається, що муніципальна влада має багато спільних основ і подібних ознак з іншим видом публічної влади – державною владою. Здійснюється суб’єктно-об’єктний та функціональний аналіз спільних та відмінних характеристик цих видів влади. Доводиться, що самоуправлінські і державницькі начала випливають у спільному руслі змін соціально-економічних і політичних процесів, синергетично переплітаючись і синтезуючись в єдиний інституціонально-нормативний комплекс публічної влади.

У підрозділі 2.2. «Територіальна громада як первинний суб’єкт муніципальної влади в Україні» розкриваються особливості правосуб’єктності територіальної громади. Дисертант, відмічаючи фрагментарне концептуальне осмислення та враховуючи недостатню дефінітивну та змістовну забезпеченість у вітчизняному законодавстві статусу територіальних громад, пропонує визначення поняття територіальної громади, згідно якого: територіальна громада – це первинний суб’єкт муніципальної влади, який є спільністю фізичних осіб – жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов’язані між собою територіально-особистісними зв’язками системного характеру.

Доводиться, що характерними ознаками територіальних громад як первинних суб’єктів муніципальної влади є самоврядність, яка є формоутворюючою основою муніципально-владних відносин; членство в територіальних громадах, яке засноване на спільності інтересів, що характеризує їх як окремий вид соціальних спільностей; свідома участь жителів – членів територіальних громад в управлінні своїми справами, обумовленість їх діяльності не тільки індивідуалізуючими, а й об’єднуючими чинниками, стійкістю інтересів, зв’язків та форм соціальної практики; здійснення жителями – членами територіальної громади своєї психологічної ідентифікації з нею (формування та прояв відчуття співтовариства); чисельний склад територіальних громад, її демографічний та етнографічний склади, соціально-політична та професійна структури; функціонування на основі колективних та індивідуальних форм муніципальної діяльності для забезпечення спільних інтересів місцевих жителів та вирішення питань місцевого значення; реальна здатність безпосередньо здійснювати властиві їм муніципальні функції та повноваження; здатність до самоструктурування та утворення внутрішньо організаційних управляючих структур як офіційних публічних правопредставників місцевих жителів – органів та посадових осіб місцевого самоврядування; впорядкованість відносин у територіальних громадах на основі правових та інших соціальних норм, яка дозволяє визначати їх як самостійних суб’єктів права та детермінує здатність бути суб’єктом муніципально-владних правовідносин; первинний характер щодо суб’єктів, які формуються народом, націями, адміністративними, трудовими колективами тощо, що забезпечує діалектичний зв’язок з громадянським суспільством та державою; зв’язок жителів – членів територіальної громади з місцем проживання та детермінована цим прив’язаність територіальної громади до території природного проживання людей, що зумовлює інституціоналізацію їх правового статусу; наявність права щодо об’єктів комунальної власності; здатність до самовідповідальності за управління місцевими справами.

Визнаючи багатофункціональний характер територіальних громад, вважаємо, що найважливіші суспільно значущі функціональні характеристики територіальної громади як первинного суб’єкта муніципальної влади мають прояв у тому, що вони формують уявлення кожної людини як жителя свого населеного пункту про особливості ментальності суспільства та держави, демократичні інститути публічної влади та механізм її здійснення. Усі публічно-владні самоврядні інститути не нав’язуються населенню згори, а ґрунтуються на сутнісних природно-правових ознаках територіальної громади як первинної суб’єктної основи громадянського суспільства. Стан правової держави, ефективної державності та цивілізованого громадянського суспільства залежить від рівня розвиненості та самоорганізованості місцевого населення в дієздатні територіальні громади, якості їх функціонування.

Підрозділ 2.3. «Питання місцевого значення як об’єктна основа муніципальної влади в Україні» присвячено концептуальному аналізу проблем конституційно-правової регламентації об’єктного складу муніципальної влади. Доводиться, що основними об’єктами муніципальної влади виступають питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів – членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади України. Легалізація державою соціальної сфери дії місцевого самоврядування – питань місцевого значення, – є свідченням визнання місцевого самоврядування як виду публічної влади.

Аналізуючи вітчизняну модель місцевого самоврядування, дисертант доходить висновку, що в Україні відбулося лише конституційно-декларативне визнання наявності питань місцевого значення у вигляді встановлення принципу регулювання повноважень органів місцевого самоврядування за схемою «дозволено лише те, що передбачено законом». Адже місцеве самоврядування в Україні може здійснюватися лише в рамках Конституції та законів України (ст. 140 Конституції України). Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» значною мірою є своєрідним каталогом функцій і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. По суті це не закон про місцеве самоврядування, не закон про територіальні громади, а закон про органи та посадових осіб місцевого самоврядування, їх повноваження та предмети відання. До того ж в основу існуючого порядку встановлення функцій та повноважень органів місцевого самоврядування покладено традиційно-галузевий, фактично радянський, принцип законодавчої фіксації. Фактично муніципальна влада первинно зорієнтована на сфери місцевого господарства, а не власне питання місцевого значення.

Вирішенню багатьох проблем місцевого самоврядування сприяв би перехід від існуючого нині, традиційного для радянських часів, порядку встановлення функцій та повноважень органів місцевого самоврядування, до системно-функціонально-цільового принципу. Сутність цього підходу полягає у запровадженні детального визначення статусу кожного елементу системи місцевого самоврядування, передусім, територіальної громади, розмежуванні спочатку функцій цих суб’єктів між собою, а потім вже їх повноважень. Це вимагає чіткої та розгорнутої регламентації у законодавстві основної мети діяльності територіальної громади та головного об’єкта муніципальної влади – питань місцевого значення.

Розвиток взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування в Україні в процесі становлення об’єктної основи муніципальної влади свідчить про те, що в Україні чітко намітилася тенденція поступового перетворення місцевого самоврядування в систему місцевого державного управління. Цей процес варто оцінювати як негативний, оскільки він супроводжується відмовою від класичних принципів світового муніципалізму та загальновизнаних демократичних стандартів локальної демократії. Ефективна модель взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування в контексті становлення об’єктної основи муніципальної влади може бути побудована лише за умови чіткого розподілу функцій: органи державної влади вирішують питання державного значення, населення та громадські інститути вирішують питання громадського характеру. Тому, найбільш правильним в умовах нерозвинутого громадянського суспільства в Україні, слід визнати збереження та зміцнення механізму реалізації певних громадських функцій за місцевим самоврядуванням як інститутом, що гарантується державою, та з цього логічно випливає висновок щодо необхідності, по-перше, розумного самообмеження держави в процесі «вбудування» місцевого самоврядування в свою систему та, по-друге, чіткої регламентації об’єктної основи муніципальної влади.

Розділ 3 «Функції муніципальної влади та конституційно-правові проблеми їх реалізації в Україні» складається з трьох підрозділів та присвячується аналізу функцій муніципальної влади, зокрема дається визначення поняття та розкриваються їх ознаки; здійснюється класифікація функцій муніципальної влади; досліджуються концептуальні проблеми реалізації функцій муніципальної влади.

У підрозділ 3.1. «Поняття та ознаки функцій муніципальної влади» надається понятійна характеристика функцій муніципальної влади.

На думку дисертанта, функції муніципальної влади – це постійні напрями і види нормативно-регламентованої та організаційно-забезпеченої публічно-самоврядної діяльності територіальних громад щодо вирішення питань місцевого значення, обумовлені об’єктивними потребами муніципального розвитку з точки зору внутрішніх і зовнішніх завдань місцевого самоврядування, у яких виражаються і конкретизуються сутність та соціальне призначення муніципальної влади.

Таке визначення поняття функцій муніципальної влади дозволяє стверджувати, що вони: 1) є основними або кардинальними, пріоритетними та постійними напрямами і видами її здійснення, передусім щодо реалізації природного права людини і громадянина на місцеве самоврядування; 2) відображають недержавну природу муніципальної влади (хоча певною мірою суб’єкти місцевого самоврядування беруть участь у реалізації функцій державної влади); 3) охоплюють основні сторони соціальної спрямованості муніципальної влади та обумовлюють об’єктивно необхідні та соціально бажані цілі та завдання, тобто дають відповідь на питання, чим має займатися місцеве самоврядування та розкривають матеріальний зміст публічно-владної діяльності суб’єктів його системи; 4) обумовлюються нормативною регламентованістю, організаційною забезпеченістю та безпосередньою залежністю структури механізму місцевого самоврядування від системи функцій, які воно здійснює, тобто характеризують способи, засоби, методи, яких забезпечують реалізацію його публічно-самоврядних прерогатив.

Муніципальна влада, будучи самостійним видом публічної влади, за природою, сутністю та діапазоном здійснюваних нею функцій є найбільш соціально орієнтованою формою здійснення публічної влади. Функціональна цінність місцевого самоврядування полягає у його необхідності громадянському суспільству. Важливе функціональне призначення муніципальної влади – каталізація формування та вдосконалення громадянського суспільства, оскільки лише свідома участь жителів у процесі утворення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за вирішення місцевих проблем, тим саме підвищує їх загальну соціальну та громадянську активність.