Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом

Короткий опис

Год:

2006

Автор научной работы:

Налетов, Кирилл Игоревич

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

215

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Налетов, Кирилл Игоревич

Введение.3
Глава 1. Эволюция правовых форм недропользования в России и зарубежом.11
§ 1. Основные тенденции развития законодательства о недрах в зарубежных странах.11
§ 2 . Обеспечениепубличногоинтереса при пользовании недрами.24
§3 Общая характеристика современного законодательства РФ о недрах.44
Глава 2. Лицензионно-разрешительная системапользованиянедрами в РФ и за рубежом.61
§1 Особенности лицензионно-разрешительной системы пользованиянедрамиза рубежом.61
§2 Лицензионно-разрешительная система предоставления права пользования недрами в РФ.75
§3 Перспективы развития лицензионно-разрешительной системы пользования недрами в законодательстве РФ.99
Глава 3 . Договорно-правовой режим пользования недрами.106
§ 1 Правовая природа договоров пользования участками недр.106
§2 Классификация договоров пользования недрами.137

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом"

Актуальность исследования. Минерально-сырьевой комплекс России обеспечивает около 1/3ВВПи 60% доходов федерального бюджета. Примерно 70% российского экспорта приходится на минерально-сырьевой комплекс. Продукция добывающей промышленности лежит в основе 96% получаемой электрической и тепловой энергии. При этом запасы открытых полезных ископаемых на территории РФ интенсивно истощаются. Уже сегодня актуальна проблема разработки труднодоступных месторождений, месторождений с трудноизвлекаемыми запасами, а также месторождений континентального шельфа иисключительнойэкономической зоны.
Поскольку истощение запасов полезных ископаемых актуальна для всего мира, то представляется, что в дальнейшем ситуация на рынке услуг по разведке и добыче полезных ископаемых будет складываться в пользу недропользователей1. Следует согласиться со словами М.И.Клеандрова о том, что развитие правового регулирования отношений в сфере добычи полезных ископаемых прямо влияет на ее эффективность . ;
Все это позволяет говорить об актуальности комплексного сравнительно-правового исследования существующих форм пользования недрами ■'
Тема проведенного в диссертации исследования представляется актуальной еще и по той причине, что его предметом стали концептуальные основы зарубежного горного законодательства и практика его применения. В связи с активным выходом российских добывающих компаний на зарубежные рынки данное исследование не может не представлять практического интереса.
Договорныеформы недропользования представлены в Россиисоглашениямио разделе продукции (СРП). На сегодняшний день на территории РФ осуществляются всего три проектаСРП, которые заключены до вступления в силу Федерального закона «Осоглашенияхо разделе продукции» от 30.12.1995
1 Исследователи из Университета Данди отмечается, что с конца 80-х гг XX века имеет место тенденция к расширению прав недропользователей.КлеандровМ.И. Нефтегазовове законодательство в системе российского права.Новосибирск.Наука 1999. С.5
3 (Сахапин-1, Сахалин-II и Харьягинский проект) года, и в силу п.7 ст.2 нормы этого Закона, применяется к указаннымсоглашениямсубсидиарно. В случае сохранения статус-кво, все последующиесоглашенияо разделе продукции с участием РФ будут заключаться в условияхзаконодательноговакуума.
В Российской Федерации существуют двазаконопроектапредполагающие своим предметом регулирования договоры на пользование недрами. Это проект закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами» и проект Федерального закона РФ « О недрах»4.
Цели диссертационного исследования - историко-правовой и сравнительно-правовой анализ лицензионных и договорно-правовых форм недропользования, установление определенных закономерностей развития правового регулирования отношений в сфере недропользования, исследование правовой природы лицензии на пользование недрами и договора пользования недрами, определение будущего развития этих институтов в законодательстве РФ.
Задачи диссертационного исследования:
1. Изучение концептуальных вопросов горного законодательства РФ -содержания и объема регулирования горного законодательства, соотношение его с гражданским, земельным, лесным и водным законодательствами; содержание и объемыправомочийа) собственника, б) пользователя участков недр - с целью максимально точного определения соотношения лицензионной и договорно-правовой систем пользования недрами в российском законодательстве.
2. Рассмотрение основных концепций развития правового регулирования недропользования за рубежом, выработка собственного подхода к их формированию и развитию.
3. Исследование правовой природы предоставления права пользования недр -уяснениесоотношения и взаимодействия гражданско-правовых и админстративно-правовых норм в сфере регулирования отношений сторон этогоправоотношения.
4 Первый был принят Государственной Думой в первом чтении 4 апреля 1996 года, а второй - внесен Правительством РФ и пока еще не стал предметом рассмотрения.
4. Анализ и классификация договоров пользования недрами, выявление общих черт и специфических особенностей.
5. Сравнительно-правовое исследование зарубежного законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования и оценка возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации.
6. Выработка собственных предложений по реформированию законодательства РФ о недрах.
Объектом данного диссертационного исследования являются положения отечественного и зарубежного законодательства, регулирующие горные отношения; договоры в сфере пользования недрами;доктринальныеисточники -мнения российских и зарубежных специалистов в областиадминистративного, гражданского и экологического права; решения государственныхсудебныхорганов РФ и зарубежных стран, решения органов международного коммерческогоарбитража.
Предметом диссертационного исследования стали лицензионно-разрешительные и договорно-правовые формы пользования недрами. .
Методологическую основу диссертационного исследования составили всеобщие методы диалектики (историко-логический, системно-структурный, восхождения от абстрактного к конкретному), а также общенаучные (формальной логики, теории кибернетики и теории информации) и частно-научные методы познания).
Теоретическую основу диссертации составили научные труды в области теории государства и права, экологического, гражданского и административного права С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, С.А.Боголюбова, М.М.Богуславского, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, М.И.Васильевой, Н.Н.Вознесенской, В.Г.Вельяминова, Г.А.Волкова, Н.Г.Дорониной, А.В.Карасса, Д.А.Керимова, Б.Д.Клюкина, О.С.Колбасова, Р.А.Курбанова, Л.А.Лунца, М.И.Махлиной, Н.Б.Мухитдинова, Е.В.Новиковой, А.И.Перчика, В.В.Петрова, В.Г.Розенфельда, Р.Н.Салиевой, С.А.Сосны, Н.А.Сыродоева, М.А.Субботина, О.М.Теплова, Ю.А. Тихомирова, и других ученых .
Изучены работы дореволюционных ученых-юристов В. Удинцева , А.А.Штофа,А.Е.Яновского и работы периода 20-30х гг XX века В.Н.Шретера, Б.А.Ландау, И.Н.Бернштейна и работы известных зарубежных ученыхюристов(специалистов Центра Энергетического и Горного Права и Политики г.Данди (Великобритания) - Томаса Вельде (Walde); Элизабет Бастида (Bastida), Дж.Отто (Otto) Гарвардского Университета (США, Бостон) - Хосе Пинера Эченикуе, Генри Каттана, Луиса Томаса Уэллса и Дэвида Натана Смита, Университета г. Остин (США, Техас), Джон С.Дзиеньковски, Ун-та Токио - Кох Найто, и др.
Теоретическая разработанность темы. Вопросы правового регулирования недропользования становились предметом исследования, начиная с конца XIX века. Первыми сравнительно-правовыми исследованиями на эту тему стали вышедшая в 1870 г. работа В.А. Грамматчикова «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии» и монография А.А.Штофа «Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы».
Следующий этап развития горного законодательства связан с активным привлечением в экономику Советской России иностранного капитала, посредством законодательного закрепления концессий. Правовые проблемы недропользования затрагивались в исследованиях посвященных концессионным договорам. Из работ той эпохи можно отметить монографию И.Н. Бернштейна «Очерк концессионного праваСССР».
Заслуживают внимания многочисленные работы периода 50-70х гг XX века посвященные правовому регулированию комплексного пользования недрами (БашмаковГ.С. Лисковец Б.А. Мухитдинов Н.Б.Плахута В.Г,СыродоевН.А., Аиткулов З.Х, Мухаммедов А.Р,ЗаславскаяП.А., Панкратов И.Ф.).
Что же касается работ, вышедших после принятия Закона РФ «О недрах», то следует отметить монографии А.И.Перчика «Горное право» М.Е.Певзнера.
Исследования на эту тему проводились в докторских диссертациях М.И.Васильевой, С.А.Дзейтова, Р.Н.Салиевойи Р.А. Курбанова. Правовым проблемам охраны недр были посвящены кандидатские диссертации М.А.Геталовой, B.C. Комиссаренко и P.P. Ямалетдинова. Проблемы разграничения государственной собственности на недра были освещены в диссертациях Н.В.Даниловой и Л.И.Белянской. Комплексное исследование государственного регулирования недропользования проведено в диссертации С.В.Гудкова. Сравнительно-правовой метод исследования правовых вопросов предоставления права пользования недрами активно использовался в диссертациях Лю Хуэи и Ван Юншэна. В диссертации Е.Ф.Гладун исследовалось законодательство Канады о недрах.
Договорные формы пользования недрами были непосредственным предметом исследования в работах Я.О. Золоевой и С.В.Колдаева.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые проведено комплексное исследование системы предоставления права пользования недрами как на основе лицензионно-разрешительного принципа, так и на основе договоров. Все предыдущие диссертационные исследования касались отдельных форм пользования недрами.
Проведено сравнительно-правовое исследование национальных законодательств зарубежных стран о недрах. Особое внимание в работе было уделено законодательству Канады и Боливарианской Республики Венесуэла. Если канадское законодательство характеризуется органичным сочетанием лицензионно-разрешительной и договорно-правовой системы предоставления права пользования недрами, то законодательство Венесуэлы (сравнительно недавно подвергшееся радикальным изменениям) сочетает вещно-правовой и обязательственно-правовой подходы к пониманию права пользования недрами. Исследована зарубежнаясудебнаяпрактика и практика органов международного коммерческого арбитража.
Положения, выносимые на защиту:
1. Определена главная тенденция развития правового регулирования пользования недрами: переход от регулирования индивидуальными актами к преимущественнозаконодательномурегулированию. Если предметом правовых отношений в сфере недропользования в государствах Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока, Африки былоисключительноеправо на осуществление определенной деятельности (в т.ч. и на добычу полезных ископаемых) на определенной территории государства, то со второй половины XX века он сузился до индивидуально-определенного участка недр.
2. Горное законодательство государств Европы изначально признавало недропользованиевещнымправом (собственности или пользования) на индивидуально-определенный рудник или шахту, а под влиянием идей о социальной функции частной собственностивещноеправо недропользователя постепенно дополнялось обязательствами перед государством иобязанностямиперед неопределенным кругом лиц.
3. Защитапубличныхинтересов в сфере пользования недрами проявляется в зарубежном законодательстве двояко:
1) защита интересов государства в развитии за счет недропользователя: а) собственной промышленности связанной с горным производством (строительство и (или) модернизация инфраструктуры по хранению, транспортировке, переработке и первичной продаже топлива; б) промышленности не связанной с горным производством (с целью диверсификации национальной экономики государства и избавления ее в дальнейшем от сырьевой ориентации);
2) интересов лиц, чьи права изаконныеинтересы затрагиваются деятельностью по добыче полезных ископаемых.
4. В регулировании отношений по предоставлению прав на пользование недрами происходит постепенное сближениеразрешительногои договорно-правового порядка пользования недрами. С одной стороны договор приобретает публично-правовые черты, с другой - ряд лицензионных условий приобретает формудоговорныхотношений.
5. Все системы правового регулирования пользования недрами, существующие в национальных законодательствах можно разделить надоговорную, договорно-правовую и разрешительную. Придоговорнойсистеме пользование недрами регулируется исключительно договором сторон. Договорно-правовая система предполагает регулирование этих общественных отношений законодательством о недрах, а конкретные условия пользования недрами определяются договором.
Приразрешительнойсистеме возможны два варианта регулирования отношений по пользованию недрами, а именно:
1) роль разрешения в регулировании отношений по поводу пользования недрами сведена к минимуму, и оно фактически становится правоудостоверяющим документом;
2) разрешение само являетсяправоустанавливающимдокументом, регулирующим условия пользования участком недр.Договорнаясистема недропользования постепенно уходит в прошлое.
6. В научной литературе спорным являются вопросы о правовой природе лицензии на недропользование и вопрос о соотношении ее с лицензионнымсоглашением. Позиция диссертанта состоит в отрицании гражданско-правовой природы самой лицензии, высказанной в правовой литературе и признании неразрывной связи лицензии с лицензионным соглашением.
7. Публично-правовая природа отношений в сфере пользования недрамизакрепленаположениями Конституции РФ и федеральными законами о необходимости использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и об ограничении права собственности на природные ресурсы интересами других лиц и защиты окружающей среды, и праве каждого на благоприятную окружающую среду иобязанностикаждого бережно относится к природным богатствам.
8. Диссертант считает, что договоры в сфере пользования недрами, необходимо разграничивать на договоры «самостоятельные» (предоставляющие право пользования недрами) и «вспомогательные» (не предоставляющие такового - сервисные договоры).
9. Договоры пользования недрами не относятся к категории гражданско-правовых. Принципсвободыдоговора - ключевой для гражданского права не соответствует современным целям и задачам недропользования.
Практическая значимость исследования. Применение на практике выработанных диссертантом предложений будет способствовать обеспечению рационального недропользования и охраны окружающей среды при осуществлении горнопромышленных работ. Предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы вправотворческойдеятельности, направленной на совершенствование российского законодательства о недрах, в процессе преподавания экологического иприродоресурсногоправа, международного экономического права в ведущих юридических и экономических высших учебных заведениях РФ. Содержащиеся в работе положения и выводы могут быть использованы в качестве исходного материала для последующих научных исследований правовых проблем недропользования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в научных публикациях и выступлениях на научных конференциях. Результаты исследования были использованы автором в процессе преподавания курса экологического права в ряде высших учебных заведений РФ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения и списка литературы.

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Налетов, Кирилл Игоревич

Заключение
Проведенное исследование показывает, что в силу ограниченности ресурсов недр и неполного воспроизводства минерально-сырьевой базы вообще и на территории РФ в частности, обострения конкуренции между государствами, необходимости максимальной дифференциации условий пользования различными участками недр, необходимо: а)совершенствование существующей в законодательстве РФ системы пользования недрами; б) постепенное дополнение ее договорно-правовой системой.
Особенность правового регулирования отношений в сфере пользования недрами определяется следующими факторами: невосполнимости ресурсов недр, имманентностивредаокружающей среде при его использовании. В диссертации отмечается, что невозобновимость запасов полезных ископаемых, их постепенное истощение во всем мире приведет к тому, что условия пользования недрами будут формулироваться уже не государствами, а недропользователями. В этой связи автором предлагается реформирование законодательства РФ о недрах, во-первых, за счет изменения системы предоставления права пользования участками недр, во-вторых, за счет постепенного введения в законодательство РФ договорно-правовых форм пользования недрами. Последние представлены в правовой системе РФ лишьсоглашениямио разделе продукции (СРП). В диссертации показано, что сложившаяся в законодательстве РФ на сегодняшний система правового регулированияСРПполностью отвечает концепции «самодостаточности договора сторон», который выводит СРП из-под действия российского законодательства. Как считает автор диссертации, этому способствовало отсутствие на период заключения этихсоглашенийзаконодательного их регулирования. В первой главе диссертации показывается, что концессионные договоры полуколониального характера (традиционные концессии) появились по причине отсутствия в странах Азии, Африки, Центральной Америки законодательства, регулирующего отношения в сфере пользования недрами. Это указывает на необходимостьзаконодательногозакрепления договорно-правовых форм пользования недрами в российском законодательстве.
При реформировании российского законодательства о недрах полезно учитывать глобальные тенденции, имеющие место в правовом регулировании предоставления права пользования недрами. Первая тенденция это установление правил поведения недропользователя преимущественно посредством закона, в то время как рольразрешительногодокумента (или договора) постепенно снижается. Если в случае с лицензией эта тенденция проявляется достаточно явно, то договор оставляет больше возможности для некоторой индивидуализации условий недропользования. Вторая тенденция заключается в том, что если в колониальных и полуколониальных государствах предоставление права пользования недрами понималась какуступкатерритории государства (в том числе и для пользования недрами), то со второй половины XX века, когда проблема нехватки энергоресурсов стала ощущаться особенно остро, под вилянием национально-освободительных движений и наконец под влиянием международного права, предметправоотношенийсузился до индивидуально-определенного участка недр. Что же касается государств Европы, то их законодательство изначально придерживалось концепциивещногоправа (собственности или пользования) на участок недр. Однако под влиянием идей о социальной функции собственностивещноеправо на участок недр постепенно дополнялось, во-первых, обязательствами перед государством и, во-вторых,обязанностямиперед неопределенным кругом лиц.
Представляетсяправомернымговорить о закреплении в законодательстве о недрах принципа защитыпубличногоинтереса. Последний понимается автором двояко: с одной стороны это интерес государства в развитии за счет недропользователей: 1) собственной промышленности связанной с горным производством (строительство и (или) модернизация инфраструктуры по хранению, транспортировке, переработке и первичной продаже топлива 2) промышленности не связанной с горным производством (с целью диверсификации национальной экономики государства и постепенного избавления ее от сырьевой ориентации); б) интерес лиц, чьи права изаконныеинтересы затрагиваются деятельностью по добыче полезных ископаемых. Как правило,публичныйинтерес смешивается с государственным интересом, что, представляется не вполне верным.
В связи с появлением третьего субъекта правовых отношений в сфере недропользования возникает две главные проблемы: первая - проблема идентификации носителяпубличныхинтересов и вторая - проблема формы обеспечения публичных интересов. Законодательство зарубежных государств в отношении обеспечения публичных интересов пошло по пути а) ограничения круга субъектов публичного интереса национальными и социальными группами; б) преимущественно денежной формой обеспечения публичного интереса. Представляется, что российское законодательство должно принять несколько иной вариант развития - а)носитель публичных интересов должен быть определен как лицо, чьи права и законные интересы нарушаются осуществлением деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых. Это соответствует положениям.б) дифференцировать формы обеспечения публичного интереса - денежные вложения далеко не всегда адекватныпубличныминтересам.
Современное законодательство РФ о недрах подлежит реформированию. Прежде всего, должен быть решен вопрос о разграничении права государственной собственности на недра. Изменения, внесенные Федеральным законом №122-ФЗ ,не только не решили эту проблему, но напротив усугубили ее. Кроме того, необходимо четко определить в законе понятия «участки недр местного значения».
Наконец следует перейти к реформированию самой лицензионно-разрешительной системы. Представляется целесообразным учитывать опыт зарубежных государств в данной области. Прежде всего - Канады и Венесуэлы. Законодательству этих государств очевидно различных по правовой системе государств присуща одна общая черта -их законодательство подтверждает тезис автора о постепенном урегулировании всех условий пользования недрами законом и снижении ролинедропользовательскойлицензии.
В Канаде на основе лицензионно-разрешительной системы предоставляется право пользования недрами для целей разведки месторождений полезных ископаемых. При этом важно отметить, чтолицензируемойявляется как геологоразведочная деятельность, так и разведка на определенном участке территории. Если первая играет роль своего рода сертификата соответствия, то вторая конкретизирует условия договора. Хотя добыча полезных ископаемых осуществляется на договорно-правовой основе, тем не менее, невозможно заключение такого договора без осуществления разведки месторождения. При этом следует отметить, что канадское законодательство о недрах подвергается серьезной критике как раз за отсутствие должной системы предварительного контроля.
Своего родагарантиейпроизводства разведочных работ являетсяобязанностьнедропользователя открыть в банке специальный счет, средства с которого списываются исключительно на разведочные и связанные с ними работы.
Законодательство о недрах Боливарианской Республики .* Венесуэла установило два разных правовых режима для нефти и газа (Закон об Углеводородах и Закон о газовых Углеводородах) и для остальных полезных ископаемых (Закон о шахтах 1999 г.). Если в отношении месторождений нефти и газа установлена лицензионно-разрешительная система в классическом ее виде, то остальные виды полезных ископаемых разрабатываются на основеразрешительнойсистемы.
Оба режима предусматриваютвозложениена пользователя недр публично-правовых обязательств: Закон о шахтах 1999 г предусматривает предложение потенциальным недропользователем «специальных преимуществ» (ventajas especiales). Они определяются в каждом случае индивидуально, «в соответствии с особенностями, масштабами и другими характеристиками каждого проекта»(ст.35 Генерального Регламента по применению Закона о шахтах).
Регламент определил лишь возможные формы обеспечения публичных интересов. Надо отметить, что среди них встречаются как меры направленные на обеспечение публичных интересов как в смысле интересов государства, какпубличнойвласти, так и в смысле интересов лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются реализацией проекта.
Кроме того, предлагаемыезаявителем«специальные преимущества» должны соответствовать нуждам той местности, где предоставляется право пользования недрами или нуждам локального населения. Министерство Шахт и Энергетики совместно с НалоговойИнспекциейрайона предполагаемого недропользования проверяют выполнимость и целесообразность предлагаемых проектов. Министерство может потребовать от недропользователя специальнойгарантиивыполнения такого рода обязательств.
Указание на встречное удовлетворение в пользу Республики (las contraprestaciones especiales que se estipulen a favor de la Republica), конкретные условия которого опять же согласовывается между сторонами. При этом законодательством не определены ни виды, ни формы этого встречного удовлетворения. В отличие от положений ст.35 Генерального Регламента по применению Закона о шахтах, который, по крайней мере, устанавливает формы специальных преимуществ, нормы о встречном удовлетворении в пользу Республики полностьюдиспозитивны. Еще одно коренное отличие «встречного удовлетворения в пользу Республики» от «специальных преимуществ» состоит в том, что они обеспечивают различные виды публичных интересов. Если специальные преимущества по Закону о шахтах могут быть отнесены как к публичным интересам в смысле интересов государства, так и к интересам населения, то встречное удовлетворение в пользу Республики по Закону о газовых углеводородах явно обеспечивает публичный интерес государства.
Автор придерживается мнения о существовании трех систем предоставления права пользования недрами: лицензионно-разрешительной, разрешительной и договорно-правовой. Представляется, что разница между лицензией и разрешением состоит в следующем: 1) Лицензия предоставляет лишь право, но сама по себе не устанавливает никаких дополнительныхобязанностей. Разрешение на пользование недрами - предполагает не только право недропользователя на разведку и добычу полезных ископаемых, но ивозлагаетна него определенные обязанности. 2) Лицензия подтверждает право ееобладателяна занятие определенным видом деятельности на всей территории РФ, разрешение на пользование недрами ограничивает это право границами горного отвода. 3)лицензия во всех случаях не предполагаетисключительногохарактера предоставляемых по ней прав, разрешение на пользование недрами предоставляетисключительноеправо ее обладателя на пользование недрами на определенном участке недр. 4) лицензия предоставляется неограниченному кругу лиц, который соответствует критериям установленным законом и (или) иными правовыми актами и в этом случаелицензирующийорган обязан предоставить лицензию. Разрешение на пользование недрами предоставляется органами государственной власти на основании результатов конкурса или аукциона по собственномуусмотрению. Иначе говоря, если лицензию можно сравнить с публичным договором, как онзакрепленв ГК РФ, то разрешение на пользование недрами отнюдь не носит публичного характера.
Лицензионно-разрешительная система пользования недрами предполагает наличие у недропользователя а) лицензии на осуществление определенных видов деятельности б)разрешения на пользование определенным участком недр.Разрешительнаясистема предполагает предоставление права пользования недрами посредством разрешения органа государственной власти.
Современное российское законодательство о недрах идет по пути замены лицензионно-разрешительной системы,разрешительнымпорядком. Законодательство РФ не предусматриваетлицензированиядеятельности по разведке и добыче полезных ископаемых. Предполагается, что его роль выполняет конкурсно-аукционная система отбора претендентов,закрепленнаяЗаконом РФ «О недрах» и Положением о порядке лицензирования пользования недрами. Однако, принятие решения о проведении конкурсов или аукционов, состав и порядок работы конкурсных и аукционных комиссий, а также определение порядка и условий их проведения осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, а в отношении каждого участка недр или группы участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ - Правительством РФ. Кроме того, сами по себе результаты конкурса не являются основанием для предоставления права пользования недрами - из текста ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» становится ясно, что юридическим основанием предоставления права пользования недрами является решение органа государственной власти (за исключением абз.5 ст. 10.1). В случае, если конкурс объявлен несостоявшимся в связи с поступлением заявки от единственного участника, лицензия может быть выдана этому участнику. Представляется, что такая система предоставления прав пользования недрами создает основу длякоррупции. Более того, в будущем предполагается полная замена конкурсов аукционами. Вполне возможно, что в результате такой замены будет исключена возможности для произвола чиновников, распределяющих участки недр в ходе специальных конкурсов. Однако, аукцион в отличии от конкурса предполагает в качестве основного критерия отбора пользователей единовременный платеж за пользование недрами. Представляется, что наличие достаточных денежных средств дляуплатынеобходимой суммы далеко не свидетельствует с необходимостью о желании или возможности потенциального обладателя лицензии на пользование участком недр к производству соответствующих работ. Не секрет, что право пользования недрами зачастую приобретается не для разведки и добычи полезных ископаемых, а для его передачи .
Изложенное выше позволяет автору сформулировать следующие перспективы развития системы пользования недрами в российском законодательстве:
1. Необходимо исключить из Федерального закона РФ «Олицензированииотдельных видов деятельности» положение о нераспространении его действия на отношения по предоставлению в пользование участков недр и включить в ст. 17 пользование недрами в качествелицензируемоговида деятельности. Лицензия на деятельность по добыче полезных ископаемых должна будет играть роль своего рода «сертификата», в то время как лицензия на право пользования участком недр (ее предлагается назвать разрешением) будет определять условия пользования недрами на конкретном участке.
2. Предлагается установить в законодательстве состав разрешения на пользование недрами. Последнее будет состоять из: а)императивныхусловий б) альтернативных в)диспозитивных. Они будут различаться по методу воздействия на отношения недропользователя и государства -императивныеусловия будут устанавливать правила поведения недропользователя, альтернативные - предлагают выбор между двумя различными вариантами поведения,диспозитивные- согласовываются сторонами правоотношения. В связи с этим, предлагаетсяотменитьинститут лицензионного соглашения.
3. Предлагается оставить в наличии лишь т.н. «сквозные» лицензии на пользование недрами. Это поможет стимулировать геологоразведочную деятельность и обеспечить стабильное воспроизводство минерально-сырьевой базы.
4. Представляется целесообразным ввести в законодательство РФ о недрах институт обеспечения производства работ. Этиобеспечительныемеры должны быть закреплены как акцессорные обязательства. По мнению автора наиболее эффективным обеспечениемисполненияобязательств недропользователя будет залог денежных средств недропользователя, банковскаягарантияи поручительство. На отношения сторон будут в полной мере распространяться положения гражданского законодательства. Однако, законодательством о недрах должно быть предусмотрено специальное правило касающееся перехода прав по акцессорному обязательству в случае перехода прав на участок недр. Эта мера будет своего рода гарантией исполнения обязательств недропользователя. Помимо этого, в законодательстве стоит особо подчеркнуть предмет договора залога, обеспечивающего обязательства недропользователя. Им могут быть только денежные средства. Полезным было бы введение назаконодательномуровне института материального обеспечения публичных интересов в смысле интересов населения. Предполагается, что недропользователь вносит в залог определенную сумму денежных средств.Залогодержатель- государство. Из суммы залога осуществляетсявозмещениематериального ущерба лицам, чьи права и законные интересы нарушены в процессе осуществления пользования недрами.
5. Что касается договорно-правового регулирования права пользования недрами, то представляется важным разделять такие понятия как договор в сфере пользования недрами и договор пользования недрами. Представляется, что они соотносятся между собой как род и вид. В объем понятия «договор в сфере пользования недрами логически входит широкий круг договоров которые а) предполагают передачуисключительныхправ на пользование недрами б) не предполагающие таковой (договор на повышение нефтеотдачи, договор ремонта скважины, сервисный договор).По мнению автора, договор не предполагающий передачи права пользования недрами может быть закреплен в российском законодательстве как гражданско-правовой договор подряда с участием государства. Однако, договор по условиям которого передается исключительное право государства на пользование недрами не может быть закреплен в российском законодательстве в качестве гражданско-правового.
Во-первых, государство (одна из сторон договора пользования недрами) само принимает акты, которые обязательны для исполнения всеми участниками гражданско-правовых отношений;.
Во-вторых, государство, обладающее в отличие от обычного субъекта гражданского обязательства качествомсуверенитетанад своими природными ресурсамивправеизменить или вообще расторгнуть договор в одностороннем порядке. Если следовать логике признания договора пользования недрами гражданско-правовым договором в чистом виде, то государство, согласно положению п.2 ст.450 ГК РФ имеет праворасторгнутьдоговор в одностороннем порядке лишь по решению суда и только при существенном нарушении договора недропользователем, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами и договором. С другой стороны, недропользователь также вправе расторгнуть договор и прекратить работы на любой их стадии на аналогичных основаниях. Критерий «существенности нарушения договора» в российском гражданском законодательстве четко не определен. Таким образом, в случае признания договора пользования недрами обычным гражданско-правовым договором, государство фактически лишается права изменить или расторгнуть ранее заключенный им на невыгодных условиях договор иначе как по решению суда, причем на нем лежит бремядоказываниятого, что при продолжении действия договора государство может в значительной степени лишиться того, на что он мог бы рассчитывать при заключении договора.
В то же время, недропользователь обретет возможность свободно расторгнуть договор на основании того, что дальнейшая разработка участка недр можетпричинитьему ущерб или оказаться нерентабельной. Это может использоваться сильными в экономическом отношении компаниями в качестве инструмента давления на государство.
Кроме того, ст. 451 ГК РФ допускает возможностьрасторжениядоговора в связи с существенным изменением обстоятельств, что открывает, неограниченные возможности, как для государства, так и для недропользователя расторгнуть договор пользования недрами в любое время. С одной стороны, государство становится беззащитным перед недропользователем, который может оказывать давление на него, с другой - недропользователь не гарантирован от произвола государства, в отношении передачи прав на пользование участком недр другом пользователю.
Существенная особенность правового регулирования горных отношений состоит в ограничении ключевого для гражданского права принципа - принципасвободыдоговора. Он предполагает: 1)свободу выбора партнера при заключении договора и 2)свободуусмотрения сторон при определении условий договора. В горных отношенияхсвободавыбора партнера должна быть ограничена, прежде всего, для государства - ему нецелесообразно предоставлять право выбора пользователей недр целиком и полностью на своеусмотрение. Свобода усмотрения сторон договора на пользование недрами должна быть ограничена законодательством государства места добычи.
Сторонники придания договору пользования недрами гражданско-правового характера относят его либо к арендным, либо к подрядным договорам. По мнению автора ни тот, ни другой не могут претендовать на то, чтобы стать основой для договора пользования недрами.
Признание этого договора публично-правовым (административным) договором на взгляд автора отражает его сущность в несколько большей степени. Однако,административныйдоговор не очень известен современной российской теории права (не говоря уже о системе законодательства).]} том, что касается признания договора пользования недрами административным договором, имеет место неопределенность будущего направления развития институтаадминистративногодоговора - оно может пойти в любом направлении. Если конечным результатом развития теории административного договора стане!1 закрепление в российском законодательстве его концепции как договора, сторонами которого являются только публично-правовое образование с одной, и носители властно-регулирующих функций или выразители общественных интересов с другой стороны то это существенно затруднит его применение ;в сфере недропользования.
Для концепции договора пользования недрами как предпринимательского, характерны те же самые недостатки, что и для концепции гражданско-правового его понимания. Несмотря на декларируемое ограничение в предпринимательских договорах свободы договора идиспозитивностигражданско-правовых норм, ГК РФ не содержит норм, ограничивающих свободу договора для отношений, где одна сторона является предпринимателем, (если не принимать во внимание положение ст.315 ГК РФ, которая ограничивает возможность досрочного исполнения обязательств для предпринимательских договоров).
По мнению автора, договор пользования недрами представляет собой договор sui generis, сочетающий в себе как публично - так ичастноправовыепризнаки. Публично-правовая составляющая договора пользования недрами обусловлена необходимостью защиты публичных интересов - 1)интересов государства, но не как стороны договора, а как носителя публичной власти 2) интересов населения соответствующей территории.
Целесообразным представляется определить в будущем законодательстве о недрах Модельный Договор пользования недрами . Они должны состоять из условий трех типов: императивные, альтернативные и диспозитивные. Императивные нормы примерных условий не подлежат изменению конкретным договором сторон; альтернативные условия сформулированы таким образом, что предполагают выбор в договоре сторон между несколькими вариантами поведения; диспозитивные же условия действуют, если договором не указано иное.
Представляется, что в российском законодательстве о недрах, должен быть закреплен Модельный Договор пользования недрами , который будет включать в себя 3 типа условий: 1) императивные 2) альтернативные и 3) диспозитивные.
В их число необходимо включить: обязательство пользователя недр по добыче полезных ископаемых, условия передачи права пользования недрами, предельный срок действия договора; предельные (максимальные) сроки начала работ; предельные размеры платежей, предельный уровень добычи полезных ископаемых, условие о праве собственности на «горноеимущество», условие о страховании лиц, чьи права и интересы затрагиваются реализацией договора, условие о создании Ликвидационного Фонда (средства из которого должны быть израсходованы исключительно на ликвидацию последствий реализации проекта - рекультивацию нарушенных земель, консервацию месторождений), условия об обязательном регулярном техническом усовершенствовании и совершенствовании технологий добычи нефти. Также в числе императивных условий должно присутствовать условие об инвестиционных обязательствах недропользователя. Альтернативные условия предлагаемого Модельного Договора должны предполагать возможность выбора недропользователем той формы взаимоотношений, который он считает для себя наиболее выгодным. Их изменение возможно по договору сторон исключительно в пределах предлагаемых ими вариантов взаимоотношения. В число альтернативных условий автором предлагается внести финансовые условия договора пользования недрами: варианты уплаты обязательных платежей (роялти, налогов, бонусов); форму оплаты 1) денежными средствами 2)произведенной продукцией 3) совмещенная форма оплаты; распределение риска между сторонами.
Диспозитивные условия предлагаемого Модельного Договора могут быть изменены в любое время посоглашениюсторон. Предполагается, что они будут содержать конкретные обязательства по оплате.
Классификация договоров пользования осуществляется в научной литературе, как правило, на основании следующих двух критериев: 1) распределение риска и доходов между сторонами и 2) особенности субъектного состава правовых отношений в сфере недропользования.
Отличительной чертой договора пользования недрами является то, что одной из сторон всегда выступает публично-правовое образование. В этом качестве чаще всего выступают органыисполнительнойили законодательной власти.
В начале XX века у государства появилась необходимость физически разделять управленческие функции от функций сугубо коммерческих, что было выполнимо только путем переложения функций по заключению договоров пользования недрами с государственных органов на государственную добывающую компанию. В развивающихся государствах такие компании создавались для создания некоего противовеса добывающимТНК. Не секрет, что последние имели и имеют интересы глобального характера, далеко не всегда совпадающие с интересами государств-реципиентов капитала. В последнее десятилетие подмечается тенденция к переносу «грязных технологий» в государства, где экологическое законодательство развито менее всего. Имеет место также нежелание добывающих ТНК осуществлять разведку новых месторождений на территории государства. Государственная компания в силу своего подчиненного положения избавлена от таких недостатков, по крайней мере, частично. Государственные компании могут позволить себе обеспечивать хранение стратегических запасов нефти для покрытия дефицита на рынке энергоресурсов (последнее стало особенно важным в период энергетического кризиса 70-х гг. XX века.).
Модель, когда на стороне государства выступает государственная компания, обладает большей по сравнению с государственным органом мобильностью и эффективностью управления. Необходимость обеспечения инвестиционной привлекательности государственной собственности создают необходимость разделения функций по управлению и контрольно-надзорных функций (что и делается за счет создания такой компании. Наконец нельзя забывать о большей возможности эффективного привлечения к юридической ответственности заправонарушенияпо сравнению с государственным органом.
Однако, при этом необходимо учитывать следующие возможные негативные последствия передачи прав по предоставлению пользования недрами государственной компании. Во-первых, становится актуальной проблема того, что РФ и созданная ей национальная нефтяная (добывающая) компания не будут отвечать по обязательствам друг друга в силу положений п.1 - 3 ст. 126 ГК РФ. Во избежание этого автору представляется необходимым принятие РФ на себя гарантии (поручительства) по обязательствам создаваемой ей национальной нефтяной (добывающей) компании.
По мнению автора, в будущем российском законодательстве о недрах возможен вариант, предусматривающий передачу прав на заключение договоров пользования недрами создаваемому государством юридическому лицу, однако в этом случае необходимопоручительствоРФ по обязательствам этого юридического лица.
Резюмируя проведенное исследование, автор считает, что на современном этапе развития лицензионно-разрешительной и договорно-правовой форм недропользования как в российском, так и в зарубежном законодательстве происходит постепенное сближение этих систем. С одной стороны разрешение на пользование участком недр приобретает черты договора, с другой - договор пользования недрами приобретает ярко выраженные публично-правовые черты.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Налетов, Кирилл Игоревич, 2006 год

1.КонституцияРоссийской Федерации (принята всенароднымголосованием 12.12.1993) Российская газета», N 237,25.12.1993.
2. ГражданскийКодексРФ (часть первая от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 30.06.2006) СЗ РФ 05.12.1994, N 32, ст. 3301
3. Гражданский Кодекс РФ (часть вторая от 26.01.1996 N 14-ФЗ(принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 02.02.2006) СЗ РФ 29.01.1996, N 5, ст. 410
4. Гражданский Кодекс РФ (часть третья) от 26.11.2001 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 01.11.2001) (ред. от 03.06.2006) СЗ РФ 03.12.2001, N 49, ст. 4552.
5. Земельный Кодекс РФ 25.10.2001 N 136-Ф3 (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 30.06.2006)C3 РФ 29.10.2001, N 44, ст. 4147
6. Закон РФ « О недрах» от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 22.08.2004, с изм. от 15.04.2006) СЗ РФ 06.03.1995, N 10, ст. 823,
7. Федеральный закон « О континентальном шельфе РФ» 04.12.1995, N 49, ст. 4694, СЗ РФ 04.12.1995, N 49, ст. 4694,
8. Федеральный закон «Обисключительнойэкономической зоне РФ от 17.12.1998 N 191-ФЗ (ред. от 18.07.2005) СЗ РФ 21.12.1998, N 51, ст. 6273,
9. Ю.Федеральный закон РФ № 225-ФЗ « Осоглашенияхо разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. СЗ РФ, 01.01.1996, N 1, ст. 18, Российская газета, N 5, 11.01.1996
10. Федеральный закон РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 СЗ РФ 01.03.1999, N 9, ст. 1096, Г
11. Федеральный закон РФ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» 9 июля 1999 года № 160-ФЗ 12.07.1999,СЗ РФ N 28, ст. 3493,
12. Федеральный закон РФ «Об использовании атомной энергий» 21 ноября 1995 годаЫ 170-ФЗ/СЗ РФ 27.11.1995, N48, ст. 4552,
13. Федеральный закон РФ «О драгоценных металлах и камнях» от 26.03.1998 года № 41-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 12.08.2005) СЗ РФ 30.03.1998, N 13, ст. 1463,
14. Федеральный закон РФ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ СЗ РФ25.07.2005, N 30 (ч. II), ст. 3126,
15.ПостановлениеВерховного Совета РФ от 15.07.1992 п 3314-1 «О порядке введения в действие положения о порядкелицензированияпользования недрами» «Ведомости СНД и ВС РФ», 20.08.1992, N 33, ст. 1917
16. Российской Федерации по координации деятельности федеральных органовисполнительнойвласти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализациисоглашенийо разделе продукции") СЗ РФ 08.09.1997, N 36, ст. 4195
17. Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (УтвержденоПостановлениемПравительства РФ от 12 мая 2005 г. N 293) СЗ РФ 16.05.2005, N20, ст. 1885
18.УказПрезидента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2285 «Вопросысоглашенияо разделе продукции при пользовании недрами»САППРФ 1994 №1 ст 3
19. УказПрезидентаРФ от 8 июля 1997 года № 694 «О мерах по реализации Федерального закона « О соглашениях о разделе продукции» СЗ РФ. 1997 № 28. Ст. 3420 (в настоящее время не действует)
20. Письмо Роскомнедра от 10.09.1992 п во-61/2296 (с изм. от 01.02.1994) «о положении о порядке лицензирования пользования недрами» (Зарегистрировано вМинюстеРФ 18.02.1993 N 151) «Российские вести», N43,04.03.1993
21. КодексРСФСР«О недрах» Свод законов РСФСР», т. 4, с. 131, 1988 г. «ВедомостиВС РСФСР», 1976, N 28, ст. 895
22. Тезисы об условиях привлечения иностранного капитала в товарной форме в России. Приняты на I съезде Всероссийском Съезде Совнархозов 26 мая 1918 г.
23. ДекретСНКРСФСР 1920 г «Об общих экономических и юридических условиях концессий» С.У. 1920 г. № 91 ст. 48
24. Закон РСФСР от 26 июня 1991 года, № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» «ВедомостиСНДи ВС РСФСР», 18.07.1991, N 29, ст. 1005,
25. Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования,(утверждены Распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 года № 494-р)
26. Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства т 28 августа 2003 г. N 1234-р).
27. Международно-правовые акты:
28.КонвенцияООН по морскому праву (Монтего-Бей) 10 декабря 1982 года. / /СЗ РФ. 1 декабря 1997 г. N 48. Ст. 5493.,Бюллетеньмеждународных договоров. 1998. N 1. С. 3 -168.
29. Резолюция ГА OOH(1803/XVII) «Неотъемлемыйсуверенитетнад естественными ресурсами»
30. Конвенция об урегулировании инвестиционныхспоровмежду государствами и физическими или юридическими лицами других государств (ИКСИД/ICSID) (Заключена в г. Вашингтоне 18.03.1965)// Советский журнал международного права. 1991. N 2. С. 210 229.
31.Соглашениемежду Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений (Заключено в г. Москве 23.11.1998) //Бюллетень международных договоров. 2001. N 9. С. 31 37.
32. Европейская Энер