Смирнов Сергей Николаевич. Методические основы учета социально-экономических особенностей регионов в социальной политике

Короткий опис

Смирнов Сергей Николаевич. Методические основы учета социально-экономических особенностей регионов в социальной политике : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.04 : Москва, 1999 400 c. РГБ ОД, 71:00-8/185-7

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Социально-экономические особенности регионов как фактор формирования социальной политики18
1.1. Теоретические основы социальной политики 18
1.2. Социально-экономическая типология регионов для проведения социальной политики 46
1.3. Особенности социальной политики в регионах различных типов 63
1.4 Региональные аспекты основных направлений социальных реформ 77
Глава 2.Социальная экспертиза экономических решений в регионах91
2.1. Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения 91
2.2. Методика изучения социальных последствий повышения пенсионных возрастов в регионах различных типов 102
2.3. Оценка региональной обоснованности стандартов жилищно-коммунальной реформы 120
2.4. Возможности учета регионального фактора при разработке шкалы и ставок подоходного налога 135
Глава 3.Обоснование государственной политики занятости в регионах147
3.1. Особенности рынка труда в Российской Федерации и ее регионах в переходный период 147
3.2. Комплексная социально-экономическая оценка регионов для определения направлений государственной политики занятости 170
3.3. Оценка эффективности государственной политики занятости в регионах 190
3.4. Методика выявления территорий с напряженной ситуацией на рынке труда и рекомендации по управлению их развитием 213
3.5. Региональное перераспределение наемных работников как способ улучшения соотношения между спросом и предложением на рынке труда региона 249
Глава 4.Финансовое обеспечение социальной политики в регионах262
4.1. Источники финансирования социальной политики в регионах 262
4.2. Реструктуризация социальных обязательств государства 274
4.3. Совершенствование бюджетного процесса в Государственном фонде занятости населения в регионах 301
4.3.1. Межрегиональная дифференциация удельных расходов Государственного фонда занятости населения 301
4.3.2. Методические особенности использования нормативных принципов формирования расходов бюджета Государственного фонда занятости населения 307
4.3.3. Использование нормативного подхода при определении затрат на содержание службы занятости 312
4.3.4. Методические подходы к определению размеров финансовой поддержки регионов из федеральной части Государственного фонда занятости населения 322
4.4. Бюджет муниципального образования: возможности финансирования социальных объектов в условиях экономического кризиса (на примере муниципального образования "Веневский район Тульской области") 328
4.4.1. Источники финансирования социальной сферы в муниципальном образовании 328
4.4.2. Перспективы финансирования расходов по социальным статьям бюджета 345
Заключение 360
Приложения 370
Библиография 393

Социально-экономическая типология регионов для проведения социальной политики
Методика изучения социальных последствий повышения пенсионных возрастов в регионах различных типов
Комплексная социально-экономическая оценка регионов для определения направлений государственной политики занятости
Бюджет муниципального образования: возможности финансирования социальных объектов в условиях экономического кризиса (на примере муниципального образования "Веневский район Тульской области")

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Корни современных социальных проблем в России в целом и ее регионах невозможно понять без анализа тех событий, которые происходили в стране в течение последних 10-15 лет и привели в конечном счете к смене общественно-политического строя.
Эту смену не могли предвидеть ни инициаторы политического и экономического реформирования в прежнем СССР, начатого весной 1985 г., ни население страны. Первоначально планировалось повысить эффективность функционирования советского общества в рамках господствовавшей идеологии и существовавшей модели общественных отношений - политических, производственных, социальных. Решение этой задачи предполагало устранение негативных моментов, связанных с коррупцией, взяточничеством, местничеством, алкоголизмом, низкой трудовой дисциплиной и тому подобными негативными явлениями, которые достигли пика своего развития в стране к середине 1980-х гг. Доминировавший тип общественного менталитета трактовал суть проблемы как необходимость "очищения" социализма, его перестройки и приближения реального состояния советского общества к представлениям классиков марксизма-ленинизма об идеальных обществах подобного типа.
В контексте такого понимания сущности перестройки развивалась и экономическая реформа. Основной ее замысел в 1985 г. сводился к широкому использованию достижений научно-технической революции, приведению форм социалистического хозяйствования в соответствие сформировавшимся к тому периоду условиям и потребностям, что должно было создать основу существенного ускорения социально-экономического прогресса. Именно в таком ключе было выдержано выступление Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева на совещании в ЦК КПСС по вопросам ускорения научно-технического прогресса, которое состоялось 11 июня 1985 г. В нем, в частности, выдвигалось требование существенно увеличить объем инвестиций в машиностроительный комплекс, который должен был
обеспечить техническое перевооружение отраслей народного хозяйства1. Месяцем позже, 12 июля 1985 г., было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О широком распространении новых методов хозяйствования и усилении их воздействия на ускорение научно-технического прогресса"2.
В соответствии с положениями этих документов были уточнены и скорректированы прогнозные документы (в РСФСР - Региональный раздел Комплексной программы научно-технического прогресса СССР, Схема развития и размещения производительных сил республики) в сторону увеличения инвестиций в отрасли, определяющие темпы научно-технического прогресса, прежде всего - в машиностроение. Однако при балансировке прогнозных показателей стало очевидным, что при прежних подходах к реализации инвестиционных программ задача одновременного ускорения научно-технического прогресса и повышения благосостояния людей, улучшения состояния социальной сферы не имеет решения. А ведь именно в этот период выполнялась принятая в 1982 г. Продовольственная программа, разрабатывалась Жилищная программа, подготавливались предложения по совершенствованию развития отраслей социальной сферы - здравоохранения, науки, культуры, образования. Их реализация требовала существенного увеличения затрат, снижавших (в категориях плановой экономики) экономическую эффективность производства.
Отсюда был сделан принципиальный для всего последующего развития событий вывод, что без кардинального расширения прав и повышения ответственности основных звеньев народного хозяйства - предприятий, в том числе и в инвестиционной деятельности и на этой основе - освобождения государства от несвойственных ему в классических рыночных экономиках функций достижение целей экономического реформирования невозможно. В то же время расширение прав первичного производителя продук ции и услуг неизбежно должно было повлечь за собой изменение его внешних связей - с поставщиками сырья и материалов, потребителями продукции, плановыми органами, финансовыми структурами. Следствием осознания этих моментов явилось принятие в 1987 г. Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)" и сопутствующего ему пакета документов, который получил название "О коренной перестройке управления экономикой"3.
При его разработке предполагалось, что предприятия, став субъектами полного хозяйственного расчета и самофинансирования, возьмут на себя решение задач по развитию производства продукции и услуг. В свою очередь, государство за счет средств бюджета должно было финансировать те проекты, которые необходимы для сохранения единого народнохозяйственного комплекса и организации выпуска принципиально новых видов товаров, а также остававшийся некоммерческим социальный сектор.
Кроме того, органы государственного управления должны были внести определенные изменения в направления своей деятельности, связанные с созданием экономической среды для функционирования предприятий на хозрасчетной основе. Соблюдение государственных интересов при этом должно было обеспечиваться использованием механизма государственного заказа, а также формированием на государственном уровне нормативов распределения прибыли (дохода) хозрасчетных предприятий.
Другим направлением экономического реформирования явилась трансформация функций местных советов народных депутатов по управлению комплексным социально-экономическим развитием подведомственных им территорий.
Было очевидным, что после получения предприятиями хозяйственной самостоятельности управляющие воздействия советов на них должны были измениться. Первая попытка упорядочивания нового типа взаимоотношений между ними относится к июлю 1986 г., когда было принято Постанов
ление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС"4. Некоторые идеи этого Постановления предвосхищали дальнейшие события, например, движение к так называемому "региональному хозрасчету". В постановлении предлагалось передавать в распоряжение облисполкомов все лимиты капитальных вложений и подрядных работ на строительство объектов социальной инфраструктуры, принадлежавшие различным союзным и республиканским министерствам и ведомствам.
Годом позже в упоминавшийся пакет документов, наряду с другими, вошло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О совершенствовании деятельности республиканских органов управления", в соответствии с которым на исполкомы краевых и областных советов народных депутатов возлагалось решение задач по удовлетворению повседневных нужд населения, развитию торговли и общественного питания, созданию современной сферы услуг5. Одновременно местные Советы за счет своих бюджетов должны были финансировать строительство новых предприятий местного подчинения, развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры и другие мероприятия регионального значения6.
Следует подчеркнуть, что фактически при попытках проведения экономической реформы административными мерами после маневра инвестициями в пользу машиностроительного комплекса были нарушены сохранявшиеся в течение длительного времени макроэкономические пропорции плановой системы страны. Вероятность же их восстановления была резко снижена после начала антиалкогольной компании и аварии на Чернобыльской АЭС.
В ходе экономического реформирования во II половине 1980-х гг. вне
поля зрения оставался большой комплекс проблем, связанных с развитием социальной сферы и, в более широком плане - социальная политика в целом и ее региональные аспекты. Если в производственной сфере число степеней свободы для реформаторской деятельности постепенно увеличивалось, то в социальной, замкнутой на идеологическую надстройку советского общества, изменения происходили существенно медленнее. Например, до конца 1980-х гг. речь шла преимущественно о таких направлениях социальной политики, как увеличение производства товаров народного потребления, расширение жилищного строительства и т.п.
При этом исключались коммерциализация и изменение отношений собственности в отраслях социальной сферы, поскольку формальные бесплатность или низкая цена для населения ее товаров и услуг провозглашались главным достижением социализма.
Негласное табу на обсуждение многих проблем социальной политики привело к тому, что к началу осуществления реальных полномасштабных реформ (январь 1992 г.) отсутствовала цельная теория социальной политики в России в переходный к рыночной экономике период, не говоря уже об обоснованных методах проведения социальных реформ в регионах. Потенциал крупных советских и российских специалистов по социальной политике и отдельным ее направлениям (Э.Б.Гилинская, Е.Ш.Гонтмахер, Л.А.Гордон, И.Е.Заславский, Э.В.Клопов, В.Л.Космарский, В.Г.Костаков, А.Э.Котляр, Г.В.Мильнер, М.В.Можина, С.В.Пронин, Б.В.Ракитский, Л.С.Ржаницына, Н.М.Римашевская, Д.Ф.Шавишвили, О.И.Шкаратан, А.Н.Шохин и др.) был использован правительственными структурами не в полной мере. Возможно, в еще большей мере это относится и к признанным ученым - регионалистам (А.Н.Гладышев, А.Г.Гранберг, И.А.Ильин, В.В.Кистанов, Л.А.Козлов, В.Н.Лексин, В.Я.Любовный, В.Ф.Павленко, В.К.Савельев, Б.М.Штульберг и др.), которые, рассматривая регионы страны в качестве объектов исследования, предлагали в числе прочих также и решения, направленные на улучшение социальной обстановки в регионах
различных уровней административно-территориальной иерархии.
Сложилась парадоксальная ситуация: инициаторы перестройки, начатой в 1985 г., провозглашали ее целью создание такой структуры хозяйственного комплекса страны, которая была бы ориентирована на человека и удовлетворяла бы его потребности. Пока рычаги государственного управления экономикой еще не были утрачены полностью (1985 - 1986 гг.), гипотетически существовала возможность маневра инвестициями в пользу тех отраслей экономики, которые обеспечивали бы рост производства товаров и услуг для населения (гражданское машиностроение, стройиндуст-рия, бытовое обслуживание и т.п.). Однако эта возможность не стала реальностью в силу мощных инерционных тенденций.
С другой стороны, "демократические" реформаторы, пришедшие к власти в России в конце 1991 г., уже не провозглашали в качестве своей цели обеспечение социальной комфортности большей части населения республики в переходный период. Основной установкой был запуск рыночных механизмов и формирование системы рыночных отношений. При этом предполагалось, что обеспечить качественно новый уровень социальной защиты россиян возможно будет лишь на принципиально иной ресурсной базе, сформировать которую и должна была рыночная экономика.
Однако именно в эти годы произошло снижение уровня жизни абсолютного большинства россиян, появились депрессивные по социальным показателям регионы, что было обусловлено во многом неравными темпами реструктуризации их хозяйства, недостаточным учетом социально-экономических особенностей регионов при проведении рыночных реформ.
Социальная политика в переходный к рыночной экономике период в России во многом определяет темпы трансформации экономической системы страны. Ее направления в это время нельзя считать устоявшимися, а ее задачи - соответствующими задачам периода стабильных состояний национальных экономик. Необходимость сочетания в ней элементов, использовавшихся в плановой системе, с теми, которые присущи рыночной эконо
мике, при постепенном повышении роли последних, обусловливает формирование внутренне противоречивой по своим целям социальной политики.
К сожалению, особенности социальной политики переходного периода, в том числе и в регионах России, изучены пока недостаточно. Большинство публикаций и высказываний по данной проблематике носит "аналитико-мониторинговый" характер. Иными словами, многие исследователи, не говоря уже о политических деятелях, не столько обосновывают те или иные направления регионально адаптированной социальной политики переходного периода, сколько отслеживают и критикуют конкретные действия органов законодательной и исполнительной власти. Такой подход, хотя и дает важные результаты частного характера, не позволяет получить целостное представление о необходимых мерах по повышению или, как минимум, стабилизации уровня жизни для большинства россиян, проживающих в регионах различных типов. Кроме того, при таком подходе сложно обосновать социальную перспективу российского общества.
Возможно, первым результатом выработки в стране ориентированной на перспективу целостной концепции социальной политики явилась подготовленная в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программа социальных реформ. Однако, будучи сформированной на федеральном уровне, она не в полной мере отражала объективно существующие региональные различия, которые могут быть охарактеризованы как количественными, так и качественными показателями.
Что же касается социально значимой и ежегодно обновляемой Федеральной программы содействия занятости населения, учитывающей региональные факторы при формировании направлений политики занятости, то в ней, напротив, как правило, недостаточно отражается влияние на возможности проведения политики занятости макроэкономических условий.
Нельзя не отметить и того обстоятельства, что после августа 1998 г. при разработке социальной политики в стране нельзя не учитывать последствий финансово-экономического кризиса в социальной сфере регионов.
Все это определяет актуальность исследования, осуществленного соискателем.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является обоснование принципов и методов учета социально-экономических особенностей регионов при проведении социальной политики и принятии органами государственного управления конкретных решений социального характера, разработка на этой основе рекомендаций для федеральных органов управления.
В соответствии с поставленной целью в работе решались три группы задач - теоретические, методические и прикладные (практические).
К теоретическим задачам относились:
1) разработка определения социальной политики и анализ ее элементов, выявление места и значения социальной политики в экономическом реформировании с точки зрения сохранения стабильности общества;
2) исследование условий, влияющих на выбор модели социальной политики и направления ее изменения в условиях экономических реформ;
3) выявление факторов, обусловливающих необходимость региональной адаптации социальных решений и типологии социальной политики в регионах.
К числу основных методических задач, которые решались в работе, относились:
4) обоснование методических подходов к социально-экономической диагностике регионов и их группировке в целях разработки регионально адаптированных направлений социальной политики;
5) разработка методических принципов выделения территорий с кризисной ситуацией в социальной сфере и предложений по их поддержке (на примере территорий с критической ситуацией на рынке труда);
6) обоснование методических подходов к оценке социальной и экономической эффективности социальной политики (на примере государственной политики занятости).
Решение щящтлзши&ШШ&ескшд. задач предполагало:
7) обоснование механизмов использования результатов социальной экспертизы федеральными органами государственного управления путем корректировки направлений социальной политики с учетом социально- экономических особенностей регионов;
8) разработку предложений по приведению в соответствие социальных обязательств государства в регионах его реальным финансовым возможностям;
9) обоснование решений по совершенст