ПОЛІЩУК Олексій Григорович ПРАВОВІ ЗАСАДИ НАБУТТЯ ЗЕМЕЛЬНИХ ДІЛЯНОК КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ У КОРИСТУВАННЯ В УКРАЇНІ

Короткий опис

У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження,
визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами;
зазначається мета, завдання, об’єкт, предмет, методологічна та теоретична
основа дослідження, визначається наукова новизна одержаних результатів,
теоретичне та практичне значення одержаних результатів, а також апробація
8
результатів дисертації, вказуються відомості щодо публікацій автора, а також
щодо структури та обсягу дисертації.
Розділ 1 «Загальна характеристика правових засад набуття земельних
ділянок комунальної власності у користування в Україні» складається з
двох підрозділів, у яких проводиться аналіз набуття земельних ділянок
комунальної власності у користування в Україні як правового явища, та місця
норм, що регулюють набуття земельних ділянок комунальної власності у
користування, у системі вітчизняного права.
У підрозділі 1.1 «Набуття земельних ділянок комунальної власності у
користування в Україні як правове явище» автором зауважено, що у науці
земельного права існують наукові дискусії щодо питань форм власності на
землю та її суб’єктів, визначення обсягу та складу земельних ділянок
комунальної власності. У роботі досліджуються окремі аспекти цієї дискусії.
У зв’язку з багатозначністю юридичної термінології автором обумовлено,
що термін «набуття земельних ділянок комунальної власності у користування»
розглядається у роботі як всі правовідносини, що призводять до виникнення
права користування земельними ділянками комунальної власності в інших
суб’єктів, аніж відповідна територіальна громада.
Набуття права користування земельною ділянкою комунальної власності
може здійснюватися різними способами чи в межах різних процедур, які за
своїм характером, галузевим регулюванням дуже різняться між собою. Ці
способи можна класифікувати за цілою низкою критеріїв, зокрема, на: 1)
первинні та похідні; 2) такі, що передбачають конкурентні засади набуття, та
без застосування таких конкурентних засад; 3) такі, що передбачають
необхідність формування земельної ділянки при набутті права користування, та
такі, що не вимагають такого формування тощо. Процедура набуття права
користування земельними ділянками може відрізнятися в залежності від
цільового призначення земельної ділянки, її правового режиму, розташованих в
їх межах об’єктів. Поміж тим, основні проблемні питання, пов’язані із набуття
земельних ділянок комунальної власності у користування, можна дослідити за
кількома найбільш широко використовуваними процедурами якими, є
процедури: а) набуття речових титулів землекористування на конкурентних
засадах; б) набуття речових титулів користування щодо земельних ділянок без
застосування конкурентних засад; в) набуття зобов’язальних прав користування
земельними ділянками комунальної власності; г) «вторинне» набуття права
користування земельними ділянками комунальної власності.
У роботі аналізується питання про те, за яких умов земельні ділянки
комунальної власності повинні надаватися у користування, а за яких –
відчужуватися. На даний час практично повністю вирішення цього питання
віднесене на розсуд відповідного органу місцевого самоврядування. Автор
вважає, що проведення земельних торгів з продажу права оренди необхідне у
випадках, коли передбачається строкове використання земельних ділянок. Слід
різко засудити практику надання в користування земельних ділянок
9
комунальної власності під будівництво певних об’єктів, крім випадків, коли
такі об’єкти мають набуватися у комунальну власність.
У підрозділі 1.2 «Місце норм, що регулюють набуття земельних ділянок
комунальної власності у користування в Україні, у системі вітчизняного
права» аналізується правова природа тих норм права, які врегульовують
особливості набуття земельних ділянок комунальної власності у користування.
Автор приходить до висновку щодо існування у особливій частині
земельного права України спеціального міжгалузевого процесуального
інституту набуття фізичними та юридичними особами прав користування
земельними ділянками. Зміст цього інституту складає сукупність норм
земельного, цивільного, екологічного, адміністративного, природоресурсного
та інших галузей права, які врегульовують суспільні відносини щодо набуття
особами прав користування земельними ділянками. Обгрунтування цього
висновку робиться через аналіз конституційних, матеріально-правових та
процесуально-правових передумов.
Зокрема, конституційно-правові передумови існування міжгалузевого
інституту набуття земельних ділянок у користування обумовлюються
введенням Конституцією України землі до об’єкту особливої охорони держави
та визначенням нею особливого правового статусу власності на землю,
особливостей підстав набуття прав на неї; матеріально-правові передумови
обумовлюються особливостями земельних відносин як предмету регулювання
земельного та інших галузей права (адміністративного, цивільного,
екологічного, природоресурсного, аграрного, сімейного тощо), співвідношенні
цих галузей права між собою; процесуально-правові передумови
обумовлюються потребою існування процесуальних форм застосування (і не
лише застосування) норм земельного права.
На стику адміністративного, цивільного, екологічного, природоресурсного,
аграрного, сімейного тощо права виникають системні утворення, які
врегульовують єдині за своєю суттю земельні відносини, виходячи зі специфіки
відповідної галузі права. У зв’язку з цим, автор робить висновок, що
міжгалузевий інститут набуття земельних ділянок у користування також є
прикордонним правовим інститутом.
Для набуття фізичними чи юридичними особами прав користування
земельними ділянками необхідна системна діяльність суб’єктів земельних
правовідносин. Така діяльність у своїй сукупності складає свого роду
земельний процес, який врегульовується процесуальними нормами земельного
права.
Ретельно дослідити земельно-правові питання, в основі яких лежать певні
земельні процедури, інакше, ніж у вигляді певної моделі земельного процесу
неможливо. Лише комплексний системний процесуальний аналіз діяльності
суб’єктів земельних правовідносин дозволяє це зробити. У роботі аналізуються
особливості структури земельних процесуальних правовідносин, зокрема, їх
суб’єкти, об’єкти та зміст.
10
Не дивлячись на те, що досить часто у земельно-процесуальних відносинах
беруть участь органи державної влади чи місцевого самоврядування, зокрема, і
у процесі набуття фізичними чи юридичними особами прав користування
земельними ділянками, визначати їх обов’язковим суб’єктом цих відносин
підстав немає, як і підстав визнавати усі ці відносини загалом як такі, що мають
публічний характер.
Розділ 2 «Правове забезпечення окремих процедур із набуття
земельних ділянок комунальної власності у користування в Україні»
складається з п’яти підрозділів, у яких досліджуються правове забезпечення
набуття земельних ділянок комунальної власності у користування на
конкурентних засадах та без застосування конкурентних засад, набуття
зобов’язальних прав користування земельними ділянками комунальної
власності, особливості «вторинного» набуття прав користування земельними
ділянками, а також повноваження і взаємовідносини органів державної
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при наданні земельних
ділянок комунальної власності у користування.
Підрозділ 2.1 «Правове забезпечення набуття земельних ділянок
комунальної власності у користування на конкурентних засадах»
складається з семи пунктів, у яких досліджуються особливості окремих етапів
проведення земельних торгів.
У пункті 2.1.1 «Сфера застосування конкурентних засад при наданні
земельних ділянок комунальної власності у користування” проводиться
аналіз ч.1 ст.134 ЗК щодо сфери застосування конкурентних засад при наданні
земельних ділянок у користування. Вказується на суттєві недоліки цієї статті.
Не дивлячись на існування негативних аспектів конкурентних засад, їх
доцільність у набутті прав користування земельними ділянками комунальної
власності, поміж тим, не викликає жодних сумнівів. Окрім прагнення отримати
максимальну ціну для власника, причиною запровадження проведення
земельних торгів є обмеженість земельних ресурсів, а відтак, недостатність їх
для задоволення інтересів усіх бажаючих.
Конкурентне набуття прав користування земельними ділянками
комунальної власності загалом можливе лише на аукціонах. Автор вважає
правильним виключення можливості отримання їх за конкурсом. Поміж тим, із
змістовної точки зору конкурси з надання земельних ділянок у користування
фактично передбачені чинним законодавством як складова конкурсів із
визначення державного партнера відповідно до Закону України «Про державно-
приватне партнерство».
Зроблено висновок, що аналіз правового регулювання набуття прав
користування земельними ділянками комунальної власності доцільно
проводити за окремими стадіями процедури проведення земельних торгів.
У пункті 2.1.2. «Добір земельних ділянок» проаналізовано зміст ч.ч.1-3
ст.136 ЗК щодо добору земельних ділянок для проведення аукціону. Зроблено
висновок, що регулювання стадії добору земельних ділянок для передачі їх в
користуванні на аукціоні на сьогодні є зайвим і шкідливим. Потреби у
11
спеціальному регулюванні відносин із добору земельних ділянок для передачі
їх в користування взагалі не вбачається.
У пункті 2.1.3. «Підготовка лота до проведення земельних торгів»
зазначається, що підготовка лота до проведення земельних торгів
регламентується головним чином ч.ч.4-6 ст.136 ЗК. Таке регламентування є
недосконалим, ці норми мають низку техніко-юридичних помилок.
Зокрема, серйозною помилкою є прив’язка стартової ціни земельної
ділянки, що виставляється на аукціон, до повної суми експертної грошової
оцінки речових прав на земельні ділянки. Законодавство про оцінку земель
побудоване таким чином, що оцінка має відображати поточну ринкову вартість
земельної ділянки. Очевидно, що ціна продажу на аукціоні – це і є справжня
ринкова ціна (якщо аукціон був проведений законно і прозоро). Таким чином,
експертна оцінка – це насправді припущення про ймовірну ціну продажу
земельної ділянки. Крім того, реалізація положень законодавства, що
вимагають встановлення стартової ціни на рівні експертної оцінки, самі по собі
здатні заблокувати проведення земельних аукціонів, або ж стимулювати
маніпуляції із оцінкою.
Зроблено висновок, що вимога щодо обов’язкового проведення експертної
оцінки істотно здорожує і ускладнює підготовку аукціону. Її наслідком є те, що
територіальна громада за власні ж кошти зобов’язана створювати собі
перешкоди у проведені аукціону, які доведеться долати за допомогою дій
сумнівної законності (маніпуляцій з експертною оцінкою).
Також визначається, що винагорода виконавцю торгів не просто
законодавчо обмежується, а є фіксованою. Через це при відборі виконавця
конкуренція взагалі не може стосуватися його винагороди, і, вочевидь, жодної
економії для територіальної громади досягти взагалі не вдасться навіть
теоретично. За таких умов варто було б передбачити можливість вибору
виконавця на свій розсуд, одночасно обмеживши максимальний розмір його
винагороди. У сукупності це призвело б до істотної економії коштів та часу.
У пункті 2.1.4. «Опублікування оголошення» вказується на те, що
належна публікація оголошення забезпечує необхідну конкуренцію на аукціоні
та дозволяє продати речове право або передати в користування земельну
ділянку за максимальну, справедливу ціну. За умови належної публікації
оголошення відпадає необхідність у прискіпливому регулюванні стартової ціни
(або мінімальної) ціни, за якою можливий продаж або передача в користування
земельної ділянки, відпадає необхідність у встановленні вимог до кількості
учасників аукціону та ін.
Зроблено висновок щодо необхідності повної відмови від оголошень у
паперових засобах масової інформації, оскільки це істотно спростить та
здешевить процедуру підготовки аукціонів. Натомість існуючі вимоги щодо
публікації оголошення на офіційному веб-сайті центрального органу
виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері
земельних відносин, а також вимоги щодо змісту оголошення та умов його
12
публікації є значним кроком вперед у регулюванні відносин щодо проведення
земельних торгів.
У пункті 2.1.5. «Реєстрація учасників та пов’язані процедури»
обумовлюється, що правила про земельні аукціони не просто прямо
передбачають необхідність реєстрації учасників аукціону, вони в буквальному
розумінні доводять ідею реєстрації до абсурду. Визначається, що таких
реєстрацій є дві: одна проводиться не пізніше ніж за три робочі дні до
проведення торгів, друга – у день проведення торгів.
Автор робить висновок, що законодавцем зроблено вкрай невдалу,
шкідливу спробу формалізації існуючого обов’язку кожної сторони
майбутнього договору проявляти розумну обачність і перевіряти
правосуб’єктність іншої сторони та повноваження особи, що її представляє, та
наводить відповідні аргументи, що його підтверджують.
Досліджується також питання обґрунтованості вимоги законодавства щодо
сплати реєстраційного та гарантійного внесків як передумови проведення
першої реєстрації. Зроблено висновок про необхідність існування гарантійного
внеску. Поміж тим, доцільності існування реєстраційного внеску немає.
Існування реєстраційних внесків – це невиправдана перешкода для участі в
аукціоні, яка знижує рівень конкуренції на ньому, а отже – і ціну.
Розраховувати, що надходження від реєстраційних внесків перекриють втрати у
ціні, не слід.
У пункті 2.1.6. «Проведення аукціону та укладення договору» вказується
на те, що ч.ч.11-25 ст.137 ЗК досить детально і дещо надмірно регламентують
процедуру проведення аукціону, яке, втім, позбавляє регулювання належної
гнучкості.
Зроблено висновок про концептуальну помилку, яка передбачає укладення
відповідного договору не на аукціоні, а за його наслідками. Торги на аукціоні є
спрямуванням оферт іншій стороні, де всі умови договору визначаються
відповідно до зробленого оголошення про аукціон, крім умови про ціну, яку
якраз і пропонують учасники на аукціоні. Визначення ж переможця є акцептом
його оферти, і в цей момент укладається договір (в усній формі). Укладати
після цього ще один письмовий договір доцільності немає. Це лише ускладнює
відносини сторін і породжує зайві спори.
У пункті 2.1.7. «Встановлення та оприлюднення результатів аукціону»
обумовлюється, що правове регулювання встановлення результатів аукціону
побудовано без усвідомлення того, що на аукціоні у момент визначення
переможця був укладений договір.
Аналізується ст.138 ЗК щодо встановлення результатів земельних торгів,
вказується на низку помилок, допущених при регулюванні відносин із
встановлення результатів аукціону.
Підрозділ 2.2. «Набуття речових титулів користування щодо
земельних ділянок без застосування конкурентних засад» складається з
чотирьох пунктів, у яких досліджуються питання сфери застосування процедур
набуття речових титулів користування щодо земельних ділянок на
13
позаконкурентних засадах, процедури набуття земельних ділянок у
користування без складання документації із землеустрою та з розробкою
проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а також на підставі
технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної
ділянки в натурі (на місцевості).
У пункті 2.2.1. «Сфера застосування» обумовлюється, що надання
земельних ділянок без застосування конкурентних засад здійснюється у
випадках, прямо передбачених законом. Втім, коло таких випадків достатньо
широке, причому воно не обмежується ч.2 ст.134 ЗК. Без застосування
конкурентних засад повинне здійснюватися переоформлення земельних
ділянок, наданих у постійне користування, на право оренди, отримання в
оренду земельної ділянки під об’єктом незавершеного будівництва. До
розширення переліку таких винятків необхідно підходити досить обережно. Зі
збільшенням позицій в переліку збільшується й кількість різного роду
зловживань, спрямованих на те, щоб обійти правило про виключно
конкурентне надання в користування земельних ділянок комунальної власності.
У пункті 2.2.2. «Процедура набуття земельних ділянок у користування
без складання документації із землеустрою» вказується, що надання у
користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному
кадастрі, право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових
прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення
здійснюється без складення документації із землеустрою. У даному випадку
процедура набуття права користування земельною ділянкою комунальної
власності є найпростішою. Окремим прикладом надання земельних ділянок у
користування без розроблення технічної документації із землеустрою є
поновлення укладених договорів оренди земельних ділянок (про «надання» тут
мова йде з певною долею умовності). У роботі аналізуються окремі проблеми
поновлення договорів оренди земельних ділянок комунальної власності.
У пункті 2.2.3. «Процедура набуття земельних ділянок у користування
з розробкою проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок»
визначається, що рішення про надання земельних ділянок комунальної (і
державної) власності у користування приймається на підставі проектів
землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі 1) надання земельної
ділянки із зміною її цільового призначення або 2) формування нової земельної
ділянки (крім поділу та об’єднання).
Аналізуються окремі етапи такої процедури набуття земельних ділянок у
користування, зокрема, 1) погодження місця розташування об’єкту, 2) подачі
клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо
відведення земельної ділянки, 3) розробки проекту землеустрою щодо
відведення земельної ділянки, 4) погодження проекту землеустрою щодо
відведення земельної ділянки, 5) проведення державної експертизи
землевпорядної документації, 6) прийняття рішення про надання земельної
ділянки в користування, 7) окремі особливості спорів щодо оскарження відмови
у наданні земельної ділянки або бездіяльності щодо розгляду питання, 8)
14
укладення договору оренди земельної ділянки, реєстрація земельної ділянки та
речових прав на неї. Запропоновано відмовитися від стадії погодження
землевпорядної документації у випадку розробки всіх видів землевпорядної
документації, що розробляються при наданні земельних ділянок у
користування. Погодження документації із землеустрою щодо відведення
земельних ділянок у користування не є належним засобом для адекватного
врахування та гарантування публічних інтересів.
У пункті 2.2.4. «Процедура набуття земельних ділянок у користування
на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення
меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)» визначається, що рішення
про надання земельних ділянок комунальної власності здійснюється на підставі
технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної
ділянки в натурі (на місцевості) у разі, якщо ділянка не підлягає наданню за
проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, і якщо відсутня
хоча б одна із двох умов: 1) реєстрація ділянки в Державному земельному
кадастрі та 2) реєстрація права власності на земельну ділянку у Державному
реєстрі речових прав на нерухоме майно. Межі щодо земельних ділянок можуть
бути встановлені також за проектами землеустрою щодо впорядкування
території населених пунктів, у зв’язку з чим існує потреба встановлення
правових та технічних вимог до даного виду документації у законодавстві.
У підрозділі 2.3. «Набуття зобов’язальних прав користування
земельними ділянками комунальної власності» зазначається, що правове
регулювання набуття фізичними та юридичними особами прав користування
земельними ділянками ускладнюється все ще триваючою дискусією щодо
галузевої належності тих норм права, які врегульовують земельні
правовідносини, їх місця в системі права, співвідношенні. У роботі
досліджується дискусія щодо співвідношення земельного та інших галузей
права у правовій науці та робиться висновок, що попри триваючі дискусії, і в
доктрині, і у правозастосовчій практиці утвердилася думка, за якою цивільне
законодавство поширюється на земельні відносини.
Автор виходить з того, що можуть існувати зобов’язальні права на
земельні ділянки, причому як ті, що прямо передбачені законом, так й інші, що
закону не суперечать. Видається правильним, що органи місцевого
самоврядування широко використовують можливості, які надають конструкції
зобов’язального користування земельними ділянками комунальної власності, і
намагаються нормативно визначати засади, на яких вони надаватимуться
зацікавленим особам, а також відповідні процедури.
У підрозділі 2.4. «Вторинне» набуття права користування земельними
ділянками комунальної власності» аналізуються випадки отримання такого
права не від власника (територіальної громади), а від іншої особи, зокрема:
а) відчуження речових прав користування, якщо така можливість передбачена
законом (емфітевзис, суперфіцій, оренда); б) уступки або переходу прав
зобов’язального характеру; в) передача прав користування іншій особі від свого
імені (суборенда земельних ділянок).
15
Окремо виділяється ситуація, коли право користування земельними
ділянками комунальної власності переходить при відчуженні будівель і споруд.
Всі проблеми правового регулювання цієї ситуації поділяються на дві групи: 1)
правові проблеми, викликані особливостями законодавства, яке на даний час
вже втратило чинність, та 2) правові проблеми, викликані недосконалістю
діючого законодавства.
Наслідком недоліків у правовому регулюванні відносин набуття прав на
земельні ділянки при набутті прав власності на нерухоме майно, що на них
знаходиться, у колишньому законодавстві могло бути виникнення такої
ситуації, при якій будинок, що належить одній особі, цілком законно
знаходиться на чужій земельній ділянці. Відтак, доцільно було б усунути
конфлікти (колізії) між правами на будівлю та земельну ділянку. Ці конфлікти
також ускладнюються у випадках, коли об’єкти нерухомого майна знаходяться
на земельній ділянці, що перебувають не у власності одного з попередніх
власників об’єкту нерухомого майна, а у постійному користуванні чи в оренді.
В таких випадках ці права на земельну ділянку обтяжуються правами власності
третіх осіб (держави чи територіальної громади) на земельну ділянку. Для
усунення цього конфлікту гіпотетично треба узгоджувати волевиявлення трьох
осіб – власника ділянки, її землекористувача та власника об’єкта нерухомого
майна. Як наслідок, робиться висновок, що запровадити на сьогодні
одночасний перехід прав на земельну ділянку та прав власності на нерухоме
майно, що на ній знаходиться, щодо всіх випадків такого переходу прав не є
можливим.
У підрозділі 2.5. «Повноваження та взаємовідносини органів державної
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при наданні
земельних ділянок комунальної власності у користування» аналізуються
зазначені питання та зроблено висновок про те, що функції з ведення
земельного кадастру необхідно покласти на виконавчі органи місцевого
самоврядування або принаймні передбачити можливість такого покладення у
разі, якщо органи місцевого самоврядування висловлюють таку ініціативу,
маючи необхідні організаційні, матеріальні та кадрові ресурси.
Обумовлено, що ефективність правового регулювання процедури набуття
фізичними та юридичними особами прав користування земельними ділянками
ускладнює проблема невизначеності меж населених пунктів. У зв’язку з цим
виникають правові суперечки щодо органів, уповноважених вирішувати
відповідні питання, а також їх компетенції.
Аналізується проблема забезпечення прозорості відносин щодо надання
земельних ділянок у користування, яка, на думку автора, може бути досягнута
шляхом відкриття інформації через мережу Інтернет автоматизованих систем
діловодства. Доцільно передбачити належне функціонування спеціального
реєстру, в якому особа, маючи необхідні паролі доступу (або ж навіть без
використання будь-яких паролів), могла б відслідковувати поточний стан
вирішення того чи іншого питання.
16
Підсумки наукового дослідження сформульовано у Висновках, які
відображають основні теоретичні результати дисертації та конкретні пропозиції
щодо вдосконалення чинного законодавства. Зазначено, що в дослідженні
запропоновано критерії розмежування підстав для відчуження земельних
ділянок комунальної власності та підстав для надання їх у користування,
запропоновано відмовитися від дозвільного порядку розробки всіх видів
землевпорядної документації, що розробляються при наданні земельних
ділянок комунальної власності у користування. Вказується також на
висловлену ідею існування у особливій частині земельного права України
спеціального міжгалузевого процесуального інституту набуття фізичними та
юридичними особами прав користування земельними ділянками, на
необхідність покладення функції з ведення земельного кадастру на виконавчі
органи місцевого самоврядування або принаймні передбачення можливості
такого покладення та зроблені деякі інші висновки щодо питань правових засад
набуття фізичними та юридичними особами прав користування земельними
ділянками комунальної власності.