Англосаксонська модель адміністративної юстиції в державному управлінні

Короткий опис

Львівський регіональний інститут державного управління
Національної академії державного управління при Президентові України

На правах рукопису

Решота Володимир Володимирович

Англосаксонська модель адміністративної юстиції в державному управлінні

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата
наук з державного управління

Науковий керівник
Малик Ярослав Йосипович,
доктор історичних наук, професор

Львів 2008

ЗМІСТ

стор.
Вступ 3
Розділ 1. Теоретико-методологічні засади становлення та
розвитку адміністративної юстиції 12
1.1. Сутність інституту адміністративної юстиції та її світові моделі 12
1.2. Становлення адміністративної юстиції та розвиток основних її теорій 27
1.3. Поняття, ознаки та місце адміністративної юстиції у системі державного
управління 36
Висновки до розділу 59
Розділ 2. Адміністративна юстиція у державному управлінні
країн англосаксонської моделі 61
2.1. Адміністративна юстиція у державному управлінні Сполученого
Королівства Великої Британії та Північної Ірландії 61
2.2. Організація адміністративної юстиції у державному управлінні
Сполучених Штатів Америки 112
2.3. Особливості адміністративної юстиції у державному управлінні Канади,
Ірландії, Австралії та Нової Зеландії 129
Висновки до розділу 138
Розділ 3. Використання англосаксонської моделі та
перспективи подальшого реформування
адміністративної юстиції у державно-управлінській
системі України 140
3.1. Генезис ідей адміністративної юстиції в Україні 140
3.2. Реформування адміністративної юстиції в Україні у контексті європейських
стандартів 153
3.3. Інституціоналізація адміністративної квазіюстиції в Україні із
використанням досвіду країн англосаксонської моделі адміністративної
юстиції 169
Висновки до розділу 189
Висновки 192
Список використаних джерел 200
ДОДАТКИ 237

ВСТУП

Актуальність теми. Побудова відповідно до Конституції України демократичної, соціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав людини і громадянина вимагає комплексної перебудови існуючої системи державного управління, у тому числі і розбудови деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила.
Створення ефективного механізму забезпечення захисту прав і свобод громадян, контролю за органами публічної влади юридичних осіб є завданням адміністративно-судової реформи, яка має місце сьогодні в Україні. Час засвідчив недостатню ефективність існуючих в Україні органів і процедур вирішення правових спорів, де однією стороною виступає громадянин, а іншою орган державного управління або місцевого самоврядування. Становлення і розвиток спеціальної системи правового захисту у сфері управління слід розглядати як один з пріоритетних напрямків державної політики” [39, с. 38]. Одним із таких інститутів є адміністративна юстиція, яка проходить період становлення у державному управлінні України.
Дослідження інституту адміністративної юстиції є важливим завданням в сучасних умовах реформування системи державного управління, переосмислення відносин між громадянином та державою. Цей інститут є неодмінним атрибутом правової держави, важливою формою захисту порушених прав і свобод громадян органами держави та місцевого самоврядування. Необхідність інституціоналізації адміністративної юстиції полягає також у необхідності здійснення неупередженого та ефективного контролю за дотриманням законності органами, посадовими і службовими особами державного управління та місцевого самоврядування.
Актуальність запропонованої проблеми зумовлена необхідністю проведення науково-теоретичних досліджень інституту адміністративної юстиції, зокрема, дослідження зарубіжного досвіду, що дозволить визначити переваги та недоліки його організації та функціонування, а також дозволить використати позитивний досвід зарубіжних держав для реформування системи державного управління України.
З метою проведення ефективної адміністративно-судової реформи необхідно врахувати не лише досвід країн континентального права, що найбільше був досліджений вітчизняними науковцями, але й проаналізувати адміністративну юстицію у країнах англосаксонської моделі, якій приділялась незначна увага як у вітчизняній, так і в зарубіжній літературі. Так, Є.Б.Кубко зазначає, що досвід Великої Британії, яка традиційно розглядається як взірець англосаксонської прецедентної системи права, мало відомий вітчизняним фахівцям-юристам, політологам, урядовцям тощо [106, с. 113]. Тому ми вважаємо за доцільне проаналізувати та дослідити власне англосаксонську (квазісудову) модель адміністративної юстиції, що дозволить краще зрозуміти природу її органів, а також практичні переваги та недоліки їх роботи, що можуть бути корисними для державного управління України та інституціоналізації органів адміністративної квазіюстиції зокрема.
Теоретичну базу дослідження склали праці як вітчизняних, так і закордонних науковців у галузі теорії та історії державного управління, адміністративного та конституційного права, філософії. У науковій літературі сьогодні багато уваги приділено проблемам адміністративної юстиції, проте, в основному, дослідження стосуються аналізу цього інституту у країнах континентальної моделі. Щодо досвіду країн англосаксонської системи, то він розглядається вітчизняними науковцями фрагментарно, в аспекті порівняння з континентальною моделлю адміністративної юстиції. При написанні дисертаційної роботи використовувались наукові праці таких українських дослідників: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурки, Ю.П.Битяка, І.А.Грицяка, І.Б.Коліушка, Є.Б.Кубка, Р.О.Куйбіди, О.М.Пасенюка, Ю.С.Педька, В.Г.Перепелюка, В.С.Стефанюка, М.М.Тищенка, Г.Й.Ткач, В.М.Шаповала,В.І.Шишкіна, а також сучасних російських дослідників, зокрема Г.В.Атаманчука, Т.В.Апарової, Д.М.Бахраха, С.В.Боботова, В.Я.Бойцова, В.В.Бойцової, О.Т.Боннера, І.О.Василенко, В.І.Лафітського, А.О.Мішина, Г.І.Нікерова, Л.О.Ніколаєвої, Ф.М.Решетнікова, В.В.Сажиної, Н.Г.Саліщевої, Ю.М.Старилова, М.С.Студенікіної, Н.Ю.Хаманевої, Д.М.Чечота; а також зарубіжних науковців, зокрема П.Арчера, Б.Баурінга, В.Бернхема, Г.Бребана, І.Вайля, Р.Давида, Дж.Гарнера, Р.Уолкера, П.Штрауса та ін.
Праці дореволюційних та післяреволюційних вітчизняних та зарубіжних учених, зокрема П.Г.Виноградова, Р.Гнейста, А.В.Дайсі, А.І.Єлістратова, В.Л.Кобалевського, М.М.Коркунова, С.О.Корфа, І.Т.Тарасова та інших також становлять теоретичну базу кандидатської роботи.
Нормативну та емпіричну базу дослідження складають: Конституція України, нормативно-правові акти, що визначають організацію і функціонування адміністративної юстиції в Україні, законодавчі акти, що регулюють діяльність органів адміністративної юстиції країн англосаксонської та деяких країн континентальної моделей адміністративної юстиції, рішення Європейського Суду з прав людини, Конвенція про захист прав людини та основних свобод, резолюції та рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, досвід країн-членів Європейського Союзу, публікації в періодичних виданнях, довідкові дані, статистичні матеріали.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації затверджена вченою радою Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України 3лютого2006 р., протокол №1/36, уточнена рішенням вченої ради від 3березня 2008 р., протокол № 5/17. Робота виконана у відповідності із планами наукових досліджень Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема, в рамках науково-дослідної роботи за напрямками Органи державного управління та місцевого самоврядування у реалізації європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0207U006138) та Удосконалення підготовки державних службовців з питань європейської інтеграції в контексті співпраці та вступу України в ЄС” (державний реєстраційний номер 0107U001597), у виконанні яких автор брав безпосередню участь. Крім того, обраний напрям роботи відповідає напрямам реформування, визначених Концепцією адміністративної реформи в Україні, що затверджена Указом Президента України від 22липня1998 р.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у науково-теоретичному обґрунтуванні організаційних засад адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі та України, а також розробці практичних рекомендацій щодо можливого створення інституту адміністративної квазіюстиції із використанням досвіду країн англосаксонської моделі.
Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення наступних завдань:
· обґрунтувати поняття, ознаки та місце адміністративної юстиції у системі державного управління;
· проаналізувати основні моделі (системи) адміністративної юстиції, з’ясувати позитивні і негативні аспекти їх функціонування;
· виявити історичні передумови становлення та розвитку адміністративної юстиції у державному управлінні країн англосаксонської моделі;
· проаналізувати теоретичні засади організації адміністративної юстиції у системі державного управління Сполученого Королівства Великобританії та Північної Ірландії, Сполучених Штатів Америки, Канади, Ірландії, Австралії та Нової Зеландії;
· дослідити проблеми організації адміністративної юстиції в системі державного управління України;
· узагальнити поняття та сутність адміністративної квазіюстиції та перспективи формування її у системі державного управління України із використанням позитивного досвіду країн англосаксонської моделі адміністративної юстиції;
· обґрунтувати пропозиції щодо інституціоналізації інституту адміністративної квазіюстиції у державно-управлінській системі України.
Об’єкт дослідження процес становлення та розвитку адміністративної юстиції в державному управлінні країн англосаксонської моделі та України.
Предмет дослідження теоретико-методологічні засади формування і функціонування адміністративної юстиції в державному управлінні країн англосаксонської моделі та України.
Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що існуюча модель захисту громадян від незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування є неефективною і потребує подальшого вдосконалення через інституціоналізацію адміністративної юстиції в Україні.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є як загальнонаукові, так і спеціальні методи, що в комплексі застосовуються дисертантом для вирішення задач дослідження та досягнення його мети. У дисертації використовувалися наступні методи: діалектичний метод використано при з’ясуванні причин появи та сутності адміністративної юстиції (підрозділи 1.2 та 1.3); індуктивний та дедуктивний методи при узагальненні емпіричної інформації з тематики дослідження; логічний метод під час опрацювання наукових джерел і законодавства з метою завершеного, повного вивчення предмета дослідження, висвітлення його властивостей; логіко-системний метод сприяв поглибленню понятійного апарату (підрозділ 1.3); метод ідентифікації використано при дослідженні англосаксонської та континентальної моделей адміністративної юстиції, а також їх співвідношення із моделлю адміністративної юстиції, що формується в Україні (підрозділи 1.1, 1.2, розділ 3); метод синтезу при дослідженні як самої англосаксонської моделі адміністративної юстиції, так і при формуванні її поняття, визначення всіх позитивних та негативних ознак та об’єднання їх для формування спільного висновку (розділ 2); за допомогою методу аналізу англосаксонська модель вивчається через дослідження її складових частин (розділ 2); метод ідеалізації для виділення переваг та недоліків англосаксонської моделі адміністративної юстиції, що можуть бути враховані при реформуванні цього правозахисного механізму в Україні (розділ 2, підрозділ 3.3); формально-юридичний метод використовується при дослідженні існуючої системи правових норм, які регулюють правовий статус органів адміністративної юстиції (розділи 2, 3); за допомогою системного методу розкривається сутність адміністративної юстиції, її місце у системі державного управління, а також взаємозв’язок із судовою та виконавчою гілками державної влади (розділи 1, 3); функціональний метод використовується з метою виявлення значення адміністративної юстиції для державного управління через розкриття природи її функцій (підрозділ 1.3); структурно-функціональний метод під час з’ясування організаційної структури адміністративної юстиції (підрозділ 1.3, розділ 2, підрозділи 3.2, 3.3); порівняльний метод при співвідношенні зарубіжного досвіду становлення та функціонування адміністративної юстиції; історичний метод для дослідження історичного розвитку теорій та ідей про адміністративну юстиції (підрозділ 1.2), становленні інституту адміністративної юстиції в країнах англосаксонської моделі (розділ 2), для аналізу становлення адміністративної юстиції в Україні (підрозділ 3.1); історико-правовий метод при дослідженні динаміки розвитку законодавства України з питань адміністративно-юстиційного захисту прав і свобод громадян (підрозділ 3.2); статистичний метод для ілюстрації об’єму виконуваної роботи органами адміністративної юстиції (розділ 2, підрозділи 3.2, 3.3).
Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні організаційних засад адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі та України, а також розробці практичних рекомендацій щодо можливого створення інституту адміністративної квазіюстиції в Україні із використанням теорії та практики країн англосаксонської моделі.
У дисертації вперше:
сформульовано практичні рекомендації щодо запровадження адміністративної квазіюстиції в Україні із використанням досвіду країн англосаксонської (квазісудової) моделі адміністративної юстиції, які полягають у створенні системи незалежних вузькоспеціалізованих державних органів із вирішення адміністративних спорів у деяких сферах публічного управління (податковій, митній, соціального захисту тощо);
запропоновано систему та порядок формування в Україні органів адміністративної квазіюстиції комісій з розгляду адміністративних спорів;
аргументовано, що інститут адміністративної юстиції має включатися у предмет дослідження науки державного управління;
· удосконалено:
підходи до комплексного аналізу організаційних засад інституту адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі, який свідчить про суттєво відмінну від континентально-європейських країн систему органів адміністративної юстиції адміністративних трибуналів, які відіграють важливу роль у державному управлінні цих країн, забезпечуючи захист прав громадян від рішень, дій і бездіяльності органів публічної адміністрації, здійснюючи контроль за ними;
узагальнення поняття та сутності адміністративної квазіюстиції, що полягає у розгляді спеціально створеними органами, які є складовою системи виконавчої влади або ж є незалежними органами, що займають маргінальне положення між гілками виконавчої та судової влади, скарг на рішення, дії або бездіяльність органів публічного управління, їхніх посадових і службових осіб за спеціальною процедурою;
критерії розмежування моделей адміністративної юстиції, яке проводиться не за типом правової системи, а за специфікою природи та організації побудови органів адміністративної юстиції;
· набуло подальшого розвитку:
поняття адміністративної юстиції у широкому його розумінні як судових, так і квазісудових установ, що дає можливість розкрити основні ознаки світових моделей адміністративної юстиції;
класифікація світових моделей (систем) адміністративної юстиції, що, крім поділу континентальної моделі адміністративної юстиції, пропонує розділити англосаксонську модель на англійську та американську підсистеми;
переваги та недоліки адміністративного та судового захисту прав громадян у сфері державного управління та місцевого самоврядування.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що у результаті дослідження зроблено конкретні висновки та пропозиції, реалізація яких сприятиме підвищенню ефективності та реформуванню вітчизняної системи державного управління. Положення дисертації можуть бути використані:
у науково-дослідній сфері для подальшої розробки наукових проблем вдосконалення державного управління, реформування адміністративної юстиції, зокрема, запровадження в Україні адміністративної квазіюстиції на основі висловлених дисертантом пропозицій та досліджень, для науково-дослідної роботи студентів і аспірантів;
у правотворчості при підготовці нормативно-правових актів з питань реформування державного управління, для внесення змін та уточнень до Білої книги Реформа публічної адміністрації в Україні” та проекту Адміністративно-процедурного кодексу щодо інституціоналізації адміністративної квазіюстиції в Україні;
у навчальному процесі для викладання дисциплін з державного управління, адміністративного права та процесу України, для вдосконалення програм та планів навчання, при підготовці підручників, навчальних й методичних посібників, а також при проведенні занять із підвищення кваліфікації та професійної майстерності публічних службовців, суддів тощо.
Результати дослідження були використані при підготовці магістрів державного управління та підвищенні кваліфікації державних службовців на короткотермінових курсах, а також при підготовці наукового дослідження Підвищення кваліфікації державних службовців в контексті європейської інтеграції” в ЛРІДУ НАДУ при Президентові України (довідка про впровадження №16/09 від 08.04.2008 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею та містить отримані автором особисто результати, що в сукупності вирішують конкретне наукове завдання з теорії та історії державного управління.
Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Висновки та пропозиції апробовані на міжнародних та вітчизняних наукових, науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: Knowledge Transfer in the Global Academic Environment” (Львів, 2005); Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006); Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці” (Львів, 2006); Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика” (Львів,2007); Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2008); Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, 2008); на круглих столах Реформування політичних інституцій в Україні” (Львів, 2006); Демократичне врядування: проблеми методології та методики” (Львів, 2007); під час навчання за програмою European Union and Legal Reform” (Ігало, Чорногорія, 2006).
Публікації. Матеріали дисертації відображено у 13 друкованих працях, з них 6 у фахових виданнях.
Структура і обсяг дисертації. Структура роботи обумовлена метою, задачами, об’єктом і предметом дослідження та логікою викладення матеріалу. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що містять дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 256 сторінок, з них 199 сторінок основного змісту, 20 сторінок додатків. Список використаних джерел налічує 402 найменування (у тому числі 156 з іноземних мов) і займає 37 сторінок.

Список літератури

ВИСНОВКИ

Одержані в процесі дослідження результати дали змогу вирішити актуальне наукове завдання, що має велике значення для розвитку вітчизняної науки державного управління та практики. Зокрема, охарактеризовано теоретико-методологічні засади адміністративної юстиції, визначено ключові тенденції, позитивні і негативні аспекти функціонування світових моделей адміністративної юстиції, проведено комплексний аналіз організаційних засад побудови, функціонування, а також еволюції адміністративної юстиції у державному управлінні країн англосаксонської моделі, розроблено практичні рекомендації щодо реформування існуючої в України моделі захисту прав громадян від незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб публічної адміністрації та запровадження з цією метою адміністративної квазіюстиції. Проведене дисертаційне дослідження підтверджує, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала, а зазначена гіпотеза підтвердилася.
1. Визначено, що для реалізації своїх прав та свобод громадяни вступають у відносини з органами державного управління та місцевого самоврядування, звідси завданням кожної демократичної держави є забезпечення захисту громадян від неправомірних дій чи бездіяльності або незаконних актів органів публічного управління, їх посадових чи службових осіб. Такий захист може бути гарантований лише інститутом адміністративної юстиції, що є не лише важливим засобом захисту прав та свобод громадян, а й гарантією забезпечення законності у сфері державного управління та місцевого самоврядування, засобом вирішення компетенційних спорів між органами публічного управління, а також виконує інші функції, що безпосередньо пов’язані із проблемами державного управління.
2. Виявлено, що адміністративна юстиція характеризується наявністю декількох моделей, які можна об’єднати у дві групи: континентальну та англосаксонську, які, незважаючи на істотні відмінності у питаннях організації та процедури діяльності, об’єднують спільні завдання захист прав свобод та інтересів прав громадян та здійснення ефективного контролю за законністю у сфері публічного управління, підвищення ефективності діяльності органів, посадових і службових осіб публічного управління, зміцнення їхньої дисципліни тощо.
3. На основі ґрунтовного вивчення різноманітних підходів, аналізу вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, дослідження особли­востей сучасного стану й тенденцій розвитку основних світових моделей захисту прав громадян у сфері публічного управління уточнено поняття адміністративної юстиції, зміст якої відображає система спеціально створених судових та квазісудових органів із вирішення та розгляду адміністративних спорів за спеціально встановленою процедурою щодо незаконності рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, їхніх посадових і службових осіб, які порушують права, свободи та інтереси громадян у сфері публічно-правових відносин. Вдосконалення цього визначення насамперед полягає у визначенні та розумінні адміністративної юстиції не лише як системи адміністративних судів, а й квазісудових установ, що вирішують управлінські спори у країнах англосаксонської моделі адміністративної юстиції.
Доведено, що інститут адміністративної юстиції має включатися у дослідження науки державного управління. Адже, крім того, що предметом її дослідження є спори, що виникають у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування, органи адміністративної юстиції входять у систему органів державного управління у так званому широкому розумінні. На відміну від інших органів правосуддя в Україні, адміністративна юстиція безпосередньо стосується багатьох сфер досліджень науки державного управління. Значення адміністративної юстиції для державного управління розкрито через функції, які вона виконує, а саме:захист прав, свобод та інтересів громадян, забезпечення контролю за законністю у сфері публічного управління, покращення управлінської дисципліни, попередження посягань публічної адміністрації на права, свободи та інтереси громадян, дотримання ними законодавства в їх роботі, вирішення компетенційних спорів між ними тощо.
4. Досліджено, що сучасна англосаксонська модель адміністративної юстиції виникла на початку ХХ століття, хоча передумови її інституціоналізації сягають часів Середньовіччя, створивши суттєво відмінну від континентально-європейських країн систему захисту прав громадян від рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації та контролю за ними, що відіграє важливу роль у державному управлінні цих країн. Відсутність єдиної теорії адміністративної юстиції, хаотичність створення її органів призвело до різного трактування та розуміння системи адміністративної юстиції. Сьогодні не існує єдиного погляду на поняття, природу та систему органів адміністративної юстиції в англосаксонських країнах, проте дослідження різних теоретичних концепцій та думок з цього приводу дозволило прийти до висновку, що основними органами адміністративної юстиції виступають спеціальні квазісудові установи, які вирішують основну масу адміністративних спорів у сфері державного управління та місцевого самоврядування.
5. Обґрунтовано, що основним критерієм виділення англосаксонської моделі та протиставлення її континентальній моделі адміністративної юстиції є не тип правової системи, а специфіка природи, організаційної побудови її органів, адже деякі держави англосаксонської моделі чи їх складові частини належать до континентальної правової системи. Англосаксонська модель або, ще як її називають, англо-американська, характеризується значними відмінностями у природі її органів, історичному розвитку, процесуальними особливостями тощо, що дозволяє виділити принаймні дві підсистеми: англійську та американську
Адміністративна юстиція Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Австралії, Нової Зеландії, Ірландії та деяких інших країн цієї моделі представлена системою адміністративних трибуналів, що уповноважені розглядати цілу низку питань у певних сферах державного управління з приводу незаконних рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб та органів публічного управління. Адміністративні трибунали є квазісудовими установами, що здійснюють розгляд та вирішення управлінських спорів за процедурою, що нагадує судову, проте не входять у судову систему держави, формуючи, таким чином, окремі органи державного управління зі специфічними функціями.
Сьогодні значення адміністративних трибуналів постійно зростає, з тимчасових органів особливого призначення вони стають важливим елементом системи державного управління. Так, за останні роки у Сполученому Королівстві проведено реформу з приводу вдосконалення системи органів адміністративної юстиції, уніфікації та вироблення спільних стандартів їх роботи.
Виявлено, що адміністративна юстиція США хоча і відноситься до англосаксонської моделі, проте має значну відмінність, специфіку організації та порядку роботи її органів. Так, функції з розгляду спорів громадян з публічною адміністрацією тут покладені на виконавчі органи та їх структурні підрозділи, посадових осіб та на спеціалізовані суди. Головна увага зосереджена на процесуальних правилах, порядку роботи цих установ, а не на організаційно-правовому аспекті. Звідси відсутність єдиної системи адміністративної юстиції, а лише розподіл цих функцій між різними органами держави.
Хоча наділення квазісудовими функціями органів виконавчої влади не було передбачено у Конституції США, проте сьогодні такий стан є виправданим, що суттєво розвантажує судову систему країни та дозволяє громадянам використовувати додаткові способи врегулювання суперечностей з посадовими особами та органами публічного управління. Для прикладу, лише одна адміністративна установа Адміністрація соціального забезпечення розглядає щорічно у 20 разів більше справ, ніж всі федеральні окружні суди, не враховуючи справ про банкрутство.
Квазісудові органи адміністративної юстиції значно розвантажили загальні суди та управлінські структури, створивши ефективний механізм захисту прав громадян від незаконних рішень та дій (бездіяльності) органів публічної адміністрації. Усі гілки державної влади здійснюють постійний контроль за органами адміністративної юстиції, що не дає їм можливості зловживати наданими їм повноваженнями.
6. З’ясовано, що інститут адміністративної юстиції в Україні пройшов довгий шлях свого становлення. Починаючи з другої половини ХІХ століття на території України відбулось значне зацікавлення проблемами адміністративної юстиції, активно формувались квазісудові утворення у вигляді судово-адміністративних органів з вирішення спорів у сфері державного управління. Однак відсутність державної незалежності, повне заперечення адміністративної юстиції радянською владою та інші об’єктивні причини унеможливлювали створення цього демократичного інституту. Лише із проголошенням суверенітету України був взятий курс на модернізацію існуючої системи захисту прав громадян у сфері державного управління та місцевого самоврядування.
Становлення адміністративної юстиції в Україні характеризується чималою кількістю проблем, що характерні для новоутворених установ. Так, побудова адміністративних судів характеризується повільністю, недостатністю фінансування. Виявлено, що на рівні місцевих судів, до яких включили місцеві загальні суди як адміністративні, допущено змішання принципів територіальності та спеціалізації. Крім організаційних проблем побудови адміністративних судів існує ще чимало інших труднощів, зокрема, матеріально-технічне забезпечення, підбір кадрів, що мають спеціальні знання та досвід роботи у сфері державного управління та місцевого самоврядування, нестабільність законодавства, проблеми реалізації норм КАС України. Також не вирішено проблему перевантаженості загальних судів та адміністративних органів позовами та скаргами громадян.
7. Виявлено, що недоліки існування адміністративного та судового способу захисту призвели до висновку щодо необхідності утворення в державному управлінні України альтернативних способів вирішення публічно-правових спорів, одним з яких виступає інститут адміністративної квазіюстиції. Визначено, що адміністративною квазіюстицією є спеціально створені державою органи, які є складовою системи виконавчої влади або ж є незалежними органами, що займають маргінальне положення між виконавчою та судовою гілками державної влади. Основним їх завданням є розгляд скарг на рішення, дії або бездіяльність органів публічного управління, їхніх посадових і службових осіб. Головною ознакою, що характеризує їх як квазісудові установи, є те, що вони не входять у систему органів судової влади, а лише нагадують їх за своєю діяльністю. Адміністративна квазіюстиція є ефективним позасудовим засобом вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин між громадянами та органами і посадовими, службовими особами державного управління та місцевого самоврядування.
Обґрунтовано необхідність використання досвіду англосаксонської моделі адміністративної юстиції, що зазначала значного розвитку та реформування у процесі пошуку її оптимальної моделі при інституціоналізації адміністративної квазіюстиції в Україні. Адже створення такого виду органів повинно відбуватись із врахуванням апробованого досвіду їх функціонування у зарубіжних державах. Крім того, виявлено спільні ознаки, що характеризують адміністративну юстицію країн англосаксонської моделі та України. Практична можливість формування адміністративної квазіюстиції в Україні показана на прикладі організації органів податкової служби та медико-соціальної експертизи.
Дисертантом запропоновано систему та порядок формування в Україні органів адміністративної квазіюстиції, їх структуру та місце у державно-управлінській системі України.
8. Для ефективного впровадження адміністративної квазіюстиції внесено ряд пропозицій та рекомендацій при її утворенні:
· органи адміністративної квазіюстиції повинні бути незалежними у своїй діяльності від виконавчої та судової гілок державної влади;
· вони повинні утворювати єдину систему органів і лише у тих сферах, де існує найбільша кількість публічно-правових спорів;
· квазісуди не повинні замінювати адміністративні суди чи адміністративний (відомчий) порядок вирішення спорів, а лише бути альтернативним способом вирішення конфліктів;
· адміністративна квазіюстиція не повинна розглядати спори, що мають велику ціну позову чи складні правові питання, а зосереджувати увагу на вирішенні питань фактів;
· для уникнення непорозумінь з приводу найменування цих установ пропонуємо використати назву комісія із вирішення адміністративних спорів або із вирішення спорів у тій конкретній сфері, в якій спори розглядаються;
· формувати ці комісії доцільно із фахівців у відповідних сферах суспільного життя, а також із залученням фахових юристів, які будуть відповідати за юридичну сторону роботи таких комісій, представників громадських організацій тощо. У тих сферах, де існує велика кількість спорів, працівники комісій повинні здійснювати свою діяльність на постійній основі;
· у зв’язку із різноманітністю та специфічністю сфер, де будуть створюватись квазісуди, доцільно прийняти окремі нормативно-правові акти, які б врегульовували організаційно-правові та процедурні питання діяльності таких установ.
Таким чином, створення органів адміністративної квазіюстиції може стати позитивною зміною для системи державного управління України, що дозволить наблизити її до демократичних європейських стандартів і суттєво розвантажить роботу судів та органів державного управління і місцевого самоврядування. Їх інституціоналізація також дозволить не змінювати вже існуючу систему адміністративних судів, де первинною ланкою виступають загальні суди як адміністративні, адже формування адміністративних судів на всіх рівнях потребує значних матеріальних коштів та висококваліфікованих кадрів. Створення органів адміністративної квазіюстиції із спрощеною процедурою розгляду скарг та без дотримання судових формальностей, на нашу думку, буде більш ефективним. Маючи спеціальні знання та практичний досвід роботи, їм буде легше розібратись у відповідній категорії справ, ніж суддям загальних судів, які сьогодні розглядають практично усі категорії справ, крім господарських. Незалежність від активної адміністрації, спрощена процедура розгляду скарг будуть приваблювати громадян для звернення до них із своїми питаннями.
Складна та багатоаспектна проблема дослідження, звичайно, не вичерпується питаннями, розглянутими у дисертації. Це вимагає подальших досліджень щодо удосконалення існуючої в Україні форми захисту прав громадян у сфері державного управління та місцевого самоврядування, використання позитивного досвіду як країн континентальної, так й англосаксонської моделей адміністративної юстиції, впровадження європейських стандартів адміністративної юстиції. Потребують подальшого вивчення та удосконалення питання необхідності формування у різних сферах державного управління і місцевого самоврядування органів адміністративної квазіюстиції, їх вплив на покрашення ситуації із захисту прав громадян та забезпечення законності у сфері публічного управління.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’яновВ.Б. Апарат государственного управления / В.Б.Авер’янов, А.Д.Крупчан. — К. : Политиздат Украины, 1985. — 56 с.
2. Авер’янов В. Кодекс адміністративного судочинства: необхідність і шляхи усунення концептуально-понятійних вад / В.Авер’янов , Д.Лук’янець, Ю.Педько // Право України. — 2006. — №3.— С. 7—12.
3. АвтономовА. Судебная система Ирландской Республики (организация и функционирование) / А.Автономов // Сравнительное конституционное обозрение. — 2005. — №3. — С. 41—49. — (Вып. 52).
4. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / авт.-упоряд. В.П.Тимощук. — К. : Факт, 2003. — 496с.
5. Адміністративна реформа історія, очікування та перспективи / [упоряд. В.П.Тимощук]. — К. : Факт, 2002. — 100 с.
6. Адміністративна реформа в Україні : зібр. документів і матеріалів : у 5 т. / [упоряд. С.М.Озірська, В.М.Кампо]. — К. : УАДУ, 2000. Т. 1 : Загальні засади адміністративної реформи. Ч.1—4. — (Центр досліджень адміністративної реформи УАДУ).
7. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / [авт.-упоряд. І.Б.Коліушко, Р.О.Куйбіда]. — К. : Факт, 2003. — 536с.
8. Административная юстиция // Большая советская энциклопедия : в 30-ти т. / за ред. А.М.Прохорова. — [3-е изд.]. — М. : Советская Энциклопедия, 1969. Т.1. — 1969. — С.7.
9. Административная юстиція // Энциклопедическій словарь т-ва Бр. А. и И.Гранатъ и К°” : [в 58 т.] / под ред. проф. В.Я.Желъзнова, проф. Н.М.Ковалевского, проф. М.Я.Муромцева [и др.]. — С.-Петербургъ : Бр. А. и И. Гранатъ и К°, 1890—1907. Т.1. — 1890.— С.432—434.
10. Административно-правовой статус человека и гражданина (седьмые Лазаревские чтения”) // Государство и право. — 2003. — №11.— С. 5—43.
11. Административное право зарубежных стран : учеб. пособ. / Моск. гос. ин-т междунар. отношений ун-т ; ред. А. Н. Козырина. — М. : Спарк, 1996. — 229с.
12. Административный судъ // Энциклопедическій словарь : [в 41 т.] / [под ред. проф.И.Е.Андреевскаго]. — С.-Петербургъ : Семеновская типо-литография, 1890—1907. Т. 1. — 1890— С. 180.
13. Акт з питань загального адміністративного права Королівства Нідерландів // Верховенство права в адміністративному управлінні ) / [уклад. Д.Білак]. — К.: Український Центр правничих студій Української правничої фундації при Київському ун-ті ім. Тараса Шевченка, 1999. — С. 1—87. — (Збірник матеріалів для читання ; Блок С.1”).
14. Александренко В. Англійскій Тайный совътъ и Его исторія (15471649) [в 2 ч.] / В.Александренко. Т. 1. — С.-Петербургъ ; Варшава, 1888—1890. Т.1; Ч.2. — Варшава : Типографія К. Ковалевскаго, 1890 — 144 с.
15. Аналитическая записка Организация административной юстиции в зарубежных странах” [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.legislature.ru/index.html.
16. Антология правовой мысли : в 5 т. / [руков. науч. проекта Г.Ю.Семигин]. — М. : Мысль, 1999. Т.3 : Европа. Америка : XVII—XX вв. — 829с.
17. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади / О.Ф.Андрійко. — К. : Наукова думка, 2004. — 301, [3] с.
18. Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании : Англия, Уэльс, Шотландия / Т.В.Апарова. — М. : Триада ЛТД, 1996. — 157 с.
19. Аристотель. Сочинения : в 4-ех т. / Аристотель ; [пер. с древнегреч ; общ. ред. А.И.Доватура]. — М. : Мысль, 1983. Т. 4. — 1983. — 830 с.
20. Арчер П. Английская судебная система / П.Арчер ; пер. с англ. Л.А.Ветвинского. — М. : Изд. иностр. лит-ры, 1959. — 268 с.
21. БандуркаО.М. Адміністративний процес : підручник [для вищих навч. закл.] / О.М.Бандурка , М.М.Тищенко. — К. : Літера ЛТД, 2002. — 288 с.
22. Бауринг Б. Административная юстиция в Европе / Б.Бауринг // Сравнительное конституционное обозрение. — 2005. — №2. — С. 31—56 (Вып. 51).
23. БахрахД.Н. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования / Д.Н.Бахрах, А.Т.Боннер // Советское государство и право. — 1975. — №8.— С. 13—21.
24. Бахрах Д.Н. Судебный контроль за управленческой деятельностью / Д.Н.Бахрах, А.Т.Боннер // Вопросы государственного и административного права.— Пермь : Пермский ордена трудового красного знамени государственный университет имени А.М.Горького, 1976. — С. 87—114.
25. Беленчук И.А. Конспект лекций по административному праву буржуазных государств : учеб. разработка / И.А.Беленчук. — К. : [б. в.], 1968. — 106 с.
26. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права / К.С.Бельский // Государство и право. — 1997. — №11. — С. 14—21.
27. Бернхем В. Вступ до права та правової системи США / В.Бернхем. — К. : Україна, 1999. — 554 с.
28. Бойцова В.В. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении / В.В.Бойцова , В.Я.Бойцов // Государство и право.— 1994. — №5.— С.42—53.
29. Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция / В.В.Бойцова // Советская юстиция.— 1993. — №7.— С.12, 13.
30. Бойченко Г.Г. Конституция Соединенных Штатов Америки. Толкование и применение в эпоху империализма / Г.Г.Бойченко. — М. : ИМО, 1959. — 243с.
31. БоннерА.Т. Судебный контроль в области государственного управления : учеб. пособ. / А.Т.Боннер, В.Т.Квиткин. — М. : МГУ, 1973. — 112с.
32. БорденюкВ. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його співвідношення з контролем у державному управлінні / В.Борденюк // зб. наук. праць. — Вип. 2. — К. : УАДУ, 2001. — С. 188—197.
33. Бородін І. Судова влада у теорії поділу влад / І.Бородін // Право України. — 2002. — №10.— С. 11—14.
34. Брэбан Г. Французское административное право / Г.Брэбан ; пер. с фр. ; под ред. и со вступ. ст. С.В.Боботова. — М. : Прогресс, 1988. — 488 с.
35. Вайль И.М. Австралия : федерализм и высшие органы власти / И.М.Вайль.— М. : Наука, 1970. — 248 с.
36. ВасиленкоИ.А. Административно-государственное управление в странах Запада : США, Великобритания, Франция, Германия : учеб. пособ. / И.А.Василенко. — [2-е изд., перераб. и доп.]. — М. : Изд. корпорация Логос”, 2001. — 200 с.
37. Виконавча влада і адміністративне право / [за заг. ред. В.Б.Авер’янова]. — К.: Вид. Дім Ін-Юре”, 2002. — 661 с.
38. Водовозовъ В. Административная юстиція / В.Водовозовъ // Энциклопедическій словарь т-ва Бр. А. и И.Гранатъ и К°” : [в 58 т.] / под ред. проф. В.Я.Желъзнова, проф. Н.М.Ковалевского, проф. М.Я.Муромцева [и др.]. — С.-Петербургъ : Бр. А. и И. Гранатъ и К°, 1890—1907. Т.1. — 1890.— С. 432—434.
39. Галянтич М. Організація судових органів адміністративної юрисдикції в Україні / М.Галянтич // Вісник УАДУ. — 1998. — № 2. — С. 34—38.
40. Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление / Д.Гарнер ; под ред. Г.В.Барабашевой ; пер. с англ. Н.А.Шульженко и В.Л.Энтина. — М. : Прогресс, 1984. — 368 c.
41. ГеоргієвськийЮ.В. Адміністративна юстиція : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня к.ю.н. : спец. 12.00.07 Теорія управління ; адміністративне право і процес ; фінансове право” / Ю.В.Георгієвський. — Х. : Нац. юрид. акад. України ім. Я.Мудрого, 2004.— 19 с.
42. ГолосніченкоД.І. Кримінологічні проблеми боротьби з порушеннями податкового законодавства України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня к.ю.н. : спец. 12.00.08 кримінальне право та кримінологія ; кримінально-виконавче право” / Д.І.Голосніченко. — К. : Національна академія внутрішніх справ України, 1998. — 17 с.
43. Гончарук О. Правові засоби судового захисту в публічному праві Великої Британії / О.Гончарук // Український часопис міжнародного права. — 2003.— №2. — С.71—76.
44. Гнейст Р. Исторія государственныхъ учрежденій Англіи / Р.Гнейст ; пер. с нъмецкаго ; подъ ред. С.А.Венгерова. — М. : Типографія В.О. Рихтеръ, 1885.— 869 с.
45. ГнейстР. Правовое государство и административные суды Германии / Р.Гнейст ; пер. θ.С.Фустова ; подъ ред. М.И.Свъшникова. — С.-Петербургъ: Типографія В.Безобразова и Комп., 1896. — 371 с.
46. ГрибовскийВ.М. Государственное устройство и управленіе Россійской имперіи : изъ лекцій по русскому государственному и административному праву / В.М.Грибовский. — Одесса : Техникъ, 1912. — 258 с.
47. ГрицякІ.А. Європейське управління : теоретико-мет