| Короткий зміст: |
У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються ступінь його наукової розробленості, мета і завдання роботи, її методологічна основа та наукова база, предмет і об’єкт дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами і планами, практичне значення отриманих результатів та їх апробація, структура роботи а також основні положення, які виносяться на захист.
Розділ 1 «Теоретичні засади номінаційної (установчої) функції Верховної Ради України» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню функціональної характеристики, призначенню єдиного загальнонаціонального представницького органу – Верховної Ради України, - розкриттю змісту основних напрямків його діяльності.
У підрозділі 1.1. «Поняття та види функцій українського парламенту» здійснено комплексний і глибокий аналіз сутності та правової природи функцій Верховної Ради України. Досліджено різні підходи до розуміння змісту поняття «функція» у різноманітних сферах суспільного життя. На підставі такого дослідження можна констатувати, що функції Верховної Ради України характеризуються тим, що вони знаходять своє правове визнання або ж у конституції країни, або ж у інших національних нормативних актах через закріплення компетенції українського парламенту. Тобто вони є лише у тому разі правомірним, коли витікають із змісту відповідних нормативно-правових актів і діють тільки в рамках юридичних норм, що проявляє їх правовий характер і чітко визначає напрямки та види діяльності, які здійснюються в межах компетенції цього єдиного органу законодавчої влади в Україні.
Функції Верховної Ради України зумовлюються об’єктивними потребами державного та суспільного розвитку з погляду внутрішніх і зовнішніх завдань держави. Вони походять від держави, виражають її волю і органічно пов’язуються зі владою. Функції національного парламенту – це явища передусім публічно-владної, а не будь-якої самоврядної діяльності. За своєю суттю функції Верховної Ради України обумовлені правовою природою українського парламенту і випливають із завдань, що стоять перед цим органом державної влади. Також вони втілюються в життя завдяки здійсненню їх законодавчим органом у притаманних йому способах, засобах, формах і методах, які тісно взаємопов’язані між собою.
З'ясовано, що український парламент є багатофункціональним державним органом, а його функції можна класифікувати за наступними критеріями: 1) способами діяльності; 2) об’єктами; 3) сферами (внутрішніми чи зовнішніми напрямами) діяльності; 4) засобами діяльності; 5) суб’єктами; 6) пріоритетністю; 7) терміном реалізації; 8) механізмом реалізації.
Підрозділ 1.2. «Правова природа номінаційного напряму діяльності Верховної Ради України» характеризується дослідженням правової природи номінаційного напрямку діяльності українського парламенту. З’ясовано, що правова природа номінаційної функції відрізняється від правової природи установчої функції. Якщо остання передбачає певні дії законодавчого органу щодо запровадження нових посад або скасування вже існуючих шляхом ухвалення конституції, змін до конституції, закону чи змін і доповнень до нього, то номінаційний напрямок охоплює діяльність парламенту щодо призначення (обрання) на вже існуючі посади чи звільнення (відкликання) з них, надання згоди на призначення на посади або звільнення з них іншими органами державної влади.
Наголошується на тому, що номінаційна функція Верховної Ради України є, насамперед, засобом реалізації такої засади конституційного ладу України як народний суверенітет. Одним із способів реалізації зазначеного припису є право народу обирати своїх представників до загальнонаціонального парламенту, а також формувати інші органи публічної влади, насамперед найвищого рівня. При цьому одна їх частина формується народом безпосередньо (парламент, глава держави, органи місцевого самоврядування) шляхом прямих або непрямих виборів, а інша – опосередковано, коли у формуванні органів публічної влади бере участь загальнонаціональний представницький орган, яким є парламент. У першому випадку йдеться про здійснення носієм суверенітету первинної номінаційної функції, у другому – вторинної (похідної).
На основі доктринального обґрунтування встановлено прямий кореляційний зв’язок між наповненням номінаційної функції сучасного парламенту і формою правління, яка має місце в певній державі, в тому числі й в Україні. А також констатується, що система принципів здійснення функцій Верховної Ради України потребує свого доповнення низкою нових засад, які чітко визначили правові межі реалізації українським парламентом належної йому номінаційної функції, унеможливили або принаймні мінімізували випадки зловживання чи неналежного виконання представницьким органом своїм правом робити кадрові призначення в інших органах державної влади.
Правова природа напрямку діяльності Верховної Ради України, що є предметом дослідження, розкривається через систему субфункцій . Під субфункцією номінаційної функції мається на увазі окремий напрямок і вид діяльності Верховної Ради України в межах її номінаційної діяльності, зміст яких визначається певним механізмом (способом) участі парламенту у формування органів державної влади, який передбачено Конституцією і законами України. Нова юридична дефініція дозволила у повній мірі відобразити багатогранний характер намінаційного напрямку діяльності українського парламенту.
У підрозділі 1.3. «Місце номінаційної (установчої) функції в системі функцій Верховної Ради України» визначено й обґрунтовано місце і роль номінаційного напрямку діяльності парламенту серед інших його функцій. Зазначено, що характер номінаційної функції Верховної Ради України, її зміст і межі обумовлюються насамперед, особливим статусом самого парламенту як єдиного законодавчого і загальнонаціонального представницького органу влади і визначаються призначенням парламенту та його завданнями, що закріплені у Конституції України.
Поділ функцій Верховної Ради України за способами діяльності передбачає наявність певних зв’язків між ними. Встановлено прямий зв'язок номінаційного напрямку діяльності з представницькою, законодавчою, установчою та контрольною функціями. Аргументовано доведено факт наявності в процесі реалізації взаємного проникнення кожної з них в іншу. Не ставлячи під сумнів статус законодавчої функції парламенту як базової (титульної), підкреслюється поступове підвищення ролі такого «непрофільного» напрямку діяльності Верховної Ради України як робота з призначення (обрання) на посади чи звільнення з посад, надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад окремих осіб в органах державної влади.
Особливу увагу акцентовано на процесі часткової інтеграції номінаційної функції парламенту із законодавчою і контрольною. У багатьох випадках номінаційна функція виступає своєрідним механізмом (засобом) реалізації і законодавчої, і контрольної, а подекуди – й установчої та представницької парламентських функцій. Констатовано, що номінаційний напрямок діяльності вітчизняного парламенту фактично пронизує усі сфери роботи законодавчого органу і є невід'ємною, важливою складовою системи його функцій, без якої неможливе належне функціонування не тільки парламенту, а й усього механізму держави.
Розділ 2 «Конституційно-правове регулювання номінаційної (установчої) функції Верховної Ради України» складається з чотирьох підрозділів і присвячений аналізу сучасного стану нормативно-правового забезпечення номінаційного напрямку діяльності вітчизняного парламенту, виявленню прогалин і суперечностей у цій сфері, а також розробленню і внесенню законодавчих пропозицій щодо їх усунення.
У підрозділі 2.1. «Номінаційна функція Верховної Ради України щодо формування внутрішньопарламентських структур» основна увага зосереджена на питаннях формування внутрішньопарламентських структур, зокрема депутатських фракцій, груп, парламентських комітетів і комісій, а також обрання керівництва законодавчого органу.
Належне функціонування парламенту неможливе без чіткої структуризації всередині самого представницького органу. Провідну роль у цьому процесі відіграють депутатські фракції і групи. Чинне законодавство України досить детально регулює порядок створення цих структурних елементів Верховної Ради України. У роботі також детально досліджено таке поширене у сучасному парламентаризмі явище як перманентні переходи депутатів з лав однієї фракції до іншої, яке отримало оцінку і з позиції партійної дисципліни, і з позиції принципів демократії. Адже партійна дисципліна у парламенті не повинна вступати у суперечність з принципами народовладдя та вільного депутатського мандата, тому варто доповнити Регламент Верховної Ради України більш широкими гарантіями депутатів у цьому питанні.
Не менш важливим для нормального функціонування парламенту є діяльність парламентських комітетів як його основних робочих органів. Ефективність роботи останніх безпосередньо пов’язана з порядком їх утворення, а також формуванням персонального складу керівництва ними. Наразі суттєвих обмежень щодо висування і обрання керівників і членів парламентських комітетів українським законодавством не передбачено. Проте в інших країнах при призначенні депутатів і сенаторів в постійні комісії і комітети фракції виходять з двох основних критеріїв: перший і найбільш істотний – стаж парламентської роботи; другий – бажання самого депутата чи сенатора. Вважаємо, що такий підхід варто було б використати і при формуванні комітетів у вітчизняному парламенті. Також з метою уникнення зловживань у стінах парламенту, забезпечення рівних можливостей усім депутатським фракціям пропонується запозичити зарубіжний досвід, зокрема ФРН, щодо визначення квот пропорційного представництва у комітетах представлених у парламенті політичних сил за методом Шеперса.
Розглянуто питання формування тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій, які зазвичай створюються для розгляду одного визначеного питання і розпускаються після виконання покладеного на них завдання. В Україні тимчасова спеціальна комісія утворюється з числа народних депутатів, які дали на це згоду. Чинне законодавство України визначає демократичний порядок формування таких комісій, а умова, що вони формуються виключно з числа народних депутатів, які дали на це згоду, видається нам цілком логічною й виправданою, так само як й вимога щодо пропорційного представництва депутатських фракцій у складі спеціальної комісії.
Виходячи з цього, запропоновано більш широке визначення кола суб'єктів, які володіють правом ініціювання створення тимчасових слідчих комісій і, на нашу думку, його слід розширити за рахунок народних депутатів України у кількості 1/10 від конституційного складу Верховної Ради, Рахункової палати, Погоджувальної ради депутатських фракцій у парламенті та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Крім того запропоновано як інструмент із запобігання випадкам безпідставного ініціювання народними депутатами України створення тимчасових слідчих комісій у Верховній Раді України законодавчо передбачити чіткий перелік підстав для утворення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України, вимогу про обов'язкову попередню перевірку регламентним комітетом обґрунтованості пропозицій щодо створення тимчасової слідчої комісії.
Також з метою збалансування персонального складу та підвищення ефективності діяльності комісій українського парламенту у законодавчому порядку повинна бути встановлена не лише максимальна, а й мінімальна кількість членів комісій. Крім того, вбачається доцільним при створенні парламентських слідчих комісій виходити не з принципу пропорційності, а з принципу паритетності (парламентської «більшості» та «меншості») при формуванні персонального складу зазначених органів. Це надасть можливість реалізації основного завдання їх створення, а саме проведенню об’єктивних парламентських розслідувань з найбільш актуальних для українського суспільства питань. Аналогічним має бути підхід під час вирішення питання обрання голови та заступника голови тимчасової слідчої комісії.
У роботі підкреслено необхідність залучення до процесу реалізації номінаційної функції парламенту не лише депутатських фракцій (груп), які утворили більшість, а й опозиції. Уникненню перманентних політичних протистоянь у законодавчому органі має сприяти визнання на конституційно-правовому рівні за опозиційними депутатськими фракціями (групами) низки номінаційних прав, зокрема можливості впливати на формування персонального складу (у тому числі й керівництва) деяких комітетів Верховної Ради України, тимчасових спеціальних та слідчих парламентських комісій, а також мати свого представника у керівництві парламенту.
У підрозділі 2.2. «Повноваження українського парламенту в сфері формування органів виконавчої гілки влади» досліджено питання участі парламенту у здійсненні кадрових призначень в органах виконавчої влади. Особливу увагу акцентовано на суттєвому звуженні обсягу й змісту номінаційної функції Верховної Ради України щодо формування таких органів виконавчої влади як Кабінет Міністрів України та призначення (звільнення) керівників інших центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України, після визнання Конституційним Судом України неконституційним Закону України від 8 грудня 2004 року № 2222 «Про внесення змін до Конституції України» і фактичного відновлення чинності попередньої редакції Основного Закону від 28 червня 1996 року. Констатовано відмову України від загальноєвропейської практики формування уряду парламентським шляхом. Надання парламентом згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України, а також можливість висловлення недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу українського парламенту, не можна вважати достатньо ефективними важелями впливу на процес формування Кабінету Міністрів України, не кажучи вже про визначення пріоритетів у його діяльності.
Формально Кабінет Міністрів України залишається підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України (ч. 2 ст. 113 Конституції України). Однак на практиці парламент, як зазначалося вище, фактично втратив переважну більшість номінаційних повноважень, які відігравали важливу роль інструментарію, за допомогою якого він мав змогу контролювати діяльність Кабінету Міністрів України та спрямовувати її у певне русло.
Сьогодні межі участі Верховної Ради України у процесі формування персонального складу Кабінету Міністрів України та припинення його повноважень визначаються, насамперед, існуванням біцефальної (подвійної) відповідальності уряду перед парламентом і главою держави. Враховуючи вищезазначені обставини, сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства України, спрямованих на підвищення ролі вітчизняного парламенту у процесі кадрових призначень і здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади, а також уточнення окремих аспектів відповідних процедур.
В руслі досліджуваної проблематики охарактеризовано зміст і межі номінаційних повноважень Верховної Ради України у призначенні . З’ясовано, що процедура призначення на посади керівників вищезазначених центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом подібна до порядку призначення Прем'єр-міністра України і складається з трьох етапів (стадій). Зазначено, що у даному випадку Верховна Рада України дає згоду не тільки на призначення Президентом України голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, а й на звільнення їх з посад.
У підрозділі 2.3. «Механізм формування Верховною Радою України судової гілки влади» дістали висвітлення процедури обрання Верховною Радою України суддів судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України, а також призначення трьох членів Вищої ради юстиції (так звана парламентська квота).
Наразі чинний порядок формування судового корпусу України є достатньо демократичним, але занадто спрощеним. Виходячи з досвіду розвинутих демократичних країн в Україні також варто законодавчо передбачити більш складну процедуру обрання суддів безстроково ввівши норму, що це питання розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України з урахуванням висновку відповідного комітету Верховної Ради України. Вартий уваги, на наш погляд, і досвід Японії щодо перегляду призначення суддів Верховного Суду (у нашому випадку і суддів вищих спеціалізованих судів) при проведенні перших після призначення загальних виборів до парламенту.
У підрозділі 2.4. «Призначення та звільнення Верховною Радою України посадових осіб контрольно-наглядових органів, Національного банку України та членів ЦВК» досліджено номінаційні повноваження вітчизняного парламенту щодо посадових осіб державних органів, які організаційно не належать до жодної з гілок державної влади, – Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Генерального прокурора України, голови та членів Рахункової палати, Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії. Крім того, у цьому підрозділі проведено глибокий і всебічний аналіз зарубіжного, насамперед європейського конституційного законодавства, яким регламентуються питання участі парламенту у формуванні цих інституцій.
Виходячи з цього, запропоновано розширити коло суб’єктів, які мають право висувати кандидатів на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за рахунок правозахисних організацій з всеукраїнським статусом. Також акцентовано увагу на законодавчій неврегульованості порядку звільнення вітчизняного омбудсмана з причини його неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності. Цей недолік варто усунути, закріпивши у базовому законі норми, яка б передбачала чіткий і прозорий порядок з’ясування усіх обставин, що призвели до неспроможності омбудсмана виконувати покладені обов’язки та прийняття відповідного рішення. В такому ж аспекті слід удосконалити Закон України «Про Рахункову палату» щодо порядку звільнення членів Рахункової палати.
Що ж до формування персонального складу Центральної виборчої комісії, то воно відбувається на паритетних засадах парламентом і главою держави, що загалом відображає концепцію стримувань і противаг у здійсненні державної влади. До складу цього державного органу входять п’ятнадцять членів, які призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України, в якому враховуються пропозиції депутатських фракцій, утворених у поточному скликанні Верховної Ради України. Констатовано, що передбачена чинним законодавством процедура призначення на посади членів Центральної виборчої комісії потребує деякого вдосконалення, спрямованого на зниження загального рівня політичної заангажованості і суб’єктивності членів цього важливого державного органу, більш аполітичного підходу до його формування, призначення членів Центральної виборчої комісії, виходячи, насамперед, з їх фахових якостей, а не політичних уподобань.
|
