ГАРАНТІЇ ПРАВ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, окреслено об’єкт і предмет, мету й завдання, зв’язок з науковими планами та програмами, визначено базові методологічні підходи, вказано наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, висвітлено апробацію теоретичних положень і публікації, викладено концептуальні засади відповідно до їх наукової новизни.

Розділ 1. «Теоретико-методологічні основи територіальної громади в Україні: загальна характеристика» містить 2 підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Становлення та розвиток наукових знань про місцеве самоврядування: теоретико-правовий аспект» проаналізовано питання природи інституту місцевого самоврядування крізь призму визначення системи його понять, ознак і сутності. Указано, що всі чинні концепції місцевого самоврядування визнають його первісною основою для побудови, становлення та розвитку демократичної держави, одним з основоположних інститутів публічної влади, формою народовладдя, незамінним фундаментом локальної демократії з багатоступінчастою ґенезою. Зазначено, що місцеве самоврядування – невід’ємний елемент функціонування повноцінного державного механізму, у якому держава всіма засобами повинна сприяти та забезпечувати його розвиток, а воно, зі свого боку, має відповідати загальним принципам і напрямам державної політики.

Аналіз муніципального законодавства України та наукової доктрини дозволили виробити авторське визначення місцевого самоврядування, як самоорганізованої на демократичних принципах форми активної діяльності громадян – членів територіальної громади, направленої на вирішення питань місцевого значення на власний розсуд, відповідно до Конституції та законів України для забезпечення організації своєї життєдіяльності. На цій підставі виокремлено ключові ознаки місцевого самоврядування, яке: а) становить собою вид публічної влади; б) суб’єктом його реалізації є територіальна громада – жителі села чи добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста; в) направлене на вирішення питань місцевого значення; г) реалізується як безпосередньо територіальною громадою, так і через систему органів місцевого самоврядування; ґ) здійснюється в рамках Конституції, законів, міжнародних і локальних актів; д) не входить до системи органів державної влади.

У підрозділі 1.2. «Науково-методологічні підходи до визначення поняття та ознак територіальної громади» визначено, що останнім часом в Україні спостерігається активізація діяльності територіальних громад, їх самовизначення, зміцнення економічної самостійності та прагнення брати безпосередню участь у справах місцевої спільноти.

Територіальну громаду визначено як засноване у відповідності до законодавства України соціально-територіальне об’єднання фізичних осіб – жителів, які постійно проживають на території села, селища, міста і мають автономні повноваження щодо вирішення питань місцевого значення. Акцентовано, що визначення цього утворення повинне закріплюватися у основному локальному актові – статуті територіальної громади. Відсутність такого визначення у статутах муніципальних об’єднань негативно впливає на їх правовий статус, тому що громада – це багатоаспектне, полізмістовне явище, а тому саме ознаки роблять її основним невід’ємним суб’єктом місцевого самоврядування. Тому кожне муніципальне утворення повинне закріплювати свою суть у статутах, іншими словами – свою форму і зміст.

Ознаки територіальної громади класифіковано на основні та додаткові. До них віднесено: територіальну спільність, постійне проживання, формування та функціонування в межах законодавства, наявність загальних інтересів у діяльності, автономію повноважень у вирішенні місцевих питань, психологічне усвідомлення мешканцями приналежності та членства у громаді й т. п. Додатковими названо: постійну працю, сплату комунальних податків, володіння нерухомим майном на території громади та ін.

Серед іншого закцентовано увагу на тому, що питання визначення територіальної громади та її ознак потребує подальшої ґрунтовної наукової розробки, адже територіальна громада є базовим предметом науки про місцеве самоврядування, відправною точкою у його системі, її суб’єктом і носієм повноважень та функцій, становлячи низову територіальну спільноту жителів, що є найбільш загальною суб’єктною основою місцевого самоврядування.

Розділ ІІ. «Гарантії прав територіальної громади» має 3 підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Поняття та зміст системи гарантій прав територіальної громади» проаналізовано теоретичне підґрунтя забезпеченості та захищеності прав територіальної громади.

З’ясовано, що гарантії прав місцевого самоврядування є похідними від гарантій прав і свобод людини й громадянина, утворюючи сукупність умов і засобів забезпечення прав жителів місцевих співтовариств. На основі цього вироблено авторську класифікацію гарантій місцевого самоврядування у залежності від суб’єкта, на який вони поширюються. А саме: а) гарантії прав територіальної громади у здійсненні місцевого самоврядування (у тому числі й органів самоорганізації населення); б) гарантії діяльності представницьких органів місцевого самоврядування; в) гарантії діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування. Разом з цим доведено, що в залежності від форми і ступеню впливу на суспільні відносини гарантії місцевого самоврядування поділяються на загальні та спеціальні (юридичні). До загальних належать політичні, економічні (зокрема, фінансові), соціальні, культурні, духовні, міжнародно-правові (із врахуванням європейських засад якісного демократичного врядування) гарантії місцевого самоврядування. Ці гарантії є первинними, базовими по відношенню до спеціальних, обумовлюючи існування останніх. Зі свого боку юридичні гарантії матеріалізують правову форму вираження загальних та являють собою допоміжні заходи, що вводяться з метою забезпечення реалізації місцевого самоврядування з урахуванням специфіки тієї або іншої сфери суспільних відносин.

Обґрунтовано, що гарантії прав територіальної громади є окремою групою спеціальних (юридичних) гарантій місцевого самоврядування, які прямо витікають зі змісту Конституції України (ст. 23, 140). Відповідно до цього їх класифіковано на інституційно-правові, що реалізують правову, організаційну й матеріально-фінансову самостійність територіальних громад і процесуальні, що забезпечують реалізацію повноважень місцевого самоврядування, здійснюючи його захист.

У підрозділі 2.2. «Інституційно-правові гарантії прав територіальної громади» досліджено організаційно-правову й матеріально-фінансову самостійність територіальних спільнот на підставі наявності у них правової, організаційної й матеріально-фінансової автономії.

Зокрема встановлено, що до системи інституційно-правових гарантій прав територіальної громади належать такі: наявність статуту; можливість прямого обрання її членами органів і посадових осіб місцевого самоврядування та безпосереднього вирішення питань місцевого значення; визнання правосуб’єктності територіальної громади як нетипового виду територіальної спільності; розмежування владних повноважень між її членами, органами місцевого самоврядування та органами державної влади; державний контроль за діяльністю його органів у сфері вирішення питань місцевого значення; наявність самоврядного статусу особи – члена територіальної громади; місцевий референдум, місцеві вибори, громадські слухання, місцеві ініціативи, збори громадян за місцем проживання, мітинги, опитування мешканців, демонстрації, ходи, пікетування; володіння членами територіальної громади муніципальними правами; їх участь у запобіганні та протидії корупції; застосування власної символіки; урахування думки членів територіальної громади при її найменуванні та перейменуванні; володіння комунальною власністю і бюджетними повноваженнями.

Вказано, що пріоритету серед інституційно-правових гарантій прав територіальної громади набуває право її членів на безпосереднє волевиявлення з питань місцевого значення у формі місцевих виборів і референдумів, загальних зборів громадян за місцем їх проживання, місцевих ініціатив, громадських слухань. Разом з цим наголошено на актуалізації потреби закріплення на законодавчому рівні таких форм безпосередньої демократії, як мітинги, демонстрації, ходи, пікетування членів територіальної громади. Водночас, опитування жителів територіальної громади повинно стати попередньою стадією будь-якої формі реалізації прагнень місцевої демократії – це найзаощадливіший та найдієвіший спосіб виявлення громадських запитів, поглядів, ідей, пропозицій жителів. При цьому доцільно використовувати соціологічний метод анкетування, що сприяє налагодженню зворотного зв’язку з громадськістю.

Встановлено, що новелою у вітчизняному законодавстві стало надання можливості членам територіальної громади брати участь у запобіганні та протидії корупції в органах державної влади та місцевого самоврядування шляхом громадського контролю. Він повинен здійснюватися у формі публічних антикорупційних слухань, сходу громадян або їх зборів з питань корупції в системі місцевого самоврядування. У цьому зв’язку ефективним механізмом бачиться створення на рівні територіальних громад Місцевої громадської антикорупційної ради.

У підрозділі 2.3. «Процесуальні гарантії прав територіальної громади» досліджено процедури правового захисту прав місцевого самоврядування на рівні механізмів реалізації та юрисдикційних порядків правового забезпечення прав і законних інтересів членів територіальних спільнот.

Окреслено систему процесуальних гарантій прав територіальної громади, до якої входять наступні: право на судовий захист; право на самозахист; контроль за актами органів місцевого самоврядування; відомчий контроль за діями та рішеннями органів і посадових осіб місцевого самоврядування; конституційний контроль з боку Конституційного Суду України; інформаційні гарантії; місцевий омбудсмен.

Доведено, що для здійснення правозахисної діяльності прав територіальної громади велике значення має новий інститут місцевого самоврядування – Уповноважений територіальної громади з прав людини. Його введення в муніципальну практику повинно стати прецедентом для всіх територіальних громад, бо Уповноважений територіальної громади з прав людини – це необхідний муніципальний орган, який не лише здійснює захист й охорону прав і свобод людини та громадянина на місцевому рівні, а й гарантує їх дотримання та повагу з боку органів і посадових осіб місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Розділ ІІІ. «Статут територіальної громади – основна гарантія її членів у здійсненні місцевого самоврядування» складається з 4 підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Правова природа статуту територіальної громади» з’ясовано особливості статуту територіальної громади шляхом аналізу його специфічних рис, які розкривають його юридичну природу, визначено його місце в системі нормативно-правових актів держави. А саме, цінність статуту територіальної громади обумовлена тим, що він є підґрунтям діяльності територіальних спільнот в Україні й покликаний забезпечувати правове регулювання механізму безпосередньої реалізації територіальною громадою місцевого самоврядування, заповнюючи таким чином прогалини законодавства у муніципальній сфері.

На цій підставі виокремлено ознаки статуту територіальної громади: це підзаконний локальний нормативно-правовий акт; він володіє засновницьким характером; має індивідуальний характер (діє лише на території конкретної територіальної громади); створюється і приймається уповноваженим органом (місцевою радою або населенням); наділений вищою юридичною силою щодо інших локальних муніципальних актів; підлягає обов’язковій держаній реєстрації. Таким чином, статут територіальної громади – основний нормативно-правовий акт місцевого самоврядування, який функціонально й цілеспрямовано впливає на формування та удосконалення місцевої правової підсистеми.

У підрозділі 3.2. «Форма, структура та зміст статуту територіальної громади» проаналізовано складові елементи та спосіб вираження правового матеріалу, уміщеного у статутах муніципальних спільнот.

Визначено, що модель статуту територіальної громади цілком обумовлює його зміст і структуру. Саме від визначення первинної схеми цього документа залежить обсяг тих правових можливостей, які отримує територіальна громада після набуття ним чинності. Зміст і структура статуту повинні відображати особливості здійснення місцевого самоврядування в конкретному муніципальному утворенні, чітко й змістовно регулювати усі питання місцевого значення, чим сприяти максимальній дієвості інституту місцевого самоврядування в територіальних громадах. До змісту статутів місцевих утворень повинні висуватися суворі вимоги, визначені важливістю цього нормативного акту не лише для органів і посадових осіб місцевого самоврядування, але й для органів державної влади і безпосередньо самих членів територіальних громад.

Доцільно, щоб у структурі статуту передбачалися наступні елементи: вступ або преамбула; основна частина; прикінцеві й перехідні положення; доповнення (додатки) до нього.

У підрозділі 3.3. «Предмет статутного регулювання» виокремлено первинні й факультативні положення, що формують зміст статуту територіальної громади. До первинних віднесено норми, які регулюють найважливіші обов’язкові для включення до змісту питання місцевого значення (наприклад, визначення територіальної громади та її членів, їх прав і обов’язків, форм безпосередньої участі членів муніципального утворення у вирішенні питань місцевого значення, структуру органів місцевого самоврядування і т. п.). До факультативних положень предмету статутного регулювання належать другорядні питання, необов’язкові для закріплення в змісті (наприклад, регулювання стратегії та основних напрямів розвитку громади, охорона правопорядку і культурної спадщини, планування й забудова місцевої території, екологічна безпека і т. п.).

У підрозділі 3.4. «Порядок розробки, прийняття і зміни статуту територіальної громади» автором виокремлено три етапи цього процесу: перший – розробка проекту; другий – прийняття статуту; третій – набуття чинності. Кожен етап у свою чергу має свої стадії.

Обґрунтовується, що створення проекту статуту територіальної громади повинне здійснюватися робочою групою (членами територіальної громади) разом з фахівцями та науковцями на основі соціального запиту. Юридичний текст документа обов’язково створюється фахівцями-правознавцями, а робоча група (члени територіальної громади) повинна «накласти» на цей текст всю місцеву специфіку. Такий спільний проект не лише матиме демократичний характер, а й враховує весь спектр думок членів муніципального утворення. Однак наголошується, що якщо члени територіальної громади пасивні в ініціації створення свого проекту, то логічним у такому випадку буде застосування комбінованого способу прийняття статуту територіальної громади, який має на увазі, що проект тексту статуту створюється представницьким органом місцевого самоврядування – місцевою радою, а приймається безпосередньо населенням на місцевому референдумі. Така процедура має на меті не лише забезпечення гарантій прав муніципального співтовариства, а й є своєрідним механізмом підвищення правосвідомості та правової культури членів територіальних громад.