Ястребова Алла Юрьевна. Международно-правовые механизмы регулирования миграции: доктринальные подходы и опыт Российской Федерации

Короткий опис

Ястребова Алла Юрьевна. Международно-правовые механизмы регулирования миграции: доктринальные подходы и опыт Российской Федерации: диссертация ... доктора Юридических наук: 12.00.10 / Ястребова Алла Юрьевна;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Дипломатическая академия Министерства иностранных дел Российской Федерации»], 2018

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования.Настоящее исследование представляет собой комплексный анализ международно-правовых механизмов регулирования современной миграции. По данным экспертов, к концу 2012 г. более 70 млн человек в мире являлись вынужденными мигрантами, покинувшими свое место жительство по причинам вооруженных конфликтов, политических беспорядков, насилия и бедствий, в связи с изменением климата и осуществлением проектов по развитию инфраструктуры1. Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) было отмечено, что в 2015 г. 63,5 млн человек покинули свое местожительство в связи с преследованием или вооруженным конфликтом; различные оценки указывают на международные передвижения 232 млн человек и внутренние перемещения 740 млн человек в пределах своих государств в 2015 г.УВКБ ООН определяет прирост мирового вынужденного перемещения на 300 000 человек в 2016 г.; из 65,6 млн вынужденных мигрантов 22,5 млн были представлены беженцами, 2,8 млн лицами, ищущими убежище, и 40,3 млн внутренне перемещенными лицами. По данным Евростата, только за 2015 г. более 1,25 млн человек обратились к властям государств-членов ЕС с ходатайством о предоставлении статуса беженца; прогноз Международного валютного фонда (МВФ) связан с необходимостью обеспечения приема до 4 млн вынужденных мигрантов на территории ЕС в 2017 г.5В 2017 г. средиземноморским маршрутом на территорию Испании, Италии и Греции прибыло 158 430 лиц, ищущих убежище, наибольшее число которых происходит из Нигерии, Сирии, Гвинеи, Кот д’Ивуар и Марокко. Число трудящихся-мигрантов в мире увеличилось с 86,2 млн в 2000 г. до 105,5 млн человек в 2010 г.;
1Доклад о глобальных катастрофах, 2012. Внимание на вынужденную миграцию и перемещение населения: краткое изложение. Женева: МФОКК и КП, 2012. С. 2.
2Global forced displacement hits record high. URL: (Date of access: 10 November 2017).
3Глобальный доклад о миграции, 2015. Миграция и города мира: новые партнерства для управления мобильными процессами. М.: МОМ, 2016. С. 3.
4Global trends: Forced Displacement in 2016. Geneva: UNHCR, 2017. P. 2.
5Континент беженцев: как ЕС заработает на мигрантах $45 млрд. URL: (дата обращения: 10.11.2017).
6URL: (Date of access: 10 November 2017).
стремительно возрастает объем миграции высококвалифицированных специалистов7.
Проблемы Европейского Союза, которые сегодня получили наименование «миграционный кризис» и связаны с отсутствием единой концепции приема вынужденных мигрантов из стран Ближнего Востока и Северной Африки, также влияют на применение действующих международно-правовых актов регионального уровня. Активное использование Российской Федерацией сравнительно новых международно-правовых институтов, таких, как временное убежище, при приеме украинских граждан, выезжающих в условиях вооруженного конфликта в Донецкой и Луганской областях, указывает на возможности модернизации содержания универсальных договоров, действующих в области вынужденной миграции. В свою очередь, расширяются возможности регионального международно-правового регулирования трудовой и образовательной миграции в рамках единого экономического пространства, оформленного учредительными актами интеграционных объединений государств.
Современная наука расценивает международные передвижения индивидов как один из глобальных вызовов современности, требующий разработки инновационных методов и технологий воздействия на сопровождающие его позитивные и негативные факторы. А.Г.Лисицын-Светланов обращает внимание на то, что ценности, закрепленные основными принципами международного права, определяют содержание правовой основы международной системы и становятся для государств руководящими принципами и нормами для управления глобальными процессами и реагирования на новые вызовы и угрозы. Ученые-социологи указывают, что иммиграция выступает естественным следствием более
7Цапенко И. Глобальные последствия миграции: вводная статья // Миграция в России, 20002012: хрестоматия в 3 т. Т. 1: Миграционные процессы и актуальные вопросы миграции, ч. 1 / РСМД; под общ. ред. И.С.Иванова. М., 2013. С. 195.
8См., например: Миграционные процессы: тренды, вызовы, перспективы: сборник материалов междунар. науч.-практ. конф. (Казань, 1415 марта 2014 г.) / Мин-во образования и науки Республики Татарстан; К(П)ФУ; под ред. Н.Г.Багаутдиновой, Е.В.Фархутдиновой. Казань, 2014.
9Лисицын-Светланов А.Г. Новые вызовы, угрозы и возможность перемен: о роли государств в прогрессивном развитии международно-правового регулирования при решении глобальных проблем современного мира // Новые вызовы и международное право / отв. ред. А.Г.Лисицын-Светланов. М.: ИГП РАН; Ин-т обществ. проектирования, 2010. С. 18.
широких процессов социальной, политической, экономической интеграции, которая преодолевает международные границы10. Процессы миграции всегда осуществляются на территории конкретных государств, и реализация международно-правовых механизмов передвижений людей зависит от форм исполнения ими своих межгосударственных обязательств.
Использование классических, проверенных временем и основополагающих принципов межгосударственного сотрудничества имеет первостепенное значение и в такой области взаимных интересов, которой выступают миграционные процессы. Универсальные принципыjus cogens, выраженные в суверенном равенстве государств, невмешательстве в дела, входящие в их внутреннюю компетенцию, содействие уважению прав и основных свобод человека, добросовестном соблюдении взятых на себя международных обязательств, составляют основу современного международно-правового регулирования миграции. Наряду с ними, государствами был выработан ряд специальных принципов защиты дифференцированных категорий мигрантов: невысылка и невыдача беженцев и лиц, ищущих убежище; сохранение и обеспечение правового статуса вынужденных мигрантов в период вооруженного конфликта; добровольная репатриация или местное обустройство внутренне перемещенных лиц; предоставление национального режима в области профессиональных прав трудящихся-мигрантов; дополнительные меры поддержки и социальной реабилитации мигрантов, ставших жертвами торговли людьми.
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Президентом РФ 13 июня 2012 г., ориентирована на то, что за последние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной
10Юдина Т. Классические и современные теории миграции в западной традиции // Миграция в России, 2000 2012: хрестоматия: в 3 т. Т. 1: Миграционные процессы и актуальные вопросы миграции, ч. 3 / РСМД; под общ. ред. И.С.Иванова. М., 2013. С. 151.
11URL: (дата обращения: 10.11.2017).
убыли населения(п. 6). В ней намечены две главные тенденции регулирования процессов международной миграции на территорию России: переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию как один из источников увеличения численности населения государства и его регионов и привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики, являющееся необходимым для ее дальнейшего поступательного развития (п. 7). Представляется, что первая тенденция связывается с вынужденной миграцией и возвращением из-за рубежа российских соотечественников, а вторая с трудоустройством иностранных граждан.
Сочетание классических международно-правовых основ регламентации миграции, сложности мировой миграционной ситуации, имеющей место к настоящему моменту, и необходимости совершенствования отдельных механизмов регулирования вынужденного перемещения и добровольного передвижения индивидов предопределяет актуальность указанной темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.Тема данного исследования не ставилась в качестве самостоятельного направления в отечественной и зарубежной доктрине международного права. Необходимо учитывать сложившиеся в целом комплексные правовые подходы к изучению процессов межгосударственной миграции. Миграционной проблематике в международном, конституционном, административном и трудовом праве посвящены научные труды И.А.Алешковой, Л.В.Андриченко, Д.А.Бекяшева, Т.А.Васильевой, Н.А.Ворониной, Л.Н.Галенской, С.А.Глотова,
Р.Ш.Давлетгильдеева, С.Г.Денисовой, А.Н.Жеребцова, Н.Н.Зинченко, Д.В.Иванова, О.С.Кажаевой, Е.В.Киселевой, Д.Б.Левина, Н.Л.Лютова, Ю.В.Мишальченко, А.А.Мишуниной, И.В.Плюгиной, В.Е.Подшивалова,
12Подробнее об особенностях интеграционной политики Российской Федерации в области миграции населения см.: Бельянинов А.Ю. Интеграционная политика России на Евразийском пространстве: потенциал и перспективы развития: дис. д-ра полит. наук: 23.00.04. М., 2013; о комплексном подходе к интеграции мигрантов: Проблемы интеграции мигрантов в российском обществе: материалы междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 1314 мая 2010 г.) / отв. ред. Т.А.Сошникова. М.: МосГУ, 2010.
В.И.Потапова, Т.А.Прудниковой, Е.С.Смирновой, Ю.А.Тихомирова,
С.А.Трыкановой, И.А.Умновой, Т.Я.Хабриевой, А.О.Четверикова, Е.А.Шибаевой и др. Активность изучения тематики и формирование различных юридических подходов обусловили структуру данного исследования, связанную с анализом целей, задач, современного состояния и возможностей международно-правового регулирования межгосударственной миграции и внутренних вынужденных перемещений индивидов. Международно-правовая доктрина, отражающая эволюцию современных институтов миграции, представлена такими зарубежными учеными, как Г.Белова, Б.Вержбицки, М.Р.Гарсия-Мора, А.Граль-Мадсон, Г.С.Гудвин-Гилл, У.Назарро, Н.Робинсон, П.Хиндман, Дж.Ф.Холлифилд, П.Х.Шук и др. Теоретические международно-правовые основы регулирования межгосударственных отношений в области прав человека и деятельности универсальных и региональных объединений государств заложены трудами таких известных российских ученых-международников, как А.Х.Абашидзе, М.М.Бирюков, И.П.Блищенко, Е.А.Лукашева, П.А.Калиниченко, А.Я.Капустин, В.А.Карташкин, А.А.Ковалев, Ю.Н.Малеев, Л.Х.Мингазов, С.В.Черниченко, М.Л.Энтин, Ю.М.Юмашев и др. Международно-правовые концепции защиты покровительствуемых лиц при вооруженных конфликтах содержатся в научных исследованиях выдающихся специалистов в области международного гуманитарного права, которыми являются В.В.Алешин, С.А.Егоров, И.И.Котляров, О.И.Тиунов, Й.Патроножич, Ж.Пикте, Э.Кляйн и др.
Значительный вклад в эволюцию научной концепции международно-правового регулирования миграции был внесен такими трудами, как «Статус беженца в международном праве» Г.С.Гудвина-Гилла (1997), «Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции» Д.К.Бекяшева и Д.В.Иванова (2013), «Международно-правовое регулирование миграции» Е.В.Киселевой (2017), «Правовой статус лиц, ищущих убежище, в современном международном праве» Д.В.Иванова и Н.А.Бобринского (2009), «Международное право и миграционное законодательство стран СНГ: (историко-правовой анализ)» Н.А.Ворониной (2015), «Трудовая миграция: политико-правовые и социально-
экономические аспекты привлечения и использования иностранной рабочей силы» В.А.Волоха (2010), «Теория миграции: междисциплинарная дискуссия» под редакцией К.Б.Бреттел и Дж.Ф.Холлифилда (2000), «Миграционное право России: теория и практика» Т.Я.Хабриевой (2008).
Объект диссертационного исследования.Объектом исследования выступают правоотношения, которые складываются в области регулирования вынужденной и добровольной миграции и отражают основы деятельности государств и международных организаций в указанной сфере.
Предмет диссертационного исследования.Предметом исследования являются действующие международно-правовые механизмы регулирования миграции, включающие в себя международно-правовые акты и правовые институты, сложившиеся в сфере миграционного регулирования, деятельность международных межправительственных организаций по вопросам миграции и специальные принципы сотрудничества государств в области вынужденной и добровольной миграции, с учетом национального законодательства Российской Федерации как формы имплементации ее международных обязательств в данной сфере.
Цель и основные задачи диссертационного исследования.Цель настоящей диссертации состоит в комплексном и всестороннем анализе действующих международно-правовых механизмов регулирования вынужденной и добровольной миграции и определении приоритетов межгосударственного сотрудничества в указанной сфере на универсальном, региональном и двустороннем уровне. В соответствии с данной целью основными задачами исследования являются:
изучение международно-правовых дефиниций и институтов, сложившихся в области миграционного регулирования;
установление содержания общих и специальных принципов международно-правового регулирования процессов миграции;
формулирование универсальных международно-правовых основ регулирования вынужденной и добровольной миграции и проведение принципиальных различий между ними;
теоретический анализ элементов, составляющих международно-правовые механизмы регулирования миграции;
определение соотношения универсальных и региональных международно-правовых механизмов воздействия на процессы миграции;
рассмотрение особенностей имплементации международно-правовых механизмов регулирования миграции в законодательстве и правоприменительной практике Российской Федерации;
выявление возможностей и форм межгосударственного сотрудничества в сфере предупреждения незаконной миграции;
внесение собственных предложений по совершенствованию международно-правовых механизмов регулирования современной миграции.
Методологическая основа исследованияпредставлена общенаучными методами анализа и синтеза, аналогии, системным, формально-логическим и диалектическим методами познания. В качестве частно-научных методов использованы формально-юридический, сравнительно-правовой и историко-правовой методы познания, а также методы анализа и синтеза, юридической интерпретации и правового моделирования. Автором применен междисциплинарный подход к вопросам регулирования миграции в связи с тем, что они одновременно входят в предмет изучения нескольких отраслей права: международного, конституционного, административного, трудового, финансового и т.д.
Эмпирической основой диссертационного исследованияявляются результаты изучения общепризнанных принципов международного права; международно-правовых обычаев; международных универсальных, региональных и двусторонних международно-правовых актов (193), включая многосторонние и двусторонние международные договоры, акты органов и специализированных учреждений ООН и международных межправительственных организаций (ГА
ООН, СБ ООН, УВКБ ООН, МОТ, МОМ); региональных/субрегиональных межгосударственных объединений (СНГ, ЕврАзЭС/ЕАЭС; ЕС, Совета Европы, ОАГ, ОАЕ, Карибское сообщество); отдельные решения международных судов. Автором рассмотрены имеющие непосредственное отношение к тематике диссертационного исследования нормативно-правовые акты Российской Федерации (52) и иностранных государств (12); ряд изданий международных организаций, представляющих собой дополнительные документы, практические руководства или информационно-справочные материалы (65).
Теоретическую основу диссертационного исследованиясоставляют труды А.Х.Абашидзе, Л.Н.Анисимова, А.М.Барнашева, М.М.Бирюкова,
А.Н.Вылегжанина, Л.Н.Галенской, Б.В.Ганюшкина, С.А.Егорова, Ю.Д.Ильина, Р.А.Каламкаряна, С.Ю.Кашкина, В.И.Кузнецова, И.И.Лукашука, Л.Х.Мингазова, Т.Н.Нешатаевой, Ф.М.Рудинского, А.Н.Талалаева, Б.Н.Топорнина, Г.И.Тункина, Е.Т.Усенко, Н.А.Ушакова, Л.Н.Шестакова, С.В.Черниченко, Ю.М.Юмашева. В работе особое внимание уделено вопросам теории права и правового статуса личности, которые представлены такими авторами, как Н.В.Витрук, В.Н.Карташов, В.К.Нехайчик, М.Н.Марченко, Г.И.Муромцев, А.С.Пиголкин, А.А.Шаповалов. На формирование теоретической базы исследования повлияли публикации зарубежных ученых, занимающихся проблематикой миграции, международного гуманитарного права и прав человека: Р.Аби-Сааб, Ф.Лебо, Б.Вержбицки, Ж.Вернан, Д.Кроуфорд, Ж.Пикте, К.Хайлброннер, Л.Чанхай.
Научная новизна исследования.Диссертационное исследование представляет собой первое в российской науке международного права комплексное научное изучение международно-правовых механизмов регулирования современной миграции. Ранее проведенное диссертационное исследование Н.Н.Зинченко на тему: «Миграционное право в международно-правовой доктрине и практике: становление и перспективы развития»(2012) имеет целью рассмотреть современные тенденции правового регулирования статуса беженцев и
13Зинченко Н.Н. Миграционное право в международно-правовой доктрине и практике: становление и перспективы развития: дис. д-ра юрид. наук: 12.00.10. М., 2012.
внешних трудовых мигрантов и предложить собственный подход к существованию и анализу международного миграционного права в качестве комплексного межотраслевого института, но не включает вопросы регламентации разных типов миграции с позиций действия различных международно-правовых механизмов. Докторская диссертация Т.А.Прудниковой по теме: «Административно-правовое регулирование миграционных процессов (современность и перспективы)»(2016) имеет целью изучение особенностей правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации и ряде зарубежных стран и разработку концепции отдельных федеральных законов в этой области, но не учитывает основ и форм имплементации международно-правовых принципов и норм, действующих в сфере миграции и составляющих международные обязательства принимающего государства, в современном российском законодательстве.
Автор настоящего диссертационного исследования обобщает международно-правовую терминологию в области миграции, предлагает анализ сложившихся здесь правовых институтов и оценивает состояние и перспективы межгосударственного сотрудничества в сфере передвижения индивидов на универсальном и региональном уровне. Впервые диссертантом проведен обширный сравнительный анализ универсальных и региональных механизмов международно-правового регулирования миграции, существующих на уровне ООН и, соответственно, в рамках Совета Европы, ЕС, ОАГ, Африканского Союза, СНГ и ЕврАзЭС/ЕАЭС. Автором предложены в качестве теоретической основы исследования понятие, составные элементы и основы разграничения международно-правовых механизмов регулирования вынужденной и добровольной миграци