Стефанчук Марина Миколаївна Теоретико-методо- логічні та організаційно-правові засади реалізації проку­ратурою України

Короткий опис

Стефанчук Марина Миколаївна, професор кафедри правового регулювання економіки Навчально-наукового інституту ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана»: «Теоретико-методо- логічні та організаційно-правові засади реалізації проку­ратурою України» (12.00.10 - судоустрій; прокуратура та адвокатура). Спецрада Д 26.001.05 у Київському націо­нальному університеті імені Тараса Шевченка

Національна академія прокуратури України
Генеральна прокуратура України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти та науки України
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
СТЕФАНЧУК МАРИНА МИКОЛАЇВНА
УДК 347.963
ДИСЕРТАЦІЯ
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ
РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОКУРАТУРОЮ УКРАЇНИ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ФУНКЦІЇ
12.00.10 – судоустрій; прокуратура та адвокатура
081 – Право
подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і
текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
___________________________________
Науковий консультант:
Блажівський Євген Миколайович
доктор юридичних наук
Київ – 2017

ЗМІСТ
Перелік умовних позначень, символів, одиниць вимірювання,
скорочень ........................................................................................................ 18
Вступ ................................................................................................................ 19
Розділ 1. Пролегомени реалізації прокуратурою представницької
функції ............................................................................................................. 35
1.1. Представницька функція прокуратури: концептуальні засади,
правова сутність, ознаки та поняття ............................................................. 35
1.2. Реалізація прокуратурою представницької функції як різновид
юридичної діяльності: ознаки та поняття ..................................................... 44
1.3. Ґенеза діяльності прокуратури щодо реалізації представницької
функції ............................................................................................................. 58
Висновки до Розділу 1 .................................................................................... 90
Розділ 2. Загальна теорія реалізації прокуратурою представницької
функції ............................................................................................................. 92
2.1. Прокурорське представництво як основа реалізації представницької
функції: ознаки, поняття, правова природа .................................................. 92
2.2. Суб’єкт реалізації представницької функції ............... 101
2.3. Об’єкт реалізації прокуратурою представницької функції ................. 117
2.4. Підстави та умови реалізації прокуратурою представницької
функції ............................................................................................................. 148
2.5. Форми та способи реалізації прокуратурою представницької
функції ............................................................................................................. 178
Висновки до Розділу 2 .................................................................................... 191
Розділ 3. Моделі діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції ............................................................................. 195
3.1. Загальнотеоретичні засади юридичного моделювання діяльності
прокуратури щодо реалізації представницької функції .............................. 195
16
3.2. Конституційно-правове закріплення моделей діяльності
прокуратури щодо реалізації представницької функції
(компаративістський аспект) ......................................................................... 206
3.3. Законодавче закріплення моделей діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції на прикладі країн Європейського
Союзу ............................................................................................................... 219
3.4. Законодавче закріплення моделей діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції на прикладі країн пострадянського
простору ........................................................................................................... 230
3.5. Уніфікація моделей діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції на рівні формування загальних рамкових
підходів (європейських стандартів) .............................................................. 238
3.6. Критичний аналіз законодавчого закріплення вітчизняної моделі
діяльності прокуратури щодо реалізації представницької функції (de
lege lata vs. de lege ferenda) ............................................................................. 246
Висновки до Розділу 3 .................................................................................... 269
Розділ 4. Сучасна парадигма організації діяльності прокуратури
щодо реалізації представницької функції ................................................ 271
4.1. Загальні положення про «прокурорський менеджмент» ..................... 271
4.2. Поняття та елементи організації діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції ............................................................... 279
4.3. Принципи організації діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції ................................................................................ 288
4.4. Тектологічні засади організації діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції ............................................................... 300
4.5. Акмеологічні засади організації діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції ............................................................... 309
4.6. Праксеологічні засади організації діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції ............................................................... 330
Висновки до Розділу 4 .................................................................................... 345
17
Висновки ......................................................................................................... 348
Список використаних джерел .................................................................... 355
Додатки ........................................................................................................... 432
18
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ,
СИМВОЛІВ, ОДИНИЦЬ ВИМІРЮВАННЯ, СКОРОЧЕНЬ
абз. – абзац;
ВАСУ – Вищий адміністративний суд України;
ВВРУ – Відомості Верховної Ради України;
ВГСУ – Вищий господарський суд України;
ГПК України – Господарський процесуальний кодекс України від 6 листопада
1991 року [174] (зі змінами та доповненнями);
ЄСПЛ – Європейський суд з прав людини;
Закон України «Про прокуратуру» (1991) – Закон України «Про
прокуратуру» від 5 листопада 1991 року [535] (зі змінами і доповненнями);
Закон України «Про прокуратуру» (2014) – Закон України «Про
прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року [534] (зі змінами та доповненнями);
КАС України – Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня
2005 року [289] (зі змінами і доповненнями);
КМ РЄ –Комітет міністрів Ради Європи
Конституція України – Конституція України від 28 червня 1996 року [306] (зі
змінами і доповненнями);
ОВУ – Офіційний вісник України;
ПАРЄ –Парламентська асамблея Ради Європи
п., пп. – пункт, підпункт;
СК України – Сімейний кодекс України від 10 січня 2002 року [630] (зі змінами
і доповненнями);
ст., ст.ст. – стаття, статті;
ЦК України – Цивільний кодекс України від 16 січня 2013 року [753] (зі
змінами і доповненнями);
ЦПК України – Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня
2014 року [754] (зі змінами і доповненнями);
ч., чч. – частина, частини.
19
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Українська держава остаточно й однозначно
зробила свій вибір на користь європейської інтеграції та обрала шлях на проведення
ґрунтовних реформ. Однією із таких реформ є конституційна реформа, що
спрямована на докорінну зміну системи органів державної влади, зокрема й
прокуратури.
Суттєвим етапом таких змін стало прийняття Закону України «Про
прокуратуру» (2014), що визначив нові напрями та стандарти діяльності прокуратури
в Україні, започаткував процес оновлення кадрового складу і «переформатування»
органів прокуратури в цілому. Справедливо відмовившись від функції «загального
нагляду», законодавець залишив за органами прокуратури єдину функцію поза
межами кримінальної юстиції – представницьку функцію. Це віднайшло підтримку
європейських інституцій та експертного середовища.
Про обсяг та результати реалізації прокурором своїх повноважень поза межами
кримінальної юстиції свідчать статистичні дані. Так, за результатами реалізації
прокуратурою представницької функції в судах у 2016 році присуджено понад 16
млрд грн, реально виконано судових рішень та добровільно відшкодовано за
позовами прокуратури майже 10 млрд грн, скасовано понад 1000 незаконних судових
рішень, повернуто у державну власність земель України вартістю 5,5 млрд грн. За
підсумками першого півріччя 2017 року в провадженні судів перебуває 4010 справ.
Водночас докорінні зміни щодо нормативно-правового регулювання відносин
у частині здійснення зазначеної функції змушують по-новому осмислити не тільки
саму функцію, а й усю діяльність прокуратури, спрямовану на її реалізацію. Проте
незначна кількість наукових досліджень у цій сфері, що виконані після прийняття
Закону України «Про прокуратуру» (2014), змін до Конституції України щодо
правосуддя, дає підстави стверджувати, що на сьогодні немає єдиного комплексного
наукового дослідження, яке б стало потужним теоретичним підґрунтям, теоретичним
концептом, догматичною та методологічною основою для створення нової парадигми
діяльності прокуратури з реалізації представницької функції.
20
Проблематика діяльності органів прокуратури неодноразово ставала предметом
наукових дискусій Є.М. Блажівського, І.В. Вернидубова, Л.Р. Грицаєнка,
В.В. Долежана, Ю.М. Дьоміна, П.М. Каркача, В.В. Карпунцова, І.М. Козьякова,
М.В. Косюти, О.М. Литвака, В.І. Малюги, І.Є. Марочкіна, О.Р. Михайленка,
М.І. Мичка, Л.М. Москвич, І.В. Назарова, М.А. Погорецького, Ю.Є. Полянського,
С.В. Прилуцького, Н.О. Рибалки, М.В. Руденка, Г.П. Середи, Д.В. Суходубова,
В.В. Сухоноса, В.Я. Тація, О.М. Толочка, О.З. Хотинської-Нор, Ю.С. Шемшученка,
П.В. Шумського, М.К. Якимчука, О.Г. Яновської та інших учених.
Окремі питання реалізації прокуратурою представницької функції у своїх
роботах розглядали, зокрема: О.В. Анпілогов, С.О. Белікова, М.І. Гаврилюк,
А.В. Губська, К.А. Гузе, А.В. Гусарова, О.В. Драган, Т.О. Дунас, О.Г. Кучер,
С.О. Малахов, О.П. Натрус, Н.С. Наулік, С.В. Подкопаєв, Г.В. Попов, М.М. Руденко,
О.Р. Севрук, Г.А. Терещук, В.В. Устименко, Р.М. Шестопалов та інші.
Серед останніх дисертаційних досліджень, присвячених окремим аспектам
діяльності органів прокуратури щодо реалізації представницької функції варто
виокремити дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
М.М. Руденко «Організаційно-правові аспекти представництва прокуратурою
інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» (2009 р.);
С.О. Малахова «Представництво прокурором інтересів громадянина або держави у
виконавчому провадженні» (2012 р.); Е.Ф.о. Іскендерова «Правозахисна діяльність
прокуратури» (2013 р.); О.П. Натрус «Організаційно-правові засади представництва
прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді» (2014 р.); О.Г. Кучера
«Представництво прокуратурою у суді інтересів держави в бюджетній сфері»
(2014 р.); О.Р. Севрук «Представництво прокурором інтересів громадян та держави у
наказному провадженні» (2014 р.); Р.М. Шестопалова «Правозахисна діяльність
прокуратури України поза межами кримінального судочинства» (2014 р.);
Г.А. Терещук «Представництво прокуратурою інтересів дітей в цивільному
судочинстві» (2015 р.); К.А. Гузе «Представництво прокурором інтересів
громадянина або держави в цивільному судочинстві України» (2015 р.). Водночас, як
вже зазначалось, комплексних наукових розробок, присвячених дослідженню
21
реалізації прокуратурою представницької функції на рівні докторського дослідження
останнім часом у вітчизняній науці не було, що обумовлює актуальність
представленої дисертаційної роботи.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу
виконано відповідно до Стратегії реформування судоустрою, судочинства та
суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки, схваленої Указом Президента
України від 20 травня 2015 року № 276/2015, Плану законодавчого забезпечення
реформ в Україні, схваленого постановою Верховної Ради України від 4 червня
2015 р. № 509-VIII, Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2016–2020
роки, затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових
наук України від 3 березня 2016 року, та основного напряму наукових досліджень
Національної академії прокуратури України «Здійснення органами прокуратури
конституційних функцій: проблеми теорії і практики» (номер державної реєстрації –
0116U005370).
Тему дисертаційного дослідження затверджено на засіданні вченої ради
Національної академії прокуратури України (протокол № 7 від 27 лютого 2014 року,
уточнено – протокол № 3 від 28 квітня 2017 року).
Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у створенні концепції
реалізації прокуратурою представницької функції, як єдиної функції в умовах
реформування системи правосуддя, що визначає її повноваження поза межами
кримінальної юстиції.
Для досягнення окресленої мети було поставлено такі основні задачі:
– з’ясувати пролегомени реалізації прокуратурою представницької функції;
– встановити етапи становлення діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції;
– визначити сутність прокурорського представництва як основи реалізації
представницької функції, її суб’єктно-об’єктну складову, а також підстави та умови,
форми та способи реалізації;
22
– надати загальну характеристику зарубіжному досвіду діяльності прокуратури
поза межами кримінальної юстиції, в тому числі і щодо реалізації представницької
функції;
– напрацювати комплекс пропозицій, спрямованих на вдосконалення
законодавчого закріплення вітчизняної моделі діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції;
– сформулювати загальні засади прокурорського менеджменту, як нової
парадигми організації діяльності прокуратури щодо реалізації представницької
функції;
– запропонувати напрями оптимізації організації діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції в частині її тектологічних, акмеологічних та
праксеологічних засад.
Об’єктом дослідження є правовідносини, які виникають при реалізації
прокуратурою представницької функції.
Предмет дослідження – теоретико-методологічні та організаційно-правові
засади реалізації прокуратурою України представницької функції.
Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження
становлять: діалектичний метод, який застосовано для пізнання діяльності
прокуратури щодо реалізації представницької функції та динаміки її розвитку
(розділи 1–4); індуктивний метод наукового пізнання став засобом дослідження
положень нормативно-правових актів і доктринальних джерел для визначення
проблем, пов’язаних із реалізацією прокуратурою представницької функції (підрозділ
1.3, розділи 2–4); дедуктивний метод застосовано для формулювання висновків,
виходячи із загальних положень науки про діяльність прокуратури щодо реалізації
представницької функції (розділи 1–4); метод аналізу дав змогу визначити конкретні
наукові положення та норми законів і підзаконних актів, а також матеріали практики
щодо реалізації прокуратурою представницької функції, на основі яких виокремлено
проблемні питання діяльності прокуратури у цій сфері (підрозділи 1.2, 1.3, розділи 1–
4); метод синтезу надав можливість сформулювати авторські пропозиції стосовно
удосконалення діяльності прокуратури в частині реалізації представницької функції
23
(розділи 1–4); за допомогою методу моделювання визначено авторські моделі
діяльності прокуратури щодо реалізації представницької функції (підрозділи 1.2, 1.3.,
розділи 2–4); історичний метод застосовано для визначення ґенези наукової думки та
діяльності прокуратури щодо реалізації представницької функції (підрозділ 1.3);
соціологічний метод став засобом з’ясування думки практиків відносно проблем
діяльності прокуратури, пов’язаних із реалізацією представницької функції
(підрозділ 2.4); компаративістський метод застосовано для вивчення досвіду
зарубіжних країн у сфері діяльності прокуратури поза межами кримінальної юстиції,
в тому числі і з приводу реалізації представницької функції (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3,
3.4, 3.5).
Усі наукові методи дисертаційного дослідження використано у комплексі, що
забезпечило переконливість його результатів.
Науково-теоретичним підґрунтям роботи стали праці вітчизняних і
зарубіжних учених у сфері прокурорської діяльності, судоустрою, цивільного
процесуального права, господарського процесуального права, адміністративного
процесуального права, філософії, менеджменту.
Нормативною основою дисертації є міжнародно-правові норми, Конституція
України, законодавство України й інших держав, підзаконні нормативно-правові
акти.
Емпіричну базу дослідження становлять статистичні й аналітичні матеріали,
узагальнення практики діяльності прокуратури щодо реалізації представницької
функції (за 2014–2017 роки), матеріали судової практики, а також результати
анкетування 270 працівників прокуратури, які мають досвід роботи щодо реалізації
представницької функції.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є
першим комплексним дослідженням теоретико-методологічних та організаційноправових проблем реалізації прокуратурою представницької функції в сучасних
умовах реформування діяльності прокуратури України. Наукову новизну дисертації
становлять такі основні положення:
24
уперше:
– розроблено та обґрунтовано концепцію реалізації прокуратурою
представницької функції, як єдиної функції, в межах якої здійснюється діяльність
прокуратури України поза межами кримінальної юстиції;
– запропоновано під діяльністю прокуратури щодо реалізації представницької
функції розуміти нормативно впорядкований у джерелах права, системноструктурований різновид юридичної діяльності прокуратури, спрямований на захист
визначених інтересів, виконання покладеної представницької функції шляхом
здійснення на законних підставах і відповідно до визначених принципів виключно
уповноваженими суб’єктами юридично значимої поведінки закріпленими засобами,
в межах встановленої компетенції та у відповідній процедурно-процесуальній формі
з метою прийняття юридично значимого рішення у найбільш раціональний та
ефективний спосіб з максимальним дотриманням вимог відкритості та гласності;
– визначено, що правовий статус прокурора щодо реалізації представницької
функції характеризується сукупністю таких ознак: 1) прокурорське представництво є
самостійним міжгалузевим правовим інститутом; 2) заінтересованість прокурора у
справі має державницький характер, бо зумовлена здійсненням прокурором своїх
повноважень спрямованих на реалізацію представницької функції прокуратури
України як державного органу; 3) прокурорське представництво здійснюється на
субсидіарній основі, тобто є можливим лише у разі невиконання або неналежного
виконання по суті законними представниками своїх обов’язків щодо захисту прав,
свобод та інтересів відповідних осіб, інтересів держави; 4) прокурор може
реалізувати покладену на нього представницьку функцію виключно після
підтвердження судом підстав для представництва; 5) прокурор реалізує
представницьку функцію від свого імені, користується процесуальними
повноваженнями відповідної сторони в процесі, набуваючи особливого
процесуального статусу (модусу) «квазісторони» процесу;
– встановлено, що підтвердження судом наявності підстав для реалізації
прокуратурою представницької функції водночас означає встановлення та
25
підтвердження судом факту невиконання або неналежного виконання законними
представниками своїх обов’язків щодо захисту відповідного інтересу;
– доведено, що об’єктом реалізації представницької функції прокуратури є
публічний інтерес – така, що об’єктивно існує, закріплена в нормах права й
усвідомлена потреба, задоволення якої визнане державою корисним для всіх або
переважної більшості членів суспільства, себто є такою, що має публічний
(загальний, суспільний, груповий тощо) характер. При цьому публічний інтерес може
обмежувати приватний інтерес окремих осіб на підставі, в порядку й у спосіб,
визначені законом, та у разі, що таке обмеження допустиме і необхідне у
демократичному суспільстві. Зазначене обмеження віднаходить свою реалізацію у
вмотивованій юридичній діяльності, в результаті чого виникають, змінюються,
припиняються, призупиняються, поновлюються відповідні правові відносини;
– сформульована правова формула публічного інтересу як об’єкта реалізації
прокуратурою представницької функції, яка може включати у себе такі складові:
1) інтерес в утвердженні та забезпеченні прав і свобод людини; 2) інтерес
національної безпеки; 3) інтерес територіальної цілісності; 4) інтерес публічної
(громадської) безпеки з метою запобігання заворушенням чи злочинам; 5) інтерес
економічного добробуту; 6) інтерес здоров’я населення та моральних засад
суспільства; 7) інтерес екологічної безпеки; 8) інтерес захисту історичної та
культурної спадщини;
– аргументовано, що підставою реалізації прокуратурою представницької
функції є закріплення такої діяльності у нормах законодавства (нормативно-правова
підстава) та наявність фактів незаконного (протиправного) впливу (чи загрози такого
впливу) на публічний інтерес, внаслідок якого він зазнає звуження чи знищення
(ураження), або ж за яких звужується чи знищується правовий механізм його
реалізації та/або захисту (фактична підстава);
– віднесено до належних такі умови реалізації прокуратурою представницької
функції: 1) умову суб’єктної належності; 2) умову дефекту механізму правового
захисту відповідного публічного інтересу; 3) умову юрисдикційного санкціонування
реалізації прокуратурою представницької функції; 4) умову надання прокурору
26
особливого процесуального статусу (модусу) «квазісторони» процесу у разі
підтвердження судом наявності в нього підстав для реалізації представницької
функції;
– доведено, що терміно-поняття «виключні» випадки у розумінні реалізації
прокуратурою представницької функції слід розуміти не як виключний перелік таких
випадків (numerus clausa), а як саму конституційно-регламентовану діяльність поза
межами кримінальної юстиції, яка за своєю правовою природою та відповідно до
вимог європейських стандартів є винятком із загального правила, за яким органи
прокуратури традиційно розглядаються як органи державної влади, які від імені
суспільства і в його інтересах забезпечують застосування права в межах кримінальноправової юстиції;
– визначено, що перелік випадків у розумінні реалізації прокуратурою
представницької функції не повинен бути закритим (вичерпним), а має бути
відкритим та таким, що динамічно змінюється, залежно від визнання державою
необхідності задоволення певної потреби суспільства, що формується в конкретний
історичний період та визначається змінними внутрішньодержавними та зовнішньодержавними факторами впливу;
– запропоновано, що під терміно-поняттям «форма реалізації представницької
функції прокуратури» слід розуміти зовнішньо єдину (галузеву) та внутрішньо
структуровану послідовність взаємопов’язаних процесуальних (процедурних)
елементів (етапів, стадій, проваджень), що віднаходять своє відображення у
відповідних способах;
– визначено, що під терміно-поняттям «способи реалізації представницької
функції прокуратури» необхідно розуміти передбачені законом дії прокуратури у
межах відповідної форми, спрямовані на реалізацію вказаної функції;
– сформована комплексна система моделей діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції за такими критеріями: 1) за критерієм характеру
інтересу, що представляється: а) модель представництва інтересу одного суб’єктаносія інтересу; б) модель представництва інтересу двох категорій суб’єктів-носіїв
інтересу; в) модель представництва комплексного інтересу; 2) за інституційним
27
критерієм: а) моністична модель; б) дуалістична модель; в) плюралістична модель;
3) за критерієм обсягу повноважень, якими наділений орган щодо реалізації
представницької функції: а) модель повного представництва; б) модель усіченого
представництва;
– здійснено класифікацію держав за ознакою конституційної регламентації
повноважень прокуратури поза межами кримінальної юстиції: 1) держави, в
Основних Законах яких чітко не окреслено статус прокуратури як конституційного
інституту або взагалі відсутня правова регламентація статусу прокуратури, а отже, і
повноваження прокуратури, зокрема й поза сферою кримінальної юстиції;
2) держави, Основні Закони яких містять правову регламентацію статусу
прокуратури як конституційного інституту або посадових осіб цього органу, однак не
містять жорсткого конституційного закріплення переліку основних напрямів
діяльності та повноважень цього органу поза межами кримінальної юстиції, а
визначають переважно його завдання; 3) держави, в Основних Законах яких у
повному обсязі, як і в Конституції України, визначено функції прокуратури, серед
яких й основні напрями діяльності поза межами кримінальної юстиції;
– обґрунтовано, що правова регламентація повноважень прокуратури поза
межами кримінальної юстиції щодо реалізації представницької функції за законами
окремих держав Європейського Союзу не має єдиного правового стандарту та
характеризується відсутністю правової одноманітності з переважаючою тенденцією
до уникнення чіткого визначення повноважень прокуратури поза сферою
кримінальної юстиції щодо представництва інтересів в суді у спеціальних законах про
прокуратуру (у разі їх наявності в законодавчому просторі відповідної держави) та
визначення цих повноважень у відповідних процесуальних законах;
– сформульовано терміно-поняття «прокурорський менеджмент» як діяльність
щодо управління органами прокуратури, спрямовану на забезпечення їх ефективної
роботи в процесі реалізації наданих прокуратурі функцій з метою досягнення цілей
та завдань, визначених Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру»
та іншими нормативно-правовими актами;
28
– встановлено, що терміно-поняття «організація діяльності прокуратури з
реалізації представницької функції» потрібно визначати як систему раціональних та
результативних методів, приймів, способів, заходів і дій, із застосуванням яких
здійснюється управління діяльністю органів прокуратури з метою ефективного
забезпечення реалізації ними представницької функції;
удосконалено:
– обґрунтування того, що одним із елементів правозахисного потенціалу
діяльності органів прокуратури є повноваження поза сферою кримінальної юстиції,
до яких висувається низка вимог, основні з яких полягають у тому, що вони повинні
здійснюватися з метою захисту прав і свобод окремих осіб, інтересів суспільства й
держави та відповідно до принципів діяльності прокурорів поза сферою кримінальної
юстиції;
– визначення терміно-поняття «функції прокуратури», під яким пропонується
розуміти обумовлені історичним і політично-соціальним рівнями розвитку людства
напрями впливу прокуратури як окремої визначеної соціально значимої інституції на
суспільно-правову систему в цілому, свідомість, волю та поведінку учасників цієї
системи, зокрема людини, групи людей, суспільства, держави, що носять стійкий та
стабільний характер і віднаходять свою реалізацію у юридичній діяльності
прокуратури через застосування публічно-правових методів впливу, в результаті чого
можуть бути закріплені у відповідних нормативно-правових актах;
– періодизацію розвитку представницької функції прокуратури шляхом
комплексного розгляду її за двома основними критеріями: а) інституційний (який в
основі має періодизацію розвитку прокуратури); б) функціональний (який в основі
має періодизацію розвитку представницької функції прокуратури);
– класифікацію форм реалізації прокуратурою представницької функції,
шляхом виділення: позасудової (яка включає в себе способи, відображені у діях,
спрямованих на встановлення наявності підстав для здійснення представництва) та
судово-процесуальної (яка обумовлена відповідним процесом (цивільний,
господарський, адміністративний), провадженням у межах відповідного процесу,
процесуальною стадією, процесуальною дією, яка є результатом реалізації
29
процесуальних прав і виконання процесуальних обов’язків чи способом відповідної
судово-процесуальної форми реалізації прокуратурою представницької функції);
– визначення терміно-поняття «правовий статус прокуратури», під яким
запропоновано розуміти правове становище (положення) органів та установ
прокуратури, які наділені сукупністю повноважень у межах компетенції для
реалізації своїх функцій як напрямів впливу прокуратури на суспільно-правову
систему, що віднаходять свою реалізацію у юридичній діяльності прокуратури, з
метою досягнення завдань, які визначені законодавством і визначають роль та місце
цих органів і установ в суспільстві та державі;
– визначення терміно-поняття «інтерес», під яким пропонується розуміти таку,
що об’єктивно існує, закріплену в нормах права та усвідомлену потребу, яка
віднаходить свою реалізацію у вмотивованій юридичній діяльності, в результаті чого
виникають, змінюються, припиняються, призупиняються, поновлюються відповідні
правові відносини;
– складові елементи системи організації діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції, шляхом поділу їх на: 1) загальні елементи
(акмеологічні, тектологічні та праксеологічні); 2) спеціальні елементи, які характерні
для системи організації діяльності прокуратури з реалізації кожної конкретної
функції;
дістали подальшого розвитку:
– твердження, що правова природа прокурорського представництва може бути
розкрита тільки з точки зору комплексного розуміння, основою якого є реалізація
конституційної представницької функції прокуратури;
– позиція, що в результаті динамічного розвитку законодавства було
сформовано самостійний міжгалузевий правовий інститут, норми якого (матеріальні
та процесуальні) регулюють однорідні суспільні відносини щодо реалізації
прокуратурою України представницької функції;
– обґрунтування, що для забезпечення єдиного, одноманітного та
всеохоплюючого підходу до визначення правової природи прокурорського
представництва необхідно звернути увагу на такі його аспекти: об’єктивно-правовий
30
(статичний), змістовно-функціональний та діяльнісний (динамічний);
– вчення про основні підходи до розуміння правової природи прокурорського
представництва, які розподілені на: 1) концепція дій (діяльності); 2) концепція
правовідносин; 3) концепція правового інституту; 4) концепція правових способів
забезпечення (захисту) прав і свобод громадян; 5) подвійні (змішані) концепції;
6) концепція реалізації функції прокуратури (комплексна);
– опис дескриптивних моделей представницької функції прокуратури, а також
аналіз чинників, що прогностично визначають перспективи розвитку прескриптивних
моделей реалізації представницької функції прокуратури;
– твердження, що на рівні формування загальних рамкових підходів положення
міжнародних документів встановлюють суверенне право держави визначати свої
інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та
зміцнення правозахисного потенціалу усіх своїх органів, включаючи прокуратуру;
– розуміння того, що рекомендації європейських інституцій щодо
реформування прокуратури України повинні використовуватись законодавцем не
шляхом буквального викладення їх у законодавчих нормах, а шляхом їх ґрунтовної
наукової юридичної оцінки у напрямі узгодження з нормами Конституції та законів
України, методологічних засад та вимог законотворчої техніки;
– розуміння системи менеджменту органів прокуратури, як сукупності
керівництва усіх рівнів органів прокуратури, тобто посадових осіб органів
прокуратури, які в межах своєї компетенції здійснюють діяльність по управлінню
відповідною прокуратурою або її структурним підрозділом;
– вчення про класифікацію принципів організації діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції, в частині їх поділу на дві групи: 1) загальні
принципи, які скеровують як організацію, так і діяльність прокуратури в цілому
(принципи верховенства права та визнання людини, її життя і здоров’я, честі і
гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності,
справедливості, неупередженості та об’єктивності; політичної нейтральності
прокуратури; прозорості діяльності прокуратури); 2) спеціальні принципи, ті, згідно
з якими здійснюється організація роботи щодо реалізації представницької функції
31
(принципи територіальності; незалежності прокурорів; неухильного дотримання
вимог професійної етики та поведінки, єдності; делегування управлінських
повноважень; колегіальності та єдиноначальності);
– розуміння та структура тектологічних засад організації діяльності
прокуратури щодо реалізації представницької функції, до яких відносяться вчення
про загальну систему органів прокуратури, її зовнішню єдність та внутрішню
диференціацію, множинність елементів цієї системи, а також засоби, що роблять
зазначену систему цілісною, забезпечують її структурність, ієрархічність, відносну
самостійність, визначають її ефективність, в тому числі й щодо здійснення управління
цією системою, а також стійкість (піддатливість) до зовнішніх та внутрішніх впливів;
– розуміння та структура акмеологічних засад організації діяльності органів
прокуратури щодо реалізації представницької функції, які включають у себе такі
елементи: формування та підвищення професійної (в тому числі комунікативної)
компетентності прокурорів, зближення її в частині підвищення кваліфікації із
вимогами до суддівської кваліфікації, побудова команди прокурорів тощо. При цьому
факторами, що впливають на ефективність організації діяльності щодо реалізації
представницької функції, є: мотивація діяльності, поєднання в особі керівника
прокуратури професійно значущих управлінських та лідерських властивостей
(лідерство), існування корпоративної культури прокурорів, кар’єрний менеджмент
прокурора, тайм-менеджмент (управління своїм часом), конфлікт-менеджмент, стресменеджмент, запобігання професійному вигоранню тощо;
– розуміння та структура праксеологічних засад організації діяльності
прокуратури щодо реалізації представницької функції, які створюють її динамічну
складову у загальній системі прокурорського менеджменту, забезпечують якість та
ефективність такої діяльності. При цьому яскраво вираженими елементами вказаної
складової є: планування; інформаційно-аналітична робота; розподіл обов’язків;
контроль виконання; оцінка ефективності діяльності та її облік.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки
дослідження і сформульовані на їх підставі пропозиції впроваджено і
використовуються у: науковій сфері – для подальшого наукового опрацювання
32
проблем реалізації прокуратурою представницької функції (акт впровадження
наукових розробок дисертаційного дослідження в науково-дослідну роботу
Національної академії прокуратури України від 10 травня 2017 року);
правотворчості – при розробці проектів законодавчих актів та підзаконних
нормативно-правових актів (довідка про впровадження у правотворчу діяльність
Верховної Ради України результатів дисертаційного дослідження від 17 листопада
2017 року); правозастосуванні – практичній діяльності судових органів та
прокуратури України (довідка про впровадження наукових розробок дисертаційного
дослідження у практичну діяльність органів прокуратури від 24 березня 2015 року,
акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність
Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від
27 вересня 2016 року, акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в
діяльності Верховного Суду України від 7 жовтня 2016 року); навчальному процесі –
при підготовці та проведенні навчальних занять у процесі викладання таких
навчальних дисциплін: «Організація судових та правоохоронних органів»,
«Адміністративне судочинство», «Цивільне-процесуальне право», «Актуальні
проблеми господарського судочинства», «Кримінальний процес» (Акт впровадження
в навчальний процес Навчально-наукового інституту «Юридичний інститут ДВНЗ
«Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» від 10
жовтня 2017 року; Акт впровадження в навчальний процес юридичного факультету
Тернопільського нац

Список літератури

ВИСНОВКИ
1. Діяльність прокуратури щодо реалізації представницької функції на сьогодні
є єдиним конституційно визнаним різновидом активності прокуратури поза сферою
кримінальної юстиції. При цьому під вказаним терміно-поняттям необхідно розуміти
нормативно впорядкований у джерелах права, системно-структурований різновид
юридичної діяльності прокуратури, спрямований на захист визначених інтересів,
виконання покладеної представницької функції шляхом здійснення на законних
підставах і відповідно до визначених принципів виключно уповноваженими
суб’єктами юридично значимої поведінки закріпленими засобами, в межах
встановленої компетенції та у відповідній процедурно-процесуальній формі з метою
прийняття юридично значимого рішення у найбільш раціональний та ефективний
спосіб з максимальним дотриманням вимог відкритості та гласності.
Діяльність прокуратури щодо реалізації представницької функції здійснюється
у межах відповідної конституційної функції прокуратури. Під терміно-поняттям
«функція прокуратури» доцільно розуміти обумовлені історичним і політичносоціальним рівнями розвитку людства напрями впливу прокуратури як окремої
визначеної соціально значимої інституції на суспільно-правову систему в цілому,
свідомість, волю та поведінку учасників цієї системи, зокрема людини, групи людей,
суспільства, держави, що носять стійкий та стабільний характер і віднаходять свою
реалізацію у юридичній діяльності прокуратури через застосування публічноправових методів впливу, в результаті чого можуть бути закріплені у відповідних
нормативно-правових актах.
2. Під час проведення дослідження уперше було використано комплексний
інституційно-функціональний підхід в періодизації розвитку представницької
функції. Відповідно до нього ґенеза функції повинна залежати не від зміни органів
прокуратури, а саме від того, яке функціональне навантаження на них покладено.
Згідно із наведеним підходом увесь історичний розвиток представницької функції
прокуратури умовно можна звести до таких періодів: а) період юридичної
невизначеності функції, тобто період, коли існували тільки окремі аспекти діяльності
349
прокуратури, що побічно та частково впливали на здійснення нею визначеного
напряму впливу (до 1996 року); б) період юридичного становлення функції, тобто
період, коли функція фактично була закріплена на рівні Конституції України та
відтворена у спеціальному законодавстві (1996–2001); в) період розвитку функції,
тобто сучасний період, коли ведеться пошук оптимальної моделі реалізації
прокуратурою представницької функції. У межах останнього періоду можна
виокремити щонайменше три основні етапи: етап широкого представництва інтересів
громадянина та держави (2001–2012); етап усіченого представництва інтересів
громадянина та держави (2012–2016); етап усіченого представництва інтересів
держави (з 2016).
Інститут прокурорського представництва зазнав бурхливого розвитку, в
результаті чого було сформовано самостійний міжгалузевий правовий інститут,
норми якого (матеріальні та процесуальні) регулюють однорідні суспільні відносини
щодо реалізації прокуратурою України представницької функції.
3. Правова природа прокурорського представництва може бути розкрита тільки
з точки зору комплексного розуміння, основою якого є реалізація однойменної
конституційної функції прокуратури. При цьому для забезпечення єдиного,
одноманітного та всеохоплюючого підходу до визначення правової природи
прокурорського представництва необхідно звернути увагу на його аспекти, зокрема:
а) об’єктивно-правовий (статичний); б) змістовно-функціональний; в) діяльнісний
(динамічний).
Суб’єктом прокурорського представництва є прокуратура, яка реалізує свій
правовий статус через діяльність прокурорів на відповідному напрямі. У свою чергу,
під терміно-поняттям «правовий статус прокуратури» слід розуміти правове
становище (положення) органів та установ прокуратури, наділених сукупністю
повноважень у межах компетенції для реалізації своїх функцій як напрямів впливу
прокуратури на суспільно-правову систему, що віднаходять свою реалізацію у
юридичній діяльності прокуратури, з метою досягнення завдань, які закріплені у
законодавстві та визначають роль і місце цих органів та установ у суспільстві й
державі.
350
В свою чергу правовий статус прокурора щодо реалізації представницької
функції характеризується сукупністю таких ознак: 1) прокурорське представництво є
самостійним міжгалузевим правовим інститутом; 2) заінтересованість прокурора у
справі має державницький характер, бо зумовлена здійсненням прокурором своїх
повноважень спрямованих на реалізацію представницької функції прокуратури
України як державного органу; 3) прокурорське представництво здійснюється на
субсидіарній основі, тобто є можливим лише у разі невиконання або неналежного
виконання по суті законними представниками своїх обов’язків щодо захисту прав,
свобод та інтересів відповідних осіб, інтересів держави; 4) прокурор може
реалізувати покладену на нього представницьку функцію виключно після
підтвердження судом підстав для представництва; 5) прокурор реалізує
представницьку функцію від свого імені, користується процесуальними
повноваженнями відповідної сторони в процесі, набуваючи особливого
процесуального статусу (модусу) «квазісторони» процесу.
Об’єктом реалізації представницької функції прокуратури є публічний інтерес,
себто така, що об’єктивно існує, закріплена в нормах права й усвідомлена потреба,
задоволення якої визнане державою корисним для всіх членів суспільства, а значить
таким, що має публічний (загальний, суспільний, груповий тощо) характер. При
цьому публічний інтерес може обмежувати приватний інтерес окремих осіб на
підставі, в порядку й у спосіб, що визначені законом, та у разі, що таке обмеження
допустиме і необхідне у демократичному суспільстві. Зазначене обмеження
віднаходить свою реалізацію у вмотивованій юридичній діяльності, в результаті чого
виникають, змінюються, припиняються, призупиняються, поновлюються відповідні
правові відносини. Публічний інтерес задля своєї визначеності повинен мати
відповідну правову формулу.
Підставою для реалізації прокуратурою представницької функції є закріплення
такої діяльності у нормах законодавства (нормативно-правова підстава) та наявність
фактів незаконного (протиправного) впливу (чи загрози такого впливу) на публічний
інтерес, внаслідок якого він зазнає звуження чи знищення (ураження), або ж за яких
351
звужується чи знищується правовий механізм його реалізації та/або захисту
(фактична підстава).
Належними умовами реалізації прокуратурою представницької функції є:
1) умова суб’єктної належності; 2) умова дефекту механізму правового захисту
відповідного публічного інтересу; 3) умова юрисдикційного санкціонування
реалізації прокуратурою представницької функції; 4) умова надання прокурору
особливого процесуального статусу (модусу) «квазісторони» процесу у разі
підтвердження судом наявності в нього підстав для реалізації представницької
функції.
Прокурорське представництво повинно здійснюватися у відповідних формах
реалізації, тобто зовнішньо єдиних (галузевих) та внутрішньо структурованих
послідовностей взаємопов’язаних процесуальних (процедурних) елементів (етапів,
стадій, проваджень), що віднаходять своє відображення у відповідних способах.
Способами реалізації представницької функції прокуратури є передбачені
законом дії прокуратури у межах відповідної форми, спрямовані на реалізацію
вказаної функції.
4. Діяльність прокуратури поза межами кримінальної юстиції притаманна
переважній більшості країн Європи. Водночас згідно із положеннями міжнародних
документів визнається суверенним правом держави визначати свої інституційні та
правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних
інтересів, з дотриманням принципу верховенства права та її міжнародних зобов’язань. При цьому особливо чітко наголошується на тому, що завдання усіх держав
Європи – розвиток і зміцнення правозахисного потенціалу усіх своїх органів,
включаючи прокуратуру. Одним із елементів правозахисного потенціалу діяльності
органів прокуратури є повноваження поза сферою кримінальної юстиції, до яких
висувається низка вимог, зокрема, що вони повинні здійснюватися з метою захисту
прав і свобод окремих осіб, інтересів суспільства й держави.
Дослідження зарубіжного досвіду законодавчої регламентації повноважень
прокуратури поза межами кримінальної юстиції дало підстави дійти висновку про
відсутність у європейських країнах певних уніфікованих та усталених стандартів як у
352
сфері діяльності прокуратури в цілому, так і в частині її повноважень поза сферою
кримінальної юстиції. Водночас вона характеризується відсутністю правової
одноманітності з переважаючою тенденцією до уникнення чіткого визначення
повноважень прокуратури поза сферою кримінальної юстиції щодо представництва
інтересів в суді у спеціальних законах про прокуратуру (у разі їх наявності в
законодавчому просторі відповідної держави) та визначення цих повноважень у
відповідних процесуальних законах. Повноваження прокуратури щодо
представництва інтересів в суді переважно зводяться до так званого державного або
публічного представництва, водночас за законодавством низки країн прокуратурі
надано повноваження щодо захисту прав людини та громадянина, як правило
уразливих категорій.
5. Під час побудови національної моделі діяльності прокуратури щодо
реалізації представницької функції необхідно враховувати міжнародний досвід
діяльності прокуратури поза сферою кримінальної юстиції та існуючі теоретичні
моделі. Так, комплексна система моделей діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції може містити в собі такі складові: 1) за критерієм характеру
інтересу, що представляється: а) модель представництва інтересу одного суб’єктаносія інтересу; б) модель представництва інтересу двох категорій суб’єктів-носіїв
інтересу; в) модель представництва комплексного інтересу; 2) за інституційним
критерієм: а) моністична модель; б) дуалістична модель; в) плюралістична модель;
3) за критерієм обсягу повноважень, якими наділений орган щодо реалізації
представницької функції: а) модель повного представництва; б) модель усіченого
представництва.
Представницька функція прокуратури України повинна розглядатись як
конституційно регламентована діяльність прокуратури поза межами кримінальної
юстиції, яка за своєю правовою природою є винятком із загального правила, за яким
органи прокуратури традиційно розглядаються як органи державної влади, що від
імені суспільства і в його інтересах забезпечують застосування права там, де
порушення закону має наслідком кримінальну санкцію. Перелік виключних випадків
прокурорського представництва не може бути встановленим заздалегідь, а повинен
353
визначатися ситуативно, відповідно до потребуючих захисту публічних інтересів в
конкретний історичний період.
6. Організація діяльності прокуратури поза межами кримінальної юстиції в
частині реалізації прокуратурою представницької функції не можлива без нової
парадигми здійснення управління та організації, що відображено у категорії
«прокурорський менеджмент», під яким слід розуміти діяльність з управління
органами прокуратури, спрямовану на забезпечення її ефективної роботи в процесі
реалізації наданих прокуратурі функцій з метою досягнення цілей та завдань,
визначених Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» й іншими
нормативно-правовими актами.
Організація діяльності прокуратури щодо реалізації представницької функції є
засобом здійснення управлінської діяльності (управлінського впливу) на систему
органів прокуратури, який включає у себе систему раціональних і результативних
методів, прийомів, способів, заходів та дій, із застосуванням яких здійснюється
управління діяльністю органів прокуратури з метою ефективного забезпечення
реалізації ними функції представництва.
Принципи організації діяльності прокуратури щодо реалізації представницької
функції поділяються на загальні й спеціальні. До загальних принципів належать:
принципи верховенства права та визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності,
недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності,
справедливості, неупередженості та об’єктивності; політичної нейтральності
прокуратури; прозорості діяльності прокуратури. До спеціальних принципів
відносяться: принципи територіальності; незалежності прокурорів; неухильного
дотримання вимог професійної етики та поведінки; єдності; делегування
управлінських повноважень, колегіальності та єдиноначальності. Водночас такий
перелік принципів є відкритий та може бути розширений і поглиблений з огляду на
подальший розвиток юридичної науки.
7. Організація діяльності прокуратури щодо реалізації представницької функції
повинна розглядатись із точки зору її тектологічних, акмеологічних і праксеологічних
засад.
354
До тектологічних засад організації діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції доцільно віднести ті, які стосуються вчення про загальну
систему органів прокуратури, її зовнішню єдність та внутрішню диференціацію,
множинність елементів цієї системи, а також засоби, що роблять зазначену систему
цілісною, забезпечують її структурність, ієрархічність, відносну самостійність,
визначають її ефективність, а також стійкість (піддатливість) до зовнішніх і
внутрішніх впливів.
Акмеологічні засади організації діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції охоплюють низку елементів, з-поміж яких слід виділити
підвищення професійної компетентності прокурорів, побудову команди прокурорів
тощо. При цьому факторами, що впливають на ефективність організації діяльності на
напрямі представництва, можуть бути мотивація діяльності, поєднання в особі
керівника прокуратури професійно значущих управлінських та лідерських
властивостей (лідерство), існування корпоративної культури прокурорів тощо.
Водночас це – основний, однак не вичерпний перелік акмеологічних засад, оскільки
він може бути розширений з огляду на розвиток сучасних тенденцій у визначеній
сфері. Так, аналіз європейської практики організації діяльності прокуратури, зокрема
й поза сферою кримінальної юстиції, свідчить про те, що на сьогодні ґрунтовному
науковому аналізу піддають новітні акмеологічні аспекти прокурорського
менеджменту, як-от: кар’єрний менеджмент прокурора, тайм-менеджмент
(управління своїм часом), конфлікт-менеджмент, стрес-менеджмент, запобігання
професійному вигоранню тощо.
Праксеологічні засади організації діяльності прокуратури щодо реалізації
представницької функції створюють її динамічну складову у загальній системі
прокурорського менеджменту, забезпечують якість та ефективність цієї діяльності.
При цьому яскраво вираженими елементами вказаної складової організації діяльності
прокуратури щодо реалізації представницької функції слід вважати: планування;
інформаційно-аналітичну роботу; розподіл обов’язків; контроль виконання; оцінку
ефективності діяльності та її облік.