Сиротюк Нонна Григорьевна. Местное самоуправление (Дифференциация финансово-экономического взаимодействия в системе территориального управления)

Короткий опис

Сиротюк Нонна Григорьевна. Местное самоуправление (Дифференциация финансово-экономического взаимодействия в системе территориального управления) : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.04 : Апатиты, 1999 115 c. РГБ ОД, 61:99-8/1577-9

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы формирования и функционирования системы местного самоуправления9
1.1 Понятие и сущность системы местного самоуправления 9
1.2 Ретроспективный анализ: теория и практика функционирования местного самоуправления в России 15
1.3 Законодательные основы функционирования местного самоуправления в современной России 26
1.4 Основы функционирования местного самоуправления за рубежом 32
Глава 2.Современные тенденции функционирования местного самоуправления в Мурманской области49
2.1 Региональные особенности функционирования местного самоуправления 49
2.2 Анализ основных тенденций в политике расходов бюджетов муниципальных образований Мурманской области 53
2.3 Взаимоотношения "регион - местное самоуправление" на примере ЖКХ 60
2.4 Оценка уровня финансово-экономического обеспечения полномочий местных органов управления Мурманской области 71
Глава 3.Концепция совершенствования финансово- экономического взаимодействия в системе территориального управления77
3.1 Принципиальные подходы организации политики расходов муниципальных органов 77
3.2 Бюджет развития в экономике муниципальных образований 85
3.3 Концептуальные подходы совершенствования финансово-экономического взаимодействия 91
Заключение 97
Список использованной литературы 103

Ретроспективный анализ: теория и практика функционирования местного самоуправления в России
Законодательные основы функционирования местного самоуправления в современной России
Анализ основных тенденций в политике расходов бюджетов муниципальных образований Мурманской области
Бюджет развития в экономике муниципальных образований

Введение к работе

Трансформация социально-экономической системы в число первоочередных направлений выдвигает реформу местного самоуправления. Приоритетность формирования системы местного самоуправления в общей системе преобразований в России обусловлена тем, что именно на этом уровне происходит непосредственная реализация большинства функций социально-экономического регулирования, обеспечивая условия для жизнедеятельности местного населения с учетом его интересов. В связи с этим построение и развитие всей системы социальных, экономических и политических взаимоотношений в стране представляется невозможным без учета происходящих процессов на этом уровне. Систему самоуправления необходимо рассматривать не просто как один из блоков преобразований, а как элемент социально-политической и экономической культуры изменяющегося общества, определяющейся его мировоззренческой системой. В соответствии с этим целесообразно ставить вопрос о применяемой системе исходных посылок и установок.
Существующие на сегодняшний день концепции местного самоуправления не дают представления о проблемах генезиса самоуправления в современной России, а соответственно и представления о самоуправлении как о целостной политической и социально-экономической системе в рамках единого государства.
За последнее время в области местного самоуправления принято немало законодательных и нормативных актов, но большинство из них не привели к ожидаемому повышению эффективности его функционирования. К наиболее важным причинам такого положения можно отнести:
- недостаточную теоретическую базу, что не дает возможности рассматривать происходящие в этой области процессы в комплексе, увязывая их с трансформацией всей социально-экономической системы;
- фрагментарность законодательных основ, характеризующихся нестабильностью и зачастую несвоевременностью принимаемых законодательных и нормативных актов. Более того, часто принятые законы просто "не срабатывают" на местном уровне или приводят к резко отрицательным результатам. В частности, законодательство о муниципальных служащих приводит к появлению так называемых "мертвых зон" в области социально-экономической политики. На практике последствия такой ситуации в области местного самоуправления характеризуются низким уровнем доверия населения к местным органам власти и практически полной утратой ими контроля за развитием событий, что свойственно для нарастающего кризиса во взаимоотношениях "государство - общество ".
Одним из актуальных направлений решения проблем, связанных с кризисной ситуацией в области местного самоуправления, является финансово-бюджетная сфера. Именно в данной сфере происходит взаимодействие органов местного самоуправления и государственного управления. Кроме того, финансово-бюджетный механизм является основным инструментом реализации полномочий местных органов управления.
Целью работы явилась разработка концептуальных положений по совершенствованию финансово-экономических основ взаимодействия органов территориального управления.
Поставленная цель определяет решение следующего круга задач:
1. Выявление основных принципов, задач и целей организации функционирования местного самоуправления на базе исторического и мирового опыта. Определение основных итогов функционирования местного самоуправления в Российской Федерации в условиях становления федеративных отношений.
2.Анализ основных тенденций функционирования местного самоуправления в Мурманской области.
3.Оценка взаимоотношений "регион - местное самоуправление" и обоснование необходимости совершенствования системы реализации полномочий органов регионального и местного управления.
4.Разработка концептуальных подходов по совершенствованию финансово-экономических основ взаимодействия территориальных органов управления на базе дифференцированного принципа.
Методологическая основа исследования базируется на экономической теории, выработанной отечественной и зарубежной наукой. В качестве методов исследования использовались:
• системный подход к изучению проблем становления и функционирования системы местного самоуправления;
• обобщение и анализ теоретических, методологических и прикладных разработок в области организации местного самоуправления;
• методы статистического и экономического анализа.
Объект исследования - процесс становления и функционирования местного самоуправления в системе федеративных отношений.
Предмет исследования - финансово-экономические взаимоотношения органов регионального и муниципального управления на примере Мурманской области.
Защищаемые положения:
1 .Теоретическое обобщение процессов формирования и функционирования местного самоуправления в России и за рубежом выявило, что современная модель местного самоуправления в России характеризуется высоким уровнем управленческой автономии, сопровождаемой недостаточностью реальных прав в финансово-экономической сфере.
2. Экономический потенциал муниципальных образований в регионе неоднороден. В связи с этим возникает необходимость четкого определения
соотношения полномочий каждого уровня в системе регионально-муниципальных отношений и их финансового обеспечения.
3. Основой функционирования местного самоуправления является общее взаимодействие регионального уровня и составляющих его муниципальных образований. Методологической базой взаимодействия должен стать дифференцированный подход по финансово-экономическому обеспечению их функциональной нагрузки.
Научная новизна работы. Данная диссертационная работа представляет собой исследование важной народно-хозяйственной проблемы - финансово-экономического взаимодействия регионального и местного уровней управления. Уровень новизны исследования представлен следующими результатами теоретического и прикладного характера:
• выявлена цикличность развития и функционирования системы местного самоуправления в России и ее двойственная природа.
• выявлены основные тенденции функционирования местного самоуправления и проведена оценка взаимоотношений "регион - местное самоуправление" на примере Мурманской области;
• впервые рассмотрена сфера пересечения функций местного самоуправления и регионального управления на примере жилищно-коммунального хозяйства и обоснована необходимость финансово-экономического обеспечения полномочий данных уровней.
• впервые предложен дифференцированный подход разделения полномочий как реализация совершенствования финансово-экономических основ взаимодействия органов регионального и муниципального управления.
Апробация работы и практическая значимость исследования.
Основные положения и результаты докладывались на Международных научных конференциях "Устойчивое развитие Севера" (Апатиты, 1996г.); "Глобальные и локальные социально-экономические процессы на Севере"
.
(Апатиты, 1999г.),заседаниях Ученого Совета и научных семинарах Института экономических проблем КНЦ РАН.
Полученные результаты использовались при подготовке аналитических материалов для Договора и Соглашений о разграничении полномочий между областью и Российской Федерацией, материалов к Концепции развития Мурманской области до 2000г., подготовке экспертного заключения на проект Закона Мурманской области на 1999г. для Администрации области и областной Думы.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования полученных результатов при формировании стратегии развития местного самоуправления, упорядочения взаимоотношений в системе "регион -муниципальные образования".
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, таблиц и рисунков. Объем работы - s/S страниц. Список литературы включает - / наименований. Работа содержит - -ҐО таблиц, - Є рисунков.

Ретроспективный анализ: теория и практика функционирования местного самоуправления в России

Российская история местного самоуправления характеризуется небольшим во временном отношении развитием, но при этом имеет довольно богатый и своеобразный опыт. В шестидесятых годах прошлого столетия царское правительство предприняло ряд мер по расширению прав местных органов, введению принципа выборности органов хозяйственного управления. Основы функционирования земств.
Земская реформа 1864г. базировалась на положениях двух основных теорий. Наиболее популярной была так называемая "общественная" ("хозяйственная") теория. У истоков этой теории стоял князь А.И. Васильчиков. Данная теория исходила из посылки о том, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, а зачастую противопоставляются им. В связи с этим за местными учреждениями закреплялось право ведения всех местных хозяйственных и общественных дел.
Противоположной по отношению к утверждениям "общественной" теории была теория "государственная", которую разработал В.П. Безобразов. Основной идеей этой теории было утверждение, что органы самоуправления представляют собой лишь разновидность государственных учреждений, которые предают местному самоуправлению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах. [7]
Именно вокруг этих взглядов развернулась борьба при разработке основных положений законодательных актов, регулирующих деятельность самоуправления того времени. Чиновничий аппарат царского правительства воспринял реформы самоуправления как попытки составить ему конкуренцию в вопросах власти, и не желая делиться ею. Борьба в верхах относительно новой системы управления отразилась на подписанном государем 1 января 1864г. законе "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Это выражалось в том, что земская реформа носила половинчатый характер и вводилась только на европейской части России. Кроме того, земское самоуправление распространялось на уровень губерний и уездов, а на самых мелких территориально-административных единицах - волостях - не предусматривалось. [8] Тем не менее, основу реформы 1864г. составили положения "общественной" теории самоуправления, ограничившей компетенцию земств местными хозяйственными нуждами.
Избирательная система. "Положение" закрепляло всесосоловную систему земских учреждений и предполагало использование имущественного ценза (недвижимость или земля), который определялся владением не менее одного года на праве собственности недвижимым имуществом. В зависимости от размеров ценза (полный, неполный), имеющегося у конкретных лиц, определялось единоличное или коллективное право на участие в выборах.
Уездные земские учреждения состояли из уездных земских собраний и уездных управ. Губернские - из губернских собраний и губернских управ. Уездные земские собрания состояли из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых "членов по должности", к которым относились представители удельных ведомств и ведомств земледелия; депутаты от духовного ведомства; городской голова губернского, уездного города; председатель и члены уездной земской управы. Председателем заседаний земских собраний являлся уездный (губернский ) предводитель дворянства.
Структура и функции земских органов. Исполнительные полномочия были возложены на уездные (губернские) земские управы.
Управы состояли из председателя и двух членов. Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе. Размер содержания их определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов на должности, который не мог быть изменен до новых выборов. Для выполнения определенного рода работ, требующих специальных знаний и уровня подготовки управам разрешалось приглашать работников по найму, входивших в состав земских служащих. Кроме того, для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов избирались специальные участковые попечители. [7]

Законодательные основы функционирования местного самоуправления в современной России

Как уже отмечалось в первом параграфе, основными законодательными актами определяющими систему местного самоуправления в России стали Конституция РФ и Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Опираясь на данные законы местное самоуправление можно трактовать как систему призванную обеспечить населению решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Процесс становления этой системы идет под влиянием определенных факторов, свойственных непосредственно Российской Федерации. Во-первых, под воздействием смены унитарной формы управления на децентрализованную. Второй фактор объединяет в себе экономические и исторические особенности страны. Он определяется существенными различиями по площади, численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и климатическим условиям, национальным и историческим особенностям. Все это обуславливает значительные различия в финансово-экономических базах и потребностях отдельных территорий.
Принятый 12 августа 1995 года Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В законе фиксируются полномочия местного самоуправления (ст. 6). Так, в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.[9] К основным вопросам местного значения относятся: 1) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 2) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 3) комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования; 4) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, а также создание условий для жилищного и социально -культурного строительства; 5) вопросы дошкольного, общего и профессионального образования; 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; 7) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; 8) контроль за использованием земель на территории муниципального образования; 9) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, а также организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; образования; 10) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи, а также создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; 11) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; 12) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Согласно названного Закона муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. Однако на практике это фактически не реализуется. Высокая централизация бюджетных средств на уровне региона (в Мурманской области ее доля составляет от 50 до 60%) ведет соответственно к усилению горизонтальных дисбалансов местных бюджетов, увеличивая их дотационность. Эта ситуация ведет к сужению обеспечения полномочий, самостоятельности местных органов власти, ограничение их возможностей в области проведения собственной социально-экономической политики, направленной на улучшение развития территории. Данную тенденцию можно проиллюстрировать следующими цифрами: удельный вес местных бюджетов в общем объеме доходов консолидированного бюджета сократился с 27,6 в 1992г. до 24,3% в 1996г., а по расходам увеличился с 28,5 до 31%. [10] Соответственно возросли удельные веса бюджетов субъектов Федерации. Опираясь на приведенные выше данные, можно отметить, что Федерация идет на уступки регионам, предоставляя им больше средств, а следовательно и полномочий, но в отношениях "регион- местный уровень управления" наблюдается противоположная тенденция. Об уровне дотационности местных бюджетов в стране могут свидетельствовать следующие данные: в 1994г. лишь пять субъектов Федерации не имели местных бюджетов подлежащих дотированию (в Курской области из 31 бюджета дотировались все, в Пермской области 39 из 40, в Мурманской из 18 -все) [10]. Необходимо отметить, что в налоговых доходах региональных и местных бюджетов наибольший удельный вес приходится на регулирующие налоги, в то время как в странах с развитой экономикой реальной финансовой основой местных органов власти служат собственные доходы. Финансовые основы местного самоуправления были закреплены в 1997 году Федеральным Законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации". Законом были определены основные принципы организации местных финансов, источники их формирования и основные направления расходования, взаимоотношения местных органов управления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Несмотря на принятые законы, в последнее время не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из региональных бюджетов. При этом местные бюджеты характеризуются постоянной нехваткой финансовых ресурсов. Во многих субъектах федерации дотации получают от 80 до 90% местных бюджетов. [11] В статье 12 указанного закона закреплено, что расходная часть местного бюджета включает затраты по осуществлению государственных полномочий, преданных органам местного самоуправления. [12] При этом отсутствует четкое определение государственных полномочий и механизм передачи средств федерального или регионального бюджетов на финансирование переданных полномочий.

Анализ основных тенденций в политике р