Кошовская Веда Сергеевна. Правовая охрана окружающей среды при транспортировке нефти

Короткий опис

Кошовская Веда Сергеевна. Правовая охрана окружающей среды при транспортировке нефти: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.06 / Кошовская Веда Сергеевна;[Место защиты: Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова].- Москва, 2016.- 246 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти 11
1. Понятие и содержание правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти
2. Правовые основы управления в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти 29
3. Особенности надзора и контроля в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти 52
Глава 2. Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами и водным транспортом 71
1. Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами 71
2. Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти водным транспортом 112
Глава 3. Правовое регулирование ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти 132
1. Правовые меры обеспечения ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти 132
2. Правовые меры ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду при транспортировке нефти 150
3. Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти 165
Заключение 190
Список нормативных правовых актов и иных официальных документов 192
Библиография 234
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Нефть является важнейшим полезным ископаемым, оказывающим влияние на мировую экономику и политику. Химические свойства нефти 1позволяют отнести ее к наиболее опасным загрязнителям, негативно воздействующим на все компоненты окружающей среды. Наиболее экологически опасными видами деятельности, связанными с использованием нефти, являются ее добыча и транспортировка. Деятельность по транспортировке нефти оказывает существенное воздействие на состояние окружающей среды, в том числе, при строительстве объектов транспортировки нефти, при технологических потерях нефти при ее транспортировке, при аварийных разливах нефти. По состоянию на конец 2012 года в России протяженность магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов составила порядка 75 тыс. км2, а межпромысловых – около 100 тыс. км.
При добыче и транспортировке нефти Россия теряет 3,5–4,5% нефтяного сырья3. По меньшей мере 5 млн. тонн нефти ежегодно попадают в окружающую среду в результате порывов трубопроводов, что равно семи разливам нефти в Мексиканском заливе в 2010 г.4. В результате аварийных ситуаций и технологических процессов с танкерного флота ежегодно сбрасывается около 25 тыс. тонн нефти. По данным космических снимков уже в 2008 году 30 % поверхности океана было покрыто нефтяной пленкой5.
Нефтяное загрязнение, как вид негативного воздействия на окружающую среду, характеризуется быстротой распространения в окружающей среде, трудноустранимостью, длительностью влияния на природные объекты, переходом по экологической цепи.
1 Под нефтью в настоящем исследовании будет пониматься нефть в любом виде, в том числе сырая нефть,
топливная нефть, нефтешлам, нефтяные отходы и продукты нефтепереработки, что соответствует принятым
на международном уровне понятиям, см., например: Конвенция по защите морской среды района Балтийского
моря от 9 апреля 1992 г. (Хельсинки).
2 Официальный сайт Росстата. URL:
3 Некоммерческое партнерство «Центр экологии ТЭК». URL:
4 См.: В России катастрофы масштабов Мексиканского залива происходят несколько раз в год. URL:
5 См.: Тимченко Т. Проблемы экологической безопасности морских составляющих международных
транспортных коридоров // Вестник института экономики РАН. 2008. № 1. С. 129-142.
Разрабатываемые и применяемые технические, инженерные,
организационные и иные меры по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду при транспортировке нефти могут быть эффективными в случае, если они опосредованы правом. Наличие систематизированных, полных и соответствующих ситуации правовых предписаний является обязательным условием эффективности деятельности по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду. Не менее важной составляющей правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти является безусловное применение существующих эколого-правовых требований на практике.
Современная экологическая ситуация в области транспортировки нефти характеризуется наличием правовых проблем, обуславливающих высокую актуальность темы диссертационного исследования и необходимость рассмотрения вопросов правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти.
К числу таких проблем можно отнести: тенденцию сокращения
территорий и акваторий, правовой режим которых запрещает размещение в их
пределах нефтепроводов, отсутствие эффективного правового регулирования
разработки и реализации планов предупреждения и ликвидации разливов
нефти и нефтепродуктов; несогласованность отдельных норм
законодательства об экологической экспертизе в отношении деятельности по
транспортировке нефти, противоречивость правового регулирования
вопросов возмещения вреда, причиненного деятельностью по
транспортировке нефти и иные.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Единственным комплексным исследованием по тематике, близкой к теме настоящего исследования, является диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Д.Р. Коваленко «Правовые
проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии» (2010 г.), а также монография этого автора6.
Отдельные вопросы, рассматриваемые в работе, были освещены в ряде
диссертационных исследований, в частности: в диссертации на соискание
степени доктора юридических наук В.Б. Агафонова «Правовое регулирование
охраны окружающей среды при пользовании недрами: теория и практика» и
его монографии7 (2014 г.), в диссертации на соискание степени кандидата
юридических наук С.С. Скибина «Особенности правового регулирования
пользования недрами при ограниченной хозяйственной деятельности в
пределах особо охраняемых природных территорий» (2015 г.); в научных
работах М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, Н.Г. Жаворонковой,
И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, О.М. Козырь, О.И. Крассова,
Н.С. Куделькина, А.С. Лалетиной, И.Н. Михиной, Е.М. Моховой,
М.В. Пономарева и др.
К наиболее изученным относятся вопросы правовой охраны морской среды от нефтяного загрязнения, традиционно рассматриваемые в качестве одной из проблем международного морского права. Их исследованием занимались, в том числе, Г.Г. Иванов в работе «Актуальные вопросы международного морского права» (1987 г.), А.А. Ковалев в работе «Современное международное морское право и практика его применения» (2003 г.). Специальные исследования в области защиты морской среды от загрязнения нефтью были проведены, в частности, коллективом авторов А.Н. Мовчаном, А. Янковым, Л. Лукашуком, Я. Симонидес и др. в работе «Мировой океан и международное право: Защита и сохранение морской среды» (1990 г.), Л.В. Сперанской в работе «Охрана морской среды и международное право» (1976 г.).
6 Коваленко Д.Р. Эколого-правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании
нефти в Российской Федерации и Норвегии. М.: Юрлитинформ, 2013.
7 Агафонов В.Б. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности в сфере
недропользования. М.: ПравоТЭК, 2014.
Наиболее острые проблемы правовой охраны окружающей среды от
негативного воздействия деятельности по транспортировке нефти
обсуждаются общественными некоммерческими объединениями в области охраны окружающей среды8 , материалы которых также использовались в работе над диссертацией.
В то же время, ряд правовых вопросов, рассматриваемых в
диссертационном исследовании, ранее не являлся предметом научных
исследований. К ним могут быть отнесены, в частности: понятие правовой
охраны окружающей среды при транспортировке нефти; особенности
правового регулирования экологических отношений в области
транспортировки нефти; вопросы охраны окружающей среды путем правового
регулирования разработки и реализации планов предупреждения и
ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, в особенности в водных
объектах и на континентальном шельфе; проблемы применения
законодательства об экологической экспертизе; соотношение и
взаимодействие функций экологического управления в области
транспортировки нефти, существо специальных функций экологического управления в сфере транспортировки нефти и иные.
Кроме того, нет ни одной научной работы, посвященной комплексному и системному исследованию вопросов охраны окружающей среды при транспортировке нефти.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является выявление возможных и необходимых
путей/концепций развития правового регулирования экологических
отношений в сфере транспортировки нефти, определяющих направления совершенствования законодательства, правоприменительной практики и направленных на создание условий для предупреждения негативного
8 Например, общественным объединением Bellona была подготовлена работа «Нефть и газ российской Арктики: экологические проблемы и последствия», освещающая некоторые правовые проблемы экологического характера при транспортировке нефти (2007 г.) // Лесихина Н., Рудая И. и др. Нефть и газ российской Арктики: экологические проблемы и последствия. Объединение Bellona, 2007.
воздействия на окружающую среду при осуществлении деятельности по транспортировке нефти, а также на полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде загрязнением нефтью.
Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:
разработка определения правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти;
характеристика совокупности специальных экологических требований и правовых мер, предъявляемых к транспортировке нефти, их необходимости и достаточности для охраны окружающей среды;
выявление особенностей применения общих экологических
требований и правовых мер к отношениям по транспортировке нефти;
анализ и оценка существующей системы правовых норм, обеспечивающей охрану окружающей среды при транспортировке нефти, и правоотношений, складывающихся при реализации таких норм;
выявление недостатков и проблем правового регулирования охраны окружающей среды при транспортировке нефти;
разработка предложений по совершенствованию законодательства в области транспортировки нефти в целях обеспечения экологической безопасности.
Предметом исследования являются система международных правовых актов, нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих отношения в области правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти, а также правовая и иная специальная литература, правоприменительная практика в данной сфере.
Методологическую основу диссертационного исследования
составляют общенаучные методы и приемы научного познания: логический,
системный, сравнительный, метод анализа и синтеза, аналогии и индукции, а
также частно-научные методы: технико-юридический и историко-правовой
анализ, сравнительно-правовой метод, предусматривающий анализ
соотношения правовых институтов, толкование норм права.
Тема исследования обуславливает использование специальных
методов, в том числе, установления соотношения технических процедур,
применяемых при транспортировке нефти, с эколого-правовыми
требованиями, предусмотренными законодательством.
Теоретическую основу работы составляют труды ведущих ученых в
области экологического и земельного права: С.А. Боголюбова,
М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова,
О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова,
В.В. Петрова, Т.В. Петровой. Также были изучены работы В.Б. Агафонова,
Г.В. Выпхановой, Н.М. Заславской, И.А. Игнатьевой, Д.Р. Коваленко,
О.М. Козырь, Г.А. Мисник, Н.Г. Нарышевой и других.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили
научные работы специалистов в области общей теории права,
международного морского права, в области недропользования:
С.С. Алексеева, А.А. Ковалева, А.Л. Колодкина, А.В Малько, Н.И. Матузова, А.И. Перчика, А.С. Пиголкина и других.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования. Теоретическая значимость работы состоит в результатах,
полученных на основе системного анализа нормативных правовых актов
экологического, земельного, водного, лесного, горного законодательства,
законодательства о градостроительной деятельности, законодательства в
области промышленной безопасности, законодательства в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера на предмет предотвращения, ликвидации,
минимизации и возмещения вреда окружающей среде при транспортировке
нефти. В работе выявлены теоретические проблемы, а также вопросы
правоприменительного характера, влияющие на эффективность охраны
окружающей среды при транспортировке нефти. Даны предложения по
решению таких проблем, в том числе по совершенствованию
законодательства, по его приведению в соответствие с экологическим и экономическим публичными интересами.
С учетом рассмотрения в диссертационном исследовании проблем, имеющих естественнонаучный характер, работа может быть использована в качестве учебного материала при преподавании дисциплин эколого-правового профиля на юридических, а также на географических, биологических и иных естественно-научных факультетах высших учебных заведений при анализе положений законодательства, касающихся экологических требований при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации линейных объектов, опасных производственных объектов, объектов транспортировки нефти; анализе нормативного правового регулирования в области инженерных изысканий и проектной документации; технических условий обеспечения безопасности перевозки нефти водным транспортом, закрепленных в правовых нормах.
Эмпирической базой, обусловившей достоверность исследования и полученных результатов, являются материалы органов государственной власти, материалы судебной практики, официальные доклады, данные, сообщения, размещенные на официальных сайтах государственных органов, международных организаций, общественных экологических объединений, в средствах массовой информации и в сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное исследование, посвященное проблемам правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовая охрана окружающей среды при транспортировке нефти
представляет собой систему правовых норм и возникающих в результате их
реализации правоотношений, направленных на выполнение установленных
правовых норм, а также мероприятий по сохранению естественной среды и
восстановлению природных объектов при транспортировке нефти.
Особенности правовой охраны окружающей среды при транспортировке
нефти состоят в том, что: 1) адресатом правовых предписаний являются
субъекты, осуществляющие транспортировку нефти; 2) систему норм
образуют нормы, установленные законами и подзаконными нормативными
правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ; на развитие
данной системы норм также оказывают влияние локальные нормы субъектов
хозяйственной деятельности, осуществляющих транспортировку нефти;
3) указанные нормы можно классифицировать как регулирующие
размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию объектов транспортировки нефти; 4) система норм характеризуется принадлежностью таких норм к экологическому, природоресурсному законодательству, законодательству о градостроительной деятельности, законодательству в области промышленной безопасности, законодательству в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что обеспечивает комплексный подход к регулированию данного вида правоотношений; 5) применение (реализация) норм обеспечивается, в том числе, путем экологизации соответствующих технических регламентов, СНиПов и иных технических документов.
2. Эффективное правовое регулирование отношений в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти предполагает установление четкого порядка разработки и утверждения планов предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти, включающего правовые меры по обеспечению эффективности таких планов, в частности: 1) специализированную экспертизу, проводимую органами государственной власти, осуществляющими управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в период утверждения планов; 2) государственную оценку состояния сил и средств, предусмотренных для предупреждения и ликвидации разливов нефти
на этапах ввода объекта в эксплуатацию и эксплуатации объектов транспортировки нефти.
1. Необходимыми системными элементами, дополняющими существующую охрану окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами, являются: 1) специальный законодательный акт, включающий в себя экологические требования к размещению, проектированию и строительству нефтепроводов; 2) институт государственной сертификации нефтепровода, осуществляемой периодически на протяжении всего срока его эксплуатации.
2. Дальнейшее формирование законодательства в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти должна включать: 1) запрет на размещение нефтепроводов на определенных территориях и акваториях, в частности, на сельскохозяйственных угодьях, кадастровая стоимость которых на 30 и более процентов превышает кадастровую стоимость среднерайонного уровня; наиболее уязвимых и/или имеющих важные защитные функции категориях защитных лесов, а именно: ценных лесов, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, особо защитных участков лесов; особо охраняемых природных территориях регионального значения; 2) введение природоохранного требования к размещению нефтепроводов, позволяющего размещать их на землях сельскохозяйственного назначения и в лесах, расположенных в водоохранных зонах, только при условии отсутствия других вариантов размещения.
3. Цели охраны окружающей среды будут достигаться при включении затрат эксплуатирующих организаций, направленных на ликвидацию последствий нефтяных разливов и иных негативных воздействий и восстановление состояния окружающей среды, в счет выполнения их обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти. При определении общего размера подлежащего возмещению вреда, нужно учитывать, что возмещение вреда в части, в
которой восстановление окружающей среды невозможно, может происходить только в денежной форме.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Положения и выводы по теме диссертационного исследования были изложены в форме докладов и сообщений на научно-практических конференциях и форумах: на Российском молодежном экологическом форуме «Экология России и молодежная политика» в 2010 г.; на Межвузовской научно-практической конференции «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства» в 2011 г.; на IV Молодежном экологическом конгрессе «Северная Пальмира» в 2012 г.; на III Всероссийском научно-практическом форуме «Экология: синтез естественнонаучного, технического и гуманитарного знания» и I Школе интерэкоправа в 2012 г.; на Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2014» и «Ломоносов-2010»; на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» в 2014 г. («Софрино-20»), а также в научных публикациях автора.
Материалы исследования использовались при преподавании учебных курсов «Экологическое право», «Правовая охрана природных ресурсов», «Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды» в 2013–2015 гг. на юридическом факультете и факультете кадастра недвижимости Государственного университета по землеустройству.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и иных официальных документов, библиографии.
Особенности надзора и контроля в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти
Возрастающая потребность человечества в нефти неизбежно влечет рост темпов ее добычи. По данным Международного Энергетического Агентства Российская Федерация занимает пятое место в мире в числе основных производителей нефти9. С каждым годом объемы добываемой нефти в России возрастают, что обусловливает увеличение объемов транспортируемой нефти, увеличение нагрузки на существующие транспортные средства, а также необходимость строительства новых транспортных средств.
В связи с расположением основных нефтепромыслов на значительном удалении от мест переработки, сбыта и потребления нефти вопросы транспортировки нефти для Российской Федерации являются особенно актуальными.
Наиболее распространенными видами транспорта для перевозки нефти являются трубопроводный, железнодорожный и водный транспорт, находящиеся в определенной взаимосвязи. Нефтеналивные грузы доставляются по железной дороге и трубопроводам в морские порты (например, Белого, Баренцева морей), где перегружаются в танкеры для дальнейшей транспортировки морем на западный рынок напрямую, или через нефтеперегрузочные комплексы10, либо напрямую по трубопроводам потребителям в Российской Федерации и за рубежом. Кроме того, используется, хотя и в меньшей степени, автомобильный транспорт (автоцистерны).
Указанные виды транспорта составляют единую нефтяную транспортную систему. Предпочтение одного вида транспорта перед другим обуславливается его специфическими особенностями, условиями конкретного маршрута перевозки, вида и качества нефти11.
Трубопроводный транспорт характеризуется как самый дешевый способ транспортировки нефти. Протяженность территории Российской Федерации предопределяет важность системы трубопроводов для экономики страны – около 90 % добываемой нефти транспортируются трубопроводами12. Развитие топливно-энергетического комплекса России во многом определяется работоспособностью трубопроводной системы, в связи с чем осуществляется активное строительство новых трубопроводных систем. До 2020 г. планируется построить 1,5 тыс. км магистральных нефтепроводов и более 2 тыс. км нефтепродуктопроводов13.
Транспортировка водным транспортом включает в себя транспортировку посредством речных и морских танкеров и барж. Данный вид транспортировки признается наиболее опасным для окружающей среды, обладает значительными рисками причинения вреда водным объектам14. В то же время географические условия Российской Федерации обуславливают наличие развитой водной транспортной системы, включающей в себя речной и морской транспорт.
Речной транспорт, представляющий собой основную часть внутреннего водного транспорта России, для перевозки нефти используется достаточно ограничено, что обусловлено коротким навигационным периодом, доступностью не всех водных путей для барж и танкеров15, износом судов16, а также наличием альтернативных способов транспортировки нефти (трубопроводный, железнодорожный транспорт). Нефть и нефтепродукты составляют 5-7 % от общего количества грузов, перевозимых внутренним водным транспортом.
В отличие от речного транспорта, морской транспорт (танкеры) активно используется для транспортировки нефти, причем на его долю приходится основной объем нагрузки международных перевозок нефти и нефтепродуктов.
Развитая железнодорожная инфраструктура РФ позволяет активно использовать ее для транспортировки нефти. По некоторым данным в 2011 г. 77 % нефтепродуктов было доставлено железнодорожным транспортом и 10 % - сырой нефти17, в 2014 г. железной дорогой было перевезено 256,5 млн тонн нефтяных грузов18. В то же время строительство новых нефтепроводов, повышение тарифов на железнодорожные перевозки и иные факторы могут снизить долю железнодорожного транспорта в системе перевозки нефти.
Использование автомобильного транспорта для транспортировки нефти крайне незначительно по причинам экономической неэффективности и применяется, в основном, для доставки нефти конечным потребителям (например, на автозаправочные станции).
Характерные особенности транспорта, применяемого для перевозки нефти, отражаются на причинах нанесения вреда окружающей среде19. Существенность вреда окружающей среде, причиняемого транспортировкой нефти трубопроводами, обуславливается: протяженностью нефтепроводов (оказание воздействия на все природные объекты, в частности, пересечение водных объектов, перекрытие путей миграции животных); природными особенностями районов добычи и транспортировки нефти (северные регионы страны, характеризующиеся вечной мерзлотой, сниженной естественной восстанавливаемостью экологических систем)20.
Спецификой транспортировки нефти нефтепроводами является причинение различного по антропогенному воздействию вреда окружающей среде на разных этапах данного вида хозяйственной деятельности21. На этапе строительства трубопровода наибольшее воздействие оказывается на почвенный покров (нарушение целостности почвенного покрова, в том числе при использовании тяжелой техники), растительный мир (повреждение или полное уничтожение травянистой, древесно-кустарниковой растительности), водные объекты (засорение, изменение гидрологического режима). При этом изменение почвенных, растительных, гидрологических и иных параметров окружающей среды часто становится причиной вторичных изменений в состоянии окружающей среды (образование оврагов, заболачивание, засоление, нарушение температурных режимов)22.
Этап эксплуатации трубопроводов в настоящее время в Российской Федерации характеризуется повышенной опасностью причинения вреда всем компонентам окружающей среды. Основным фактором причинения вреда являются нефтяные разливы, происходящие по причине несоблюдения превентивных мер при строительстве нефтепроводов, а также нарушения требований, предъявляемых к эксплуатации трубопроводов, в особенности высокой степени изношенности оборудования и труб, аварий на нефтепроводах, врезок в нефтепроводы и их повреждения тяжелой техникой23. При транспортировке нефти подводными нефтепроводами возникают и иные антропогенные воздействия. «Одним из основных источников воздействия на морскую среду при строительстве подводного трубопровода являются земляные работы при проходке траншеи трубопровода и подходных каналов, заглублении и засыпке трубопроводов, дампинге24 грунта, сопровождающиеся: повышением содержания в воде взвеси, образованной мелкими фракциями донных отложений; изменением гидрохимического режима морской воды при высвобождении загрязняющих веществ из донных осадков во время проведения земляных работ.»25
Однако, несмотря на вышесказанное, специалисты утверждают о наличии технических возможностей обеспечения безопасной для окружающей среды эксплуатации нефтепроводов. Справедливо отмечается, что, несмотря на кажущуюся фатальность возникновения аварий, предупреждение аварийных случаев часто зависит от элементарного соблюдения правил техники безопасности, технологической дисциплины26.
Влияние деятельности по транспортировке нефти железнодорожным и автомобильным транспортом на окружающую среду сходно с влиянием, оказываемым нефтепроводным транспортом. Такое сходство обусловлено тем, что железнодорожные пути и автомобильные дороги относятся к линейным объектам, строительство которых имеет аналогичные последствия для окружающей среды. На этапе эксплуатации таких объектов негативное воздействие на окружающую среду также проявляется в виде нефтяного загрязнения, происходящего как при нормальной эксплуатации, так и в аварийных случаях. Загрязнение водной среды с судов считается одним из наиболее вредоносных источников загрязнения, что вызвано общим объемом загрязняющих веществ, их токсичностью и мобильностью27. Основной причиной попадания нефти в водную (морскую) среду является слив с судов загрязненных балластных и моечных вод, являющихся постоянными загрязнителями. Второй причиной по значимости загрязнения признаются аварии танкеров, в том числе супертанкеров, вместительность которых достигает 540 тыс. т. нефти, представляющие собой единовременные, но объемные сбросы нефти. Аварии танкеров наиболее наглядно иллюстрируют вредоносные результаты загрязнения Мирового океана нефтью.
Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти водным транспортом
Правовым основанием осуществления комплексного строительного надзора является п. 5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации»153) (далее – Положение о государственном строительном надзоре), согласно которому если при строительстве объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется государственный экологический надзор. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, исключение составляют случаи размещения объектов транспортировки нефти в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, что обусловлено особой опасностью строительства объектов транспортировки нефти для данных акваторий и территорий.
При применении указанных норм выявляется некоторая несогласованность в предмете надзора и полномочиях государственных надзорных органов. Так, исходя из ст. 23.56 КоАП РФ, органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, не имеют полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды. В то же время суды признают незаконным привлечение к административной ответственности нарушителей экологических требований при осуществлении строительной деятельности (например, ст.8.1 КоАП РФ) органами экологического надзора, поскольку они не имеют права осуществления государственного экологического надзора при строительстве объектов капитального строительства, в т. ч. объектов транспортировки нефти154.
Предметом надзора, согласно п. 2 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ, является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов и проектной документации.
Предмет государственного строительного надзора определяет важность самого института строительного надзора для охраны окружающей среды, поскольку соблюдение требований проектной документации, как указывалось выше, является наиболее эффективным способом предупреждения и минимизации причинения вреда окружающей среде при строительстве и дальнейшей эксплуатации нефтепровода и объектов транспортных инфраструктур иных объектов транспортировки нефти.
Примером предупреждения причинения вреда окружающей среде на этапе строительства нефтепровода при проведении государственного строительного надзора может стать Постановление Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан от 30 марта 2009 г. № 09-035-02156 о назначении ООО «Северо-Западные магистральные нефтепроводы» административного наказания по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства. В ходе осуществления итоговой проверки по объекту капитального строительства «Реконструкция с заменой трубы (траншейным методом)» были обнаружены отклонения от проектной документации, представляющие существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в сфере безопасности опасных производственных объектов и охраны окружающей среды. Решение ФАС Поволжского округа от 25 января 2010 г. подтвердило правомерность привлечения ООО «СевероЗападные магистральные нефтепроводы» к административной ответственности.
Результат проведения государственного строительного надзора обуславливает возможность ввода в эксплуатацию нефтепровода и иных инфраструктур объектов транспортировки нефти. Так, согласно п. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию возможна при наличии заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; заключения федерального государственного экологического надзора в отношении объектов, строительство которых осуществляется в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ. предусматривает обязательные негосударственные формы контроля. Например, строительный контроль, осуществляемый (аналогично строительному надзору) в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий (п. 1 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ) проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства на основании договора, строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.
Кроме того, согласно п. 3 ст. 8 Закона о промышленной безопасности для нефтепровода, инфраструктуры железнодорожного транспорта, как для опасных промышленных объектов, в обязательном порядке проводится авторский надзор, представляющий собой проверку соответствия выполняемых строительных работ проектной документации, лицом, выполнившим подготовку такой документации.
Строительный контроль и авторский надзор позволяют осуществлять постоянное наблюдение за соответствием деятельности по строительству техническим и экологическим нормам и правилам, и, следовательно, обеспечивать потенциальное предотвращение либо минимизацию будущего экологического вреда.
Существует определенная взаимосвязь строительного надзора и контроля. Так, с одной стороны, пунктом 3 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ предусматривается обязанность извещения органов государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийной ситуации на объекте капитального строительства. С другой стороны, в рамках государственного строительного надзора осуществляются надзорные мероприятия в отношении законности проведения строительного контроля. Так, например, Западно-Сибирское управление Ростехнадзора в ходе осуществления плановой проверки привлекло к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ ЗАО «Ванкорнефть», осуществлявшего строительный контроль ненадлежащим образом, о чем, в частности, свидетельствовали отсутствие общего журнала работ по монтажу технологических и межплощадочных трубопроводов, выполнение работ подрядчиком с нарушением рабочего проекта, нарушения, допущенные при оформлении документации, предусмотренной ведомственными строительными нормами157.
Прав