Павленко П.І. Правовий статус службовця органів внутрішніх справ: проблеми загальної теорії

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкривається актуальність теми, об’єкт, предмет, мета та завдання дослідження, її зв’язок із науковими програмами МВС України, методологічна основа, наукова новизна та практична значущість.

Розділ перший “Поняття державного службовця в законодавстві та юридичній науці” складається з трьох підрозділів, присвячених розгляду державної служби в системі управління суспільством та визначенню правового статусу службовця органу державної влади.

Перший підрозділ “Державна служба   в системі   управління  суспільством” присвячений розгляду державної служби як специфічного державно-правового інституту. Спочатку проблема розглядається в історичному аспекті (з XVI по XX ст.), який пов’язаний з виникненням в  українському суспільстві цього інституту. З цією метою досліджуються праці Оріховського-Роксолана, Б. Хмельницького, П. Орлика, Т. Шевченка, М. Костомарова, Г. Андрузького, М. Драго­манова та інших, аналізуються реформаторські процеси, які вони намагались здійснити. Разом з цим аналізуються праці вчених радянського періоду, в яких, на думку дисертанта, є як позитивні, так і негативні моменти. Спроба відокремити позитивні моменти радянської державної служби і внести їх в українську модель є досить важливою.

Звертається увага на  походження термінів “державна служба”, “державний службовець”, “правовий статус державного службовця”, розкриваються шляхи  їх закріплення в нормативних актах. Виокремлюється поняття “державна посада” як первинний структурний елемент державної служби, розкривається його сутність з використанням наробок таких учених, як В.Б. Авер’янов, І.Л. Бачило, Ю.М. Козлов, В.М. Манохін, М.П. Орзіх, Г.І. Петров, Ю.О. Розенбаум, П.І. Щекочихін. Це робиться не лише для того, щоб показати різні думки спеціалістів, а й для того, щоб відстежити, як протягом десятиріч змінювались ознаки посади, визначити, яке місце посідає державна служба за умов сьогодення.

Виходячи з того, що в кінці 80-х років відбувалися певні політичні реформи і через це розвиток науки державного управління був дещо загальмованим, здобувач звертається до зарубіжного досвіду. Розглядаються головні риси державної служби розвинутих держав, зокрема Франції, Німеччини, Великобританії, Італії, Японії, США, з метою ознайомлення і розгляду через призму української державної служби. У висновках пропонується звернути увагу на такі елементи організації державної служби, як конкурсний відбір громадян, правовий та соціальний захист державних службовців, обсяг їх службових повноважень.

 Увага акцентується на новітніх дослідженнях у науці державного управління. Заслуговують на увагу напрацювання Ю.П. Битяка, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, Ю.Н. . Нижник, О.В. Петришина, Ю.Н. ________________________________________________________________________________________________Старилова та інших. Зазначені автори формулюють новітні підходи, які дозволяють удосконалити державну службу. Враховуючи, що ці напрацювання складаються в різних галузях права, дисертант вважає доцільним створити універсальну  теоретичну модель державної служби. Така система не тільки б задовольнила інтереси різних галузей права, а й стала б  основою для нормативного закріплення  конкретних положень, які  пов’язані з державною службою та статусом державного службовця. У зв’язку з цим дисертант розглядає питання нормативної регламентації державної служби, аналізує нормативні акти, які регулюють проходження державної служби, робить висновки щодо деяких положень Закону України “Про державну службу” та пропонує їх переглянути з метою доопрацювання.

У другому підрозділі “Державні службовці та їх види. Посадова особа” одне з центральних місць відводиться аналізу понять “дер­жавний службовець” та “посадова особа”. Автор аналізує думки вчених  стосовно визначення цих понять, порівнює ці терміни на предмет виявлення загальних рис та відмінностей, висловлює свою точку зору щодо  визначення понять “державний службовець” та “посадова особа”. Поряд з проблемою формування загальних понять “державний службовець” та “посадова особа” існує не менш важливе питання, вирішення якого допоможе визначити місце державного службовця в системі управління, – класифікація посадових осіб, що обумовлена градацією державних посад.

Вирішення цього питання має як теоретичне, так і практичне значення. Розгляд цієї проблеми ускладнюється ще й тим, що до цього часу не було прийнято єдиного нормативного акта, який би встановлював універсальні принципи розмежування та класифікації посад державних службовців і визначення за кожною категорією низки прав і обов’язків, а також принципів юридичної відповідальності.

Дослідження у  третьому підрозділі “Правовий статус  посадової особи та його елементи” присвячені проблемі правового статусу посадової особи та його елементів. Ця проблема розглядається шляхом визначення структури правового статусу та правосуб’єктності посадових осіб як представників держави та державних органів, наділених державно-владними повноваженнями, необхідними для здійснення державно-службової діяльності, вирішення питань, які зачіпають права та законні інтереси громадян. Права та обов’язки, які складають правовий статус державних службовців, виступають юридичним змістом державно-службових правовідносин. Розглядаючи складові правового статусу державного органу, посадової особи  та посади як початкової організаційно-структурної одиниці державного органу, дисертант виділяє компетенцію. Саме компетенція вважається елементом, який визначає роль та призначення державного органу в системі відповідних органів. Це також стосується правового статусу посади, бо посадові повноваження представляють собою складову компетенції органу. Не меншої уваги потребує визначення компетенції, яку майже всі вчені розуміють як сукупність прав та обов’язків. Але досліджуючи поняття компетенції більш детально, деякі автори доповнюють компетенцію  й іншими елементами: 1) коло підвідомчих цьому органу питань; 2) завдання, які ставляться перед органом; 3) функції, які покладені на орган; 4) територія діяльності органу; 5) відповідальність.

Щодо прав та обов’язків посадових осіб як головних елементів їх правового статусу зазначається, що окрім Закону України “Про державну службу”, де дається перелік основних прав і обов’язків посадових осіб, є ще ряд нормативних актів, у яких висвітлюється ця проблема. Це Конституція України, Кодекс законів про працю України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність” та деякі інші. У вищезгаданих нормативно-правових актах так чи інакше розглядаються питання, пов’язані як з правами громадян взагалі, так і з правами державних службовців. Дисертант виділяє два напрямки, пов’язані з визначенням та врегулюванням прав як елементу правового статусу посадової особи:

1)   дослідження прав, які безпосередньо спрямовані на виконання службових обов’язків;

2)   дослідження прав, які забезпечують виконання службовцем своїх обов’язків та його правову захищеність.

До прав, які сприяють безпосередньому виконанню службових обов’язків,   належать:

1.    Право на участь у розгляді питань і прийняття в межах своїх повноважень рішень.

2.    Право одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції.

3.    Право ознайомлення з документами, які визначають його права й обов’язки за займаною посадою державної служби, критерії оцінки якості роботи та умови просування по службі, а також організаційно-технічні умови, необхідні для виконання ним службових обов’язків.

4.    Право державного службовця на організаційно-технічні умови, які необхідні для виконання ним посадових обов’язків.

5.    Право на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов’язків, право на участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії.

До другого виду прав державного службовця належать:

1.    Право на поважання особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе (державних службовців) з боку керівників, співробітників і громадян.

2.    Право на ознайомлення з матеріалами своєї особової справи, відгуками про свою діяльність та іншими документами до внесення їх в особову справу, а в необхідних випадках – давати особисті пояснення.

3.    Право вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри.

Окрім прав державного службовця дисертант приділяє особливу увагу обов’язкам посадової особи (як складовому елементу правового статусу), які характеризують сутність його службової діяльності, оскільки за своєю сутністю посада створюється насамперед для виконання обов’язків по службі. У зв’язку з цим у дослідженні проводиться аналіз встановлених у Законі України “Про державну службу” обов’язків з метою вдосконалення цих положень.

У другому розділі “Правові засади статусу посадових та службових осіб органів внутрішніх справ” на підставі раніше встановлених загальних положень державної служби розглядається спеціальний вид державної служби – служба в органах внутрішніх справ.

 У першому підрозділі “Правове  становище особи – основа статусу державного службовця, службової та посадової особи органів внутрішніх справ” автор акцентує увагу на розгляді та аналізі літератури, яка присвячена визначенню правового статусу людини в період формування демократичної української держави, значна увага приділяється розгляду конституційного правового статусу людини і громадянина. Дисертант аналізує праці таких відомих учених, як М.В. Вітрук, Л.Д. Воєводін, О.І. Лєпьошкін, Є.А. Лукашева, М.І. Матузов, В.О. Патюлін, О.Ф. Скакун, які розглядають з різних боків правовий статус людини і громадянина, намагаються визначитися з його сутністю та  елементами. Водночас у ході визначення правового статусу порушується і проблема класифікації основних прав та свобод, які складають правовий статус людини. При цьому   на основі аналізу Конституції України та інших  нормативних актів пропонується  дещо змінити критерії класифікації. Здобувач, розглядаючи питання класифікації прав та свобод в Україні, акцентує увагу на аналізі норм міжнародного права – Загальної Декларації прав людини, Міжнародного Пакту про громадянські і політичні права, Міжнародного Пакту про економічні, соціальні і культурні права, які є основою правового статусу людини і громадянина, і тому повинні визнаватися кожною країною, яка перебуває на шляху розбудови демократичної держави.

Розглядаючи проблему визначення основних прав та свобод людини і громадянина, не можна не порушити питання про механізм захисту прав та свобод. У дослідженні зазначається, що саме є гарантією реалізації прав та свобод і як це пов’язано з механізмом захисту. Розглядаючи це питання, дисертант посилається на думки вчених, які присвятили вивченню цієї проблеми багато праць (В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фриць­кий, О.В. Городецький, П.М. Рабінович), а також розглядає нормативні акти, які регулюють діяльність судів щодо виконання захисної функції.

Проблема правового статусу людини і громадянина та його елементів (прав та свобод) постає предметом дослідження теорії держави та права, конституційного права, історії політичних і правових учень, а також філософії права та історії. У зв’язку з цим дисертантом були вивчені історичні шляхи утвердження правового статусу, проаналізовані точки зору відомих учених різних історичних епох, зроблені висновки щодо формування теоретичних напрямків залежно від часу, географії та політично-правових подій.

Дослідження правового статусу людини і громадянина, яке було відправною точкою у визначенні правового статусу державного службовця, дало змогу окреслити загальні положення як для правового статусу громадянина, так і для правового статусу державного службовця.  Останнє можна визнати як реалізацію громадянином конституційного права, пов’язаного з проходженням державної служби. Це дуже важливий момент, тому що, по-перше, організацію та функціонування державного управління слід розглядати з урахуванням особистості громадянина, який є суб’єктом цих відносин. По-друге, права й обов’язки державних службовців повинні бути лаконічними, формально визначеними і відрізнятися залежно від компетенції того чи іншого державного органу. По-третє, виникає потреба у встановленні форм і методів участі громадян в управлінні державними справами.

У   другому підрозділі “Службова та посадова особа в органах внутрішніх” справ автор  визначається з проблемою співвідношення понять “службова особа” та “посадова особа” органів внутрішніх справ. При цьому розглядається проблема визначення цих термінів, аналізуються характерні риси, а також  аналізується, в чому ці категорії  подібні, а в чому між ними  відмінність.

Оскільки поняття “державний службовець” виникло на основі поняття “державна служба”, яку законодавець визначив як професійну діяльність осіб (ч. 2 ст. 1 Закону України “Про державну службу”), які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну платню за рахунок державних коштів, то під   службовцем органів внутрішніх справ можна вважати громадянина України, який перебуває на службі та займає посаду в органах внутрішніх справ, практично виконує завдання, пов’язані з функціями ОВС, та утримується за рахунок державних коштів.

Посадові особи органів внутрішніх справ, як і інші службовці ОВС, займають посаду, але законодавець називає перших “керівниками та заступниками керівників”, які не лише виконують практичні завдання і функції державних органів. Крім цього, “законами та іншими нормативними актами на них покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій”.

Таким чином, поняття “посадова особа” є вужчим за поняття “державний службовець”, тому що, по-перше, кожна посадова особа є державним службовцем, але не кожний державний службовець є посадовою особою, по-друге, державний службовець виконує практичні завдання, які встановлює посадова особа. Відповідно до цього розрізняються правові статуси державного службовця і посадової особи. Правовий статус посадової особи органів внутрішніх справ заснований на статусі державного службовця як на родовому понятті. У статусі посадової особи перш за все відбиваються особливі функції і повноваження щодо реалізації компетенції державного органу, а в статусі   службовця – загальний юридичний зв’язок з органами внутрішніх справ. Наслідком їх поєднання є додаткові права, обов’язки, гарантії та підвищена відповідальність посадової особи.

Особливості цього спеціального статусу можна визначити як право здійснювати контрольну діяльність щодо реалізації прав і обов’язків підлеглих державних службовців. Саме контроль за законністю виконання управлінських рішень є тим елементом, який виділяє посадову особу серед інших державних службовців ОВС. З урахуванням цього положення   аналізуються думки вчених стосовно визначення контрольної функції як головного елементу, який відокремлює категорії державних службовців. Дисертант робить висновок, що контроль дає можливість встановлювати відповідність діяльності підлеглих органів (державних службовців) вимогам закону та іншим нормативним актам, об’єктивно і всебічно відображати фактичний стан справ на підконтрольних місцях, виявляти позитивний досвід та недоліки в управлінських рішеннях, в організації та стилі роботи органів управління, вивчати якості підлеглих працівників. 

Вищевикладене дає можливість визнати необхідність визначення поняття “посадова особа ОВС” та  вимог, яким повинна відповідати ця особа для набуття відповідних повноважень. До таких вимог   належать:

– займання встановленої нормативними актами  посади (тимчасово або постійно) в органах внутрішніх справ. У разі призначення на посаду  службовець повинен прийняти присягу. Це положення встановлене ст. 17 Закону України “Про державну службу”, ч. 2 ст. 17 Закону України “Про міліцію”, п. 11 р. 2 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР;

– наділення від імені держави державно-владними повноваженнями.  Вони повинні містити не тільки права, а й обов’язки;

– виконання посадових функцій згідно з функціями ОВС. Посадова особа повинна як сама чітко дотримуватись тих вимог, які закріплені в наказах, розпорядженнях, інструкціях, положеннях та правилах Міністерства внутрішніх справ, так і від своїх підлеглих вимагати чіткого виконання цих норм;

– наявність у своєму підпорядкуванні державних службовців. Це  надає посадовій особі право у процесі службової діяльності виконувати управлінські (керівні) функції щодо підлеглих шляхом видання адміністративних актів розпорядчого характеру, обов’язкових для виконання;

– особлива  юридична відповідальність за протиправні дії.

Отже, поняття “посадова особа органів внутрішніх справ” можна визначити таким чином: це державний службовець, який займає визначену нормативними актами посаду в ОВС, виконує посадові функції, насамперед функцію контролю, має у своєму підпорядкуванні службовців, наділений державно-владними повноваженнями, несе за їх невиконання або неналежне виконання юридичну відповідальність.

У   третьому  підрозділі “Особливості правового статусу посадових та службових осіб органів внутрішніх справ” розглядається правова основа статусу  службовця органів внутрішніх справ. Правовий статус службовця органів внутрішніх справ складає зміст державно-службових відносин, який розкривається через встановлені нормами його права, обов’язки та відповідальність. Інакше кажучи, правовий статус службовця ОВС представляє собою сукупність прав, обов’язків, обмежень, заборон, відповідальності, яка встановлена законодавством України та гарантована державою.  Службовець органів внутрішніх справ повинен здійснювати свої повноваження не лише як службовець державного органу, а і як службовець саме органу внутрішніх справ з урахуванням специфіки діяльності цього органу.

 Правова основа статусу службовця органів внутрішніх справ регулюється Конституцією України, Кримінальним кодексом України, Законом України “Про міліцію”, Постановою Кабінету Міністрів Української РСР “Про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР”, Указом Президії Верховної Ради Української РСР “Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ Української РСР”, Законом України “Про державну службу”, Законом України “Про боротьбу з корупцією”. Ці нормативні акти є загальними і становлять основу державної служби в ОВС. Загальний характер цих нормативних джерел проявляється у закріпленні правового статусу всіх категорій державних службовців органів внутрішніх справ. Крім того, здобувач звертає увагу і на нормативні акти, що регулюють статус окремих категорій службовців різних служб, які входять до складу органів внутрішніх справ.

Так, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність” закріплює правовий статус службовців оперативних підрозділів системи МВС, наказ Міністерства внутрішніх справ № 404 “Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України” встановлює обов’язки посадових осіб органів внутрішніх справ щодо керівництва патрульно-постовою службою, порядок її організації, обов’язки і права нарядів міліції. Постанова Кабінету Міністрів України № 700 “Про затвердження Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ” визначає права та обов’язки державних службовців підрозділів паспортної, реєстраційної та міграційної роботи. Наказ Міністерства внутрішніх справ № 220 “Про затвердження Типового положення про службу пожежної безпеки” закріплює основні завдання та напрямки роботи служби пожежної безпеки, а також права та відповідальність працівників служби. Всі ці нормативні акти доповнюють правовий статус службовця органу внутрішніх справ та регулюють різні сторони правового статусу державної служби.

Аналізуючи правовий статус  службовця ОВС, дисертант відмічає, що законодавець розглядає правовий статус через призму поняття “службовець ОВС”, але  інтерпретація цього поняття представляється дуже узагальненою через те, що не містить конкретних відмінностей у проходженні служби особами, різними за своїм посадовим становищем. У зв’язку з цим виникає потреба в розмежуванні службовців органів внутрішніх справ на дві категорії: службові особи та посадові особи. Це положення випливає з того, що не кожна особа, яка є службовцем ОВС, виконує державно-владні повноваження, які притаманні посадовим особам. На відміну від службових осіб, посадові мають підлеглих, службову діяльність яких вони контролюють. Діяльність посадових осіб направлена на визначення напрямків та завдань, як для себе, так і для підлеглих. У свою чергу службові особи вирішують більш конкретні завдання, які були встановлені посадовими особами, тобто особами “керівного складу”. Необхідно   підкреслити, що посадова особа – це специфічна категорія державних службовців, якій відповідає більш спеціальний статус.

У системі державної служби органів внутрішніх справ функціонують різні правові статуси посадової особи, які відрізняються за категоріями і групами. Зокрема, виділяється загальний, особливий, спеціальний та індивідуальний статуси посадової особи. Розглядаючи елементи правового статусу, дисертант звертає увагу як на наукову думку 70-х років, коли до елементів правового статусу посадової особи відносилися лише права, обов’язки та відповідальність, що були обумовлені займаною посадою, так і на сучасні погляди. Наприклад, із сучасної точки зору до статусного набору включаються такі елементи:

1) виконання службової діяльності на встановлених принципах    державної служби;

2) найменування посадової особи та її місце в організаційній системі державної служби;

3) функції посадової особи;

4) права та обов’язки;

5) правові форми та методи реалізації функцій і повноважень;

6) гарантії реалізації повноважень посадової особи;

7) відповідальність;

8) пільги, гарантії і компенсації.

У подальшому дисертант розкриває сутність кожного елементу, пов’язуючи їх один з одним і тим самим підтверджуючи неможливість існування правового статусу без зазначених складових, кожна із яких має свій зміст.