Цвєтков А.М. Порядок фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади України

summary

У вступі обґрунтовується актуальність дослідження, стан його наукової розробки, зв’язок з науковими програмами, планами і темами, визначається мета та завдання, об’єкт і предмет дисертаційної роботи, охарактеризовані використані автором методи, висвітлюється наукова новизна дослідження, визначаються наукові положення, що виносяться на захист, розкривається теоретичне та практичне значення отриманих результатів, наведені відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, структуру і обсяг дисертації.

Розділ 1 “Державне управління як інструмент реалізації фінансової політики держави” містить три підрозділи. Перший підрозділ “Державне управління та його організуюча роль у сучасному суспільстві” присвячений аналізу понять та змісту: “управління”, “соціальне управління” та “державне управління”.

Для оптимальної організації реалізації завдань і функцій центральних органів виконавчої влади України та їх бюджетного асигнування, на думку дисертанта, необхідні ґрунтовні знання основних теоретичних положень щодо сутності та змісту управління. Останнє являє собою передусім організуючу діяльність держави, спрямовану на виконання її завдань та функцій.

У цьому підрозділі зазначається, що державне управління є елементом, видовим поняттям більш широкого поняття – соціального управління і являє собою складну систему, що характеризується специфікою виконуваних функцій. Підкреслюється, що у країнах Європейського Союзу поняття “державне управління” настільки багатогранне і складне, що, наприклад, в адміністративно-правовій науці країн, що входять до нього, відсутнє його єдине визначення.

Автор звертає увагу, що Конституція України не містить поняття “державне управління”. Натомість цей термін як організаційно-правова категорія досить часто вживається законодавцем, зокрема, в законах про Державний бюджет України, у Бюджетному кодексі України та інших нормативно-правових актах.

На підставі проведеного у цьому підрозділі дослідження зроблено висновок, що предметом правового регулювання в системі державного управління є, зокрема, відносини при здійсненні програмно-цільового управління, організації структури, встановлення статусу, процедури прийняття рішень і впливу на підпорядковану систему, контролю, а також зв’язку між об’єктом та суб’єктом управління.

З метою вироблення наукових засад підвищення ефективності державного управління як передумови раціонального управління державними фінансами досліджується зміст понять “ефективність” і “ефективність державного управління” та три основні методи виміру ефективності діяльності з управління державними витратами (аналіз індексів (ratio analysis), регресійний аналіз та аналіз пакетів даних (data envelope analysis)).

У другому підрозділі “Місце і роль центральних органів виконавчої влади в системі органів виконавчої влади” на основі поглибленого аналізу системи центральних органів виконавчої влади автором визначені ознаки, притаманні органу виконавчої влади в цілому. Встановлено, що він: а) є відносно автономною складовою частиною єдиної системи органів виконавчої влади; б) має свій відповідний статус; в) діє від імені держави; г) наділений окремими функціями та є носієм встановленого обсягу державно-владних (юридично-владних) повноважень, необхідних для виконання покладених на нього завдань; ґ) орієнтований на підставі закону на певну державну діяльність; д) діє на основі принципів державної служби; е) є структурно організованим, а також має необхідне матеріальне, фінансове, інформаційне та інше забезпечення. Орган виконавчої влади, крім того, являє собою різновид державної організації, в складі якої є: власне його апарат і можуть бути відповідні державні установи і підприємства. Усі ці ознаки тісно взаємопов’язані між собою. Недооцінка або ігнорування цих зв’язків порушує властиві їм пропорції, що призводить до малоефективності діяльності органу.

Автор пропонує надати такі визначення понять центрального органу виконавчої влади, міністерства, державного комітету і центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом  як основних елементів системи центральних органів виконавчої влади:

центральний орган виконавчої влади – це орган виконавчої влади, підвідомчий Кабінету Міністрів України, що утворюється, реорганізовується та ліквідовується Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України, керівник якого призначається Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України та припиняє його повноваження на цій посаді Президент України;

міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади України, який підпорядкований Кабінету Міністрів України, основним завданням якого є формування та реалізація державної політики у визначеній сфері діяльності;

державний комітет є центральним органом виконавчої влади, який покликаний сприяти міністерствам та Кабінету Міністрів України в цілому в реалізації державної політики шляхом виконання певних міжгалузевих функцій державного управління;

центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом – це орган виконавчої влади, який належить до системи центральних органів виконавчої влади, має визначені Конституцією України та законодавством України особливі завдання та повноваження; щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Відповідні пропозиції щодо змісту цих понять, на думку дисертанта, сприятимуть проведенню ефективного реформування центральних органів виконавчої влади в Україні.

Дисертант звертає увагу на те, що на реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні та з метою вдосконалення системи державного управління, забезпечення ефективної діяльності Кабінету Міністрів України, міністерств та інших органів виконавчої влади, а також їх апаратів Указом Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 року, № 345/2001, у системі виконавчої влади були запроваджені посади державного секретаря Кабінету Міністрів України та державних секретарів міністерств. Діяльність інституту державних секретарів у системі виконавчої влади призвела до протилежних очікуваним наслідків. З одного боку, цей інститут сприяв підвищенню ефективності діяльності органів виконавчої влади завдяки стабілізації особового складу міністерств, виведенню його з-під політичної кон’юнктури, а також покладення поточної роботи на державних секретарів, а з другого – виникло своєрідне двовладдя в центральних органах виконавчої влади. При аналізі цього інституту автор провів порівняльний аналіз європейської моделі правового статусу державних секретарів (Бельгія, Велика Британія, Греція, Данія, Ірландія, Іспанія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Польща, Угорщина, Франція).

Незважаючи на невеликий досвід за часом існування та діяльності інституту державних секретарів міністерств та державного секретаря Кабінету Міністрів України, з метою створення сприятливих умов для послідовного здійснення в Україні реформи політичної системи Президент України був вимушений своїми указами “Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади” від 26 травня 2003 року, № 434/2003, та “Про Міністра Кабінету Міністрів України” від 3 червня 2003 року, № 464/2003, ліквідувати посади державних секретарів, їх перших заступників та заступників.

У третьому підрозділі “Адміністративна реформа – важливий фактор підвищення ефективності фінансування державного управління” на основі аналізу спеціальної правової літератури та вивчення практики зазначається, що основними завданнями адміністративної реформи мають стати: а) завершення переходу від тоталітарно-авторитарної до демократичної системи управління в країні, тобто формування такої системи державного управління, в основі якої концептуальною та пріоритетною позицією на всі часи має стати не людина для держави, а держава для людини; б) формування ефективної організації виконавчої влади на центральному рівні управління. У процесі дослідження також встановлено, що ефективній діяльності центральних органів виконавчої влади перешкоджають такі чинники, як: недосконала структура державного управління; невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади та дублювання їх функцій і повноважень.

Наведені автором у тексті дисертації приклади свідчать про необґрунтованість деяких заходів щодо реорганізації органів державної виконавчої влади України, що вони не сприяють підвищенню ефективності державного управління.

Зроблено висновок про те, що при проведенні адміністративної реформи в центральних органах виконавчої влади недостатньо реалізується частина перша пункту 12 статті 92 Конституції України, де встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади.

Закінчується перший розділ дисертації короткими висновками, які підсумовують викладене в окремих підрозділах.

Розділ 2 “Поняття та сутність фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади України” містить три підрозділи. У першому підрозділі “Поняття “видатки бюджету” та “фінансування бюджету” в теорії фінансового права та законодавстві України й інших країн” висвітлено співвідношення і тлумачення понять “державні видатки” та “видатки бюджету” в теорії фінансового права і бюджетному законодавстві України й інших країн.

Автор вважає за доцільне доповнити пункт 13 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України в частині визначення видатків бюджету так: “це публічні, безперервні, прямі витрати держави, пов’язані з її функціонуванням, з приводу розподілу та використання централізованих фондів коштів з метою забезпечення виконання завдань та функцій держави”. Також відзначається необхідність визначити у Бюджетному кодексі України принципи бюджетних видатків, а саме:     а) принцип предметно-цільового призначення коштів; б) принцип максимальної ефективності використання (тобто фінансове забезпечення публічних інтересів при мінімальних витратах);       в) принцип дотримання режиму економії, який сприяє досягненню найбільшої ефективності у процесі здійснення бюджетних видатків; г) принцип здійснення фінансового контролю з метою забезпечення дотримання державної фінансової дисципліни.

З урахуванням існуючої структури бюджетної системи України у Бюджетному кодексі України запропоновано надати таке визначення поняття “фінансування видатків державного бюджету та місцевих бюджетів”: “це урегульовані правовими нормами виділення (відпуск) фінансових ресурсів протягом бюджетного періоду на безоплатній та безповоротній основі (якщо законодавством України не передбачено інше) для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, а також для діяльності та розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їх завдань та функцій”.

У другому підрозділі “Правовий режим кошторисно-бюджетного фінансування” досліджується: поняття та порядок кошторисно-бюджетного фінансування в Україні, поняття кошторису як основного фінансово-планового акта (його зміст), поняття бюджетної класифікації України та її структура.

Автор дійшов висновку, що у правозастосовній діяльності щодо фінансування центральних органів виконавчої влади основним документом, який визначає витрати бюджетних установ є кошторис. Він є основним фінансово-плановим актом, який визначає обсяг, цільове надходження, використання та щоквартальний розподіл асигнувань з бюджету на утримання бюджетних установ та організацій.

Для будь-якої бюджетної установи кошторис витрат складається з двох частин:                    1) загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією на виконання бюджетною установою основних функцій; 2) спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов’язаних з виконанням установою основних функцій.

У дисертації підкреслюється, що всі види кошторисів мають складатися відповідно до Класифікації доходів і видатків державного та місцевих бюджетів України (бюджетної класифікації). Згідно з частиною третьою статті 8 Бюджетного кодексу України вона поділяється на такі складові частини: класифікація доходів бюджету; класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету; класифікація фінансування бюджету та класифікація боргу. В свою чергу, видатки бюджету класифікуються відповідно до чинного законодавства України за: 1) функціями, з виконанням яких пов’язані видатки (функціональна класифікація видатків); 2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків); 3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків); 4) за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).

У підрозділі розглядається склад видатків Державного бюджету України на державне управління, зокрема на: а) законодавчу владу; б) виконавчу владу; в) Президента України.

Окремо автор приділяє належну увагу процесу складання кошторису центральних органів виконавчої влади в Україні. Цей процес має назву кошторисного процесу та включає такі етапи, як: складання, затвердження, виконання.

 Третій підрозділ “Правове регулювання видатків на утримання центральних органів виконавчої влади” присвячений аналізу організації виконання Державного бюджету України,  розгляду етапів виконання Державного бюджету України за видатками, а також аналізу використання видатків Державного бюджету України на утримання органів державного управління.

Значну увагу автор приділяє аналізу трьох систем організації касового виконання бюджету: банківської, казначейської та змішаної (на прикладі історії держави та права Російської імперії, РСФСР, СРСР та України). Відзначається, що казначейська система касового виконання бюджету (яка впроваджена в Україні) – це зведення всіх коштів державного бюджету на рахунках, які відкриваються в установах уповноважених банків на ім’я органів Державного казначейства (ці рахунки діють в єдиному режимі, створюючи загальнодержавну систему єдиного казначейського рахунку). Підкреслюється, що відповідні єдині казначейські рахунки існують також у Австралії, Бразилії, Великій Британії, США, Франції та Японії.

Автором обґрунтовується роль прогресивного у бюджетному законодавстві України процесу складання та виконання розпису Державного бюджету України.

У цьому ж підрозділі зазначається, що третьою стадією бюджетного процесу визнається стадія виконання бюджету. Відповідна стадія бюджетного процесу складається з шести етапів виконання Державного бюджету України за видатками. Окремо автор розглядає четвертий етап – отримання товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти. На підставі аналізу статей 1 та 655 Цивільного кодексу України дисертант вважає, що цей етап має регулюватись виключно зазначеним кодексом, тому що це майнові відносини, які мають грошовий характер.

З метою вивчення ситуації, яка склалася з фінансуванням видатків на утримання органів державного управління, автором проаналізовано відповідні щорічні статистичні матеріали Рахункової палати України та розглянуто опис економічних закономірностей щодо загальних державних видатків у чотирнадцяти промислово розвинутих країнах світу, починаючи з 1870 по 1996 рік. Перевірки, проведені Рахунковою палатою України, свідчать, що використання коштів Державного бюджету України на утримання центральних органів виконавчої влади в процесі проведення адміністративної реформи та на реалізацію адміністративної реформи в Україні у Державному бюджеті України окремим рядком не виділяються взагалі.

Закінчується другий розділ дисертації короткими висновками, які викладені в окремих підрозділах.

Розділ 3 “Порядок фінансування видатків центральних органів виконавчої влади і контроль за ними” містить три підрозділи. У першому підрозділі “Повноваження Державного казначейства України по касовому виконанню державного бюджету за видатками на центральні органи виконавчої влади” висвітлені основні завдання, повноваження та структура Державного казначейства України, а також проаналізовано порядок касового виконання цим органом державного бюджету за видатками на центральні органи виконавчої влади.

Автор дійшов висновку, що необхідно провести новий розподіл функцій між Міністерством фінансів України та Державним казначейством України залежно від їх підпорядкованості та рівня завдань, що на них покладаються, виходячи із схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади України (згідно з розділом 4 Додатка до Указу Президента України “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади”, що через міністра фінансів України спрямовується і координується діяльність: Головного контрольно-ревізійного управління України та Державного казначейства України).

Дисертант вважає обґрунтованою позицію вчених в частині того, що Державному казначейству доцільно взяти на себе функції поточного аналізу виконання державного бюджету та розробку пропозицій щодо вдосконалення бюджетного процесу, але тільки в частині виконання Державного бюджету України.

Порівняльна характеристика структури та повноважень державних установ зарубіжних країн (Австралія, Бразилія, Іспанія, США, Франція, Японія), на які покладені казначейські функції, свідчить, що основним призначенням казначейства у різних країнах світу є сприяння раціональному управлінню державними ресурсами державного бюджету.

У другому підрозділі “Порядок фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади у зарубіжних країнах” досліджується: структура бюджетного законодавства та повноваження виконавчої влади щодо виконання бюджету в різних країнах світу.

Аналізуючи схему бюджетного законодавства в деяких країнах (Австралія, Велика Британія, США та Франція), дисертант дійшов загального висновку, що в цих державах вона має таку ієрархію: а) конституція; б) закон про управління бюджетно-фінансовою діяльністю (тобто закон, що стосується загальних принципів державного фінансового планування, який іноді  називають органічним законом про бюджет); в) закони про річний бюджет (про асигнування); г) закони про спеціальні асигнування, фінансові приписи та інструкції.

У третьому підрозділі “Порядок здійснення фінансового контролю за використанням коштів державного бюджету в центральних органах виконавчої влади в Україні та за кордоном” досліджується: по-перше, поняття, класифікація видів та методи фінансового контролю, по-друге, система та компетенція органів державної влади України та зарубіжних країн, які здійснюють відповідний контроль за використанням видатків на утримання зазначених органів.

На основі вивчення різних класифікацій видів фінансового контролю вчених фінансистів автором запропоновано вважати однією з ключових класифікацію видів фінансового контролю залежно від органів державної влади України, які його здійснюють. У зв’язку з цим виділяється фінансовий контроль: а) представницьких органів влади (Комітет Верховної Ради України з питань бюджету, Рахункова палата України); б) Президента України; в) виконавчих органів влади загальної компетенції (Кабінет Міністрів України); г) виконавчих органів влади спеціальної компетенції (Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державна податкова адміністрація України та інші).

Дисертантом підтримується точка зору, що у фінансовій діяльності в Україні беруть участь усі державні органи законодавчої та виконавчої влади, такі як Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України, що забезпечують загальне керівництво та управління видатками державного бюджету країни.

Обґрунтовується положення про те, що організація оперативного управління фінансами здійснюється і через спеціалізовані державні органи, систему яких очолює Міністерство фінансів України. Окремо проведена характеристика (у порівнянні з зарубіжними країнами) завдань, повноважень та структури: а) підрозділів Міністерства фінансів, а саме: Державного казначейства України та Головного контрольно-ревізійного управління України; б) органу спеціальної компетенції, який здійснює фінансовий контроль – Державної податкової адміністрації України; в) особливого органу фінансового контролю – Рахункової палати України.

Закінчується третій розділ дисертації стислими висновками, які висвітлені в окремих підрозділах.