Шестак В.С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання)

summary

Основний зміст

У вступі розкрито актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризується її розробленість, визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет роботи, окреслюється її методологічна і теоретична основа, сформульовано основні положення, які виносяться на захист, характеризується науково-практичне значення результатів дослідження.

Розділ 1 “Контроль як категорія мови законодавства” складається з двох підрозділів, де висвітлюється семантичний аспект контролю, обгрунтовується зміст визначення його загальнотеоретичного поняття.

Підрозділ 1.1 присвячений аналізу значення та співвідношення правничих термінів “контроль і “нагляд”.

З’ясовано, що в загальномовному плані, зміст терміна “контроль” розкривається за допомогою терміна “нагляд”, і навпаки, між термінами “контроль” і “нагляд” не існує суворого семантичного кордону, вони можуть використовуватись і використовуються як синоніми; термін “контроль” (“нагляд”) має два основних значення, це: а) певна діяльність; б) суб’єкти відповідної діяльності. Найчастіше в українсько-російському слововжитку термін “контроль” використовується також не тільки у значенні “перевірка”, але й “управління”, тобто “контролю­вати” – це “перевіряти” чи “управляти”. Обгрунтовується авторська позиція щодо прийнятності лише однозначного розуміння у контексті державно-правової дійсності контролю як певного виду державної діяльності.

Аналіз використання термінів “контроль” і “нагляд” як синонімів у юридичній літературі та у контексті відповідних нормативно-правових актів (кількість таких актів – значна) завершується формулюванням та обгрунтуванням дисертантом судження, що спосіб ініціювання відповідної діяльності (зовнішнє ініціювання, самоініціювання) не є тим критерієм, за яким у законодавстві можна контрольні органи відрізняти від наглядових.

Демонструючи синонімію термінів “контроль” і “нагляд” у нормотворчій практиці, а також тенденцію у законодавстві при формулюванні змісту нормативно-правових приписів змінювати без будь-яких застережень термін “нагляд” на термін “контроль”, а не навпаки, дисертант, з урахуванням відповідних точок зору у юридичній літературі, робить висновок: контроль можна розглядати як родове поняття, котре охоплює “нагляд” як певний, особливий вид “контролю”, його форму у деяких галузях права. Цю особливість слід зв’язувати не з терміном “нагляд”, а з характером нагляду: прокурорський, адміністративний і т. ін. Її уособлюють відповідні індивідуалізовані повноваження суб’єктів нагляду.

Зосередивши у подальшому увагу на літературі, у котрій наго­лошується відмінність термінів “контроль” і “нагляд”, дисертант демон­струє повноваження певних наглядових органів, зміст котрих не під­тверджує абсолютну істинність зазначених точок зору.

Насамкінець, у даному підрозділі зроблено висновок про можли­вість при формуванні загальногалузевого тезаурусу застосування уніфі­куючого підходу щодо термінів “контроль” і “нагляд”. У цьому теза­урусі (мові законодавства) може зостатись тільки термін “контроль”. Теоретичних перешкод щодо здійснення цього немає, хоча певні аргументи contra можна пов’язувати, наприклад, з такими поняттями як традиції у праві (правотворчості), спадкоємність у праві, стабільність права і т. ін.

 У підрозділі 1.2 репрезентовано поняття державного контролю, його загальнотеоретичну концепцію.

Окреслив деякі загальні положення гносеологічного характеру, автор формулює визначення державного контролю. Державний контроль – це самостійно чи зовнішньо ініційована діяльність уповноважених на те суб’єктів, яка спрямована на встановлення фактичних даних щодо об’єктів цього контролю задля визначення їх відповідності (невід­повідності) тим правомірним оціночним критеріям, котрі припускають застосування адекватних одержаному результату заходів реагування в унормованому порядку.

Розгортання характеристики контролю як діяльності автор пов’язує насамперед з такими поняттями як суб’єкт діяльності, об’єкт діяльності, зміст діяльності. Обгрунтував доцільність використання у контексті визначення поняття державного контролю певного кола термінів, дисертант характеризує контроль як діяльність свідому: пізнавальну, оці­ночну, регулятивну, докладно розкриває зміст пізнавального, оціноч­ного, регулятивного її аспектів.

Розділ 2 “Контроль – багатоаспектне явище державно-правової дійсності” складається з двох підрозділів, котрі присвячені аналізу контролю у контексті соціально-державного управління та дослідженню його як діяльності.

У підрозділі 2.1 автор зосереджує увагу на понятті управління, котре має місце в усіх системах матеріального світу: технічних, біологічних, соціальних. Після з’ясування природи соціального управління, разом з яким виникає і соціальний контроль, висвітлено основні риси останнього, котрі притаманні і державному контролю як його різновиду. У подальшому дисертант репрезентує і характеризує державний контроль як функцію, стадію державного управління, засіб забезпечення законності та реалізації управлінських рішень.

У процесі аналізу “вузького” і “широкого” трактування поняття державного управління автор зазначає, що, орієнтуючись на сучасний конституційний устрій України, побудову механізму Української держави на засадах принципу розподілу влади, слід визнати недоцільність збереження існування у юриспруденції “вузького” трактування поняття державного управління через його неадекватність об’єктивним реаліям у сучасній Україні, оскільки органи виконавчої влади у кінцевому результаті “працюють” на державне управління так само, як і усі інші.

У подальшому дисертант обгрунтовує свою думку, що у державі, котра завжди виконує функцію управління “загальними справами” суспільства, управління – це і є фундаментальна функція держави. Характерним моментом співвідношення державного контролю і державного управління є наявність у них комплементарності (від. лат. complementum – доповнення, довершення): управління припускає контроль, а контроль передбачає управління. Головний момент комплементарності управління і контролю – вторинність останнього щодо першого, тобто контроль відносно управління є функція: похідна, допоміжна.

Після характеристики контролю як стадії соціально-державного управління та засобу забезпечення законності, автор зазначає, що його можна визначати і як засіб забезпечення реалізації управлінських рішень.

 У підрозділі 2.2 контроль характеризується як юридична діяльність, висвітлюються його основні стадії, функції, принципи, засоби.

За характером основної найближчої мети у контрольній діяльності як певному процесі автор розрізнює такі основні його стадії: інформаційну (фактовстановлюючу); оціночну; регулятивну.

Інформаційна (фактовстановлююча) стадія у контрольній діяльності стосовно інших її стадій є стадія системоутворююча. Інші стадії – результат її існування. Інформаційна стадія контролю висвітлює його сутністний прояв. Дисертант визнає наявність підстав для “інформаційного нахилу” в інтерпретації його сутності в літературі, але зазначає, що більш правильно говорити про наявність у контролі сутності першого і другого порядку. Сутність першого порядку (фундаментальна) – його інформаційний характер, сутність другого порядку (надбудовна) – його коректувальний характер.

Оціночна стадія є свого роду приєднувальною ланкою інформаційної (фактовстановлюючої) та регулятивної. Дана стадія припускає оцінку фактів як відповідних чи невідповідних певним управлінським рішенням. Можливість невідповідності об’єкта контролю певним параметрам (“нормальним”) його буття (“управлінському рішенню”) є визначальною умовою необхідності його підконтрольності і взагалі є причиною існування контролю як виду діяльності. Аналіз оціночної стадії контролю звертає увагу ще на один аспект специфіки контролю: його мета – встановлення насамперед відхилень у об’єкті контролю від характеристик певного критерія-мірила.

Регулятивна стадія є закономірним продовженням інформаційної і оціночної стадій, вона припускає вжиття певних заходів реагування. Стан, оцінений позитивно або негативно на предмет відповідності або не відповідності критерію контролю (управлінському рішенню) спричинює два типи можливих оціночних висновків: немає підстав для реагування; є підстави для реагування.

Якщо є підстави для реагування, то на регулятивній стадії контролю приймається рішення про застосування різних за характером можливих заходів:1) заохочувальних; 2) штрафних (каральних); 3) коректувальних (відновлювальних); 4) організаційних.

Контроль у межах системи “суб’єкт управління – об’єкт управління” виконує певні функції. Оскільки кожна з основних стадій контролю має власне функціональне навантаження, є підстави за стадіями контролю розрізнювати такі його функції як інформаційна (фактовстановлююча), оціночна, регулятивна. Окрім того, дисертант серед інших функцій контролю насамперед розрізнює наступні: превентивна, комунікативна, сигнальна, виховна, а серед його загальних принципів такі: верховен­ство права, презумпція добропорядності, законність, науковість, компе­тентність, повнота і своєчасність, гласність.

Контрольній діяльності, як і будь-якій іншій, притаманні певні передбачені законодавством правові засоби досягнення її цілей. Автор, залежно від обсягу опосередкування стадій контролю, розрізнює засоби контролю: спеціалізовані, спеціальні, комплексні.

Спеціалізовані (однопрофільні) засоби (наприклад, статистичні спостереження, бухгалтерська звітність і бухгалтерський облік, інвента­ризація, депутатський запит, звіт) мають інформаційне (фактовстанов­лююче) значення у контрольному процесі. Спеціальні засоби (наприклад, експертиза, аудит) мають не тільки інформаційний (фактовстановлюючий), але й оціночний характер. Комплексні засоби (наприклад, ліцензування, реєстрація, атестація, сертифікація) опосередковують усі стадії контролю, включаючи регулятивну.

Розділ 3 “Класифікація видів контролю” має два підрозділи, їх основний зміст присвячено аналізу видової багатоманітності контролю у державі та державного контролю.

У підрозділі 3.1 репрезентовано характеристику відповідних основних видів контролю у державі.

Дисертант зазначає, що “контроль у державі” і “державний контроль” – поняття близькі, але не тотожні. Перше включає в себе останнє як вид можливої контрольної діяльності у межах країни. За суб’єктом (зовнішнім, внутрішнім) в Українській державі автор пропонує насамперед розріз­нювати контроль: 1) наднаціональний (наддержавний); 2) національний (внутрішньодержавний): громадський; суб’єктів місцевого самоврядування; державний.

Після констатації, що всесвітня історія розвитку держав свідчить про існування у минулому такого виду наднаціонального контролю, як резидентський контроль, автор приділяє увагу наднаціональному контролю в сучасній Україні, котрий випливає насамперед із її зобов’язань як суб’єкта міжнародного права. Яскравим прикладом наднаціонального контролю є відповідна діяльність Комітету Міністрів Ради Європи стосовно держав, котрі визнають юрисдикцію Європейського суду з прав людини.

Громадський контроль у країні є видом її внутрішнього контролю, відносно діяльності державного апарату він є контролем зовнішнім. У зв’язку із зазначеним автор багато уваги приділяє контрольній діяль­ності ЗМІ як складової частини громадянського суспільства.

Співвідношення громадського і державного контролю, наголошує автор, має безпосередній зв’язок із загальною характеристикою держави як тоталітарної чи демократичної. У тоталітарній державі не просто домінує контроль держави над суспільством, а існує тотальний державний контроль щодо сфер як суспільного, так і приватного життя. Після розпаду СРСР у розбудові України як демократичної держави за умов пострадянського, перехідного періоду закономірно з’явилась загальна тенденція: від тотального контролю держави над суспільством до підконтрольності держави суспільству.

Контроль суб’єктів місцевого самоврядування обгрунтовується і характеризується автором як самостійний вид контролю в Україні.

У підрозділі 3.2 увага приділяється основним видам державного контролю.

Здійснивши огляд літератури, котра не завжди демонструє чітку тотожність таких понять, як “політичний контроль” і “парламентський контроль”, за суб’єктами (з урахуванням особливості об’єкта їх контролю) автор розрізнює наступні види контролю: парламентський контроль; президентський контроль; адміністративний контроль; судовий контроль; конституційний контроль; контроль Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за дотриманням прав людини; фінансовий контроль; прокурорський нагляд; контроль Центральної виборчої комісії за дотриманням виборчих прав громадян; кадровий контроль Вищої ради юстиції; інформаційний контроль Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Завершуючи аналіз усіх вищевказаних видів державного контролю, дисертант звертає увагу на таке явище як контроль нормотворчості (він є складовою частиною парламентського, президентського, адміністра­тивного, судового та інших видів контролю). Дисертант наголошує, що є актуальна потреба у постанові пленуму Верховного Суду України як узагальнюючому інформаційному документі, котрий би орієнтував суб’єктів права щодо того, як загалом, у цілому діє в державі система контролю нормотворчості. Такий документ повинен сприяти активізації дії зазначеної системи, оскільки поінформованість є одним із стимулів поведінки осіб.

Оскільки за сучасних умов в Україні спостерігається актуалізація питання поліпшення якості відомчої нормотворчості, дисертант зазначає, що вирішенню проблеми невідповідності відомчих нормативних актів законам (законодавству) повинні сприяти також і можливі зміни контролю відомчої нормотворчості, котрі стосуються удосконалення процедури реєстрації актів центральних органів виконавчої влади. Щодо її доповнення, автор формулює нормативний правовий припис, спрямований на те, щоб зазначена процедура набула статусу одного із повноцінних елементів системи “стримувань та противаг” у взаємовід­носинах законодавчої і виконавчої влади.

У контексті даного підрозділу автор також наголошує, що доцільно доповнити перелік актів прокурорського реагування актом превентивного характеру: “Прокурорське роз’яснювання закону” (висвітлені основні моменти його структури).

Насамкінець, у даному підрозділі автор, оперуючи відповідними аргументами, пише, що існує державний контроль: за правовою кваліфікацією – правомірний і неправомірний; за ступенем значущості – ординарний (звичайний), актуальний, екстраординарний; за способом реалізації контрольних повноважень – безпосередній і опосередкований;  за кількісним складом суб’єктів контролю – одноособовий, суміс­ний; за приналежністю контрольних повноважень – власний і делегований; за відношенням до контрольної діяльності її суб’єкта – реальний і формальний; за природою простору – такий, котрий в сучасних країнах здійс­нюється не тільки у фізичному, але й у комп’ютерному (віртуальному) просторі (“кіберпросторі”) – глобальній інформаційній мережі Інтернет; за територією розповсюдження контрольних повноважень – загальнодержавний і місцевий; за структурою адміністративно-територіального устрою – в адмі­ністративно-територіальних одиницях і в Автономній Республіці Крим; за видом органів щодо способу їх формування – виборних (пред­ставницьких) органів і призначуваних органів; за часом здійснення – попередній, біжучий (оперативний) і наступний, а також постійний, тимчасовий; за напрямом – внутрішній, зовнішній; за сферами здійснення – податковий, митний, санітарний тощо; за результатом оцінки об’єкта – позитивний і негативний; за стадією дослідження об’єкта – первинний, проміжний, кінцевий; за обсягом охоплення об’єкта дослідженням – загальний або частковий (на думку автора, саме про загальний і частковий контроль іде мова, коли за методом проведення розрізнюють такі його види як суцільний і вибірковий).

Розділ 4 “Еволюція теорії та практики розподілу державної влади: від взаємоконтролю влад до контрольної влади” складається з двох підрозділів, в яких розглядається контроль у контексті теорії та практики розподілу державної влади.

У підрозділі 4.1 характеризується проблема взаємоконтролю влад у теоріях і практиці розподілу державної влади. Зроблено відповідний аналіз класичної та сучасної літератури, а також змісту перших конституційних актів радянського державного будівництва в Україні на початку ХХ ст., чинної Конституції України.

Автор констатує, що у сучасній літературі спостерігається явище усталеного використання поняття взаємоконтролю влад у характеристиках держав як з президентською, парламентською, так і зі змішаною формою правління. Після висвітлення особливостей системи “стриму­вань та противаг” у зазначених державах, дисертант звертає увагу на загальний істотний недолік юридичної літератури. В ній дана система розглядається тільки у контексті взаємостосунків влад, тобто постулю­ється, що зазначена система має місце саме у взаємовідносинах між владами, проте дія цієї системи може знайти прояв і у межах функціонування однієї влади (наприклад, двохпалатна структура парламенту в унітарній державі).

Різноманітність репрезентованих в юридичній літературі конкретних суджень щодо зазначених цілей, в узагальнюючому плані стисло відображають наступні їх формулювання дисертантом: недопущення як узурпації, так і паралічу влади; захист компетенції гілок влади; взаємодія влад; партнерство і співпраця влад; взаємоконтроль влад.

 Автор репрезентує висновок, що взаємоконтроль влад – це первинна мета функціонування системи “стримувань та противаг”. Обгрунтовує необхідність доповнення змісту ч.2 ст.6 Конституції України словами, котрі наголошують на такому моменті взаємовідносин усіх гілок влади як співпраця.

Узагальнюючи відповідні матеріали, дисертант доходить висновку, що система “стримувань та противаг” – це взаємопов’язана сукупність юридичних засобів, котрі забезпечують взаємоконтроль влад як основу їх результативного впливу одна на одну з метою насамперед унеможливлення узурпації державної влади, збереження їх реальної компетенції, балансу прав і обов’язків, а також утворюють підгрунтя для взаємодії і співпраці влад.

Орієнтуючись на матеріали дисертації, автор робить висновок, що у президентських республіках взаємоконтроль влад існує у найбільш “чистому” вигляді, у парламентських республіках істотною ознакою взаємоконтролю влад є домінування контролю парламенту над урядом, тоді як у змішаних республіках такою ознакою виступає подвійний контроль над урядом (з боку парламенту і президента).

Підрозділ 4.2 присвячений загальнотеоретичній характеристиці контрольної влади.

Автор наголошує, що у сучасному світі є демократичні держави, котрі характеризуються наявністю у них не тільки класичної тріади влад (законодавча, виконавча, судова), але й функціонуванням контрольної влади (альтернативний у науці термін – “контрольно-наглядова влада”). Серед основних ознак органів контрольної влади дисертант розрізнює ознаки загальні (притаманні усім зазначеним органам, вони репрезентують органи контрольної влади як такі у першому наближенні до них) і спеціальні (вони відображають особливості окремих органів).

Після характеристики таких загальних ознак органів контрольної влади як монофункціональність, загальнодержавний характер діяль­ності, автономність (структурна, субординаційна), системність, дисер­тант наголошує, що лише уся їх сукупність є критерієм загальної видової відмінності цих органів у системі розподілу влад. Сформульоване застереження зумовлене тим, що, наприклад, є ціла низка контрольних органів виконавчої влади (митні органи, органи державної контрольно-ревізійної служби, санітарні, пожежні інспекції, податкова адміністрація тощо), котрі здійснюють головним чином контрольну функцію.

 Згідно з позицією автора, в Україні є органи контрольної та квазіконтрольної влади. Перші, це – Конституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Формально останній здійснює парламентський контроль, призначається парламентом та звітує перед ним, але, головне, у своїй діяльності він є підпо­рядкованим лише закону (у широкому значенні цього слова).

 Органи квазіконтрольної влади: Рахункова палата, Прокуратура України (у особі Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів як суб’єктів прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів) мають ряд основних ознак органів контрольної влади, але факт відсутності їх підпорядкованості лише закону унеможливлює віднесення цих органів до контрольної влади.