Федчук С.І. Фінансово-правове регулювання видатків на інноваційну діяльність : Федчук С.И. Финансово-правовое регулирование расходов на инновационную деятельность

summary

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, основні завдання, об’єкт, предмет, використані методи, теоретична та емпірична база дослідження, викладено практичне значення роботи та наукову новизну одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації, публікації, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 „Загальна характеристика правового регулювання фінансування публічних видатків на інноваційну діяльність” складається із трьох підрозділів і присвячений дослідженню впливу фінансової діяльності держави, органів місцевого самоврядування на інноваційні процеси в економіці країни.

У підрозділі 1.1 „Публічні фінанси та публічні видатки у сучасній державі” досліджено теоретичні підходи щодо визначення категорій „публічні фінанси”, „публічні видатки” в економічній та юридичній науках, їх основних ознак.

На підставі узагальненого досвіду розвинених зарубіжних країн зроблено висновки, що одним з основних завдань держави в сучасних умовах є забезпечення інноваційного розвитку. У зв’язку з цим існує об’єктивна необхідність у державній підтримці інноваційної діяльності шляхом здійснення видатків з публічних фондів коштів.

Звертається увага на важливість виокремлення в бюджетній класифікації видатків споживання та видатків розвитку, що дозволяє забезпечувати як нагальні суспільні потреби (такі, як соціальні виплати, медичне забезпечення населення, утримання інфраструктури тощо), так і майбутній розвиток економіки на основі інноваційно-інвестиційної складової.

У підрозділі 1.2 „Правове регулювання інноваційної діяльності. Особливості правовідносин у сфері інноваційної діяльності” вказано на особливості й недоліки правового регулювання інноваційної діяльності. Визначено, що у сфері інноваційної діяльності є відносини юридичної рівності (приватноправові) та субординаційні (публічно-правові). Аналіз законодавства України дає підстави зробити висновок, що відповідні норми містяться у нормативно-правових актах різних галузей права.

Установлено, що закріплене в Законі України „Про інноваційну діяльність” визначення інноваційної діяльності не розкриває повністю її змісту й охоплює лише частину інноваційного циклу, а саме: „упровадження – виробництво – споживання”, залишивши за межами першу ланку інноваційного циклу – „виникнення, розробка нових знань”. Використання і комерціалізація результатів наукових досліджень та розробок є, відповідно, проміжною та кінцевою ланками ланцюга інноваційного циклу, якому передують проведення досліджень та розробок. Правове регулювання першої ланки інноваційного циклу здійснюється у межах Закону України „Про наукову і науково-технічну діяльність”, у якому передбачено, що науково-технічна діяльність – це інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання і використання нових знань у всіх галузях техніки і технологій. Обгрунтовано що визначене у законодавстві поняття „інноваційна діяльність” повинно  охоплювати увесь інноваційний цикл – від початку розробки до її реалізації та повної окупності зроблених витрат. Особливого значення цілісність та логічна послідовність інноваційного процесу набуває при проведенні експертизи інноваційних проектів, з метою їхнього відбору для фінансової підтримки.

Звертається увага на те, що з огляду на специфіку інноваційної діяльності та її особливого значення для розвитку економіки держави недоцільним є ототожнення понять „інноваційна” та „інвестиційна” діяльність. Згідно з українським законодавством інноваційна діяльність визначена як форма інвестиційної діяльності, але її особливості та значення зумовили необхідність у виникненні спеціального законодавства, яким регламентується інноваційна діяльність, зокрема її фінансова підтримка з боку держави.

У підрозділі 1.3 „Види публічних видатків на інноваційну діяльність як об’єкта фінансування із публічних фондів коштів” розглянуто досвід України та розвинених країн світу (США, Японії, Південної Кореї, Франції, Німеччини, Великобританії, Фінляндії, Бельгії, Нідерландів, Литви, Російської Федерації) у сфері державного стимулювання інноваційної діяльності господарюючих суб’єктів в цілому й механізмів фінансування окремих інноваційних структур (технопарків, технополісів, бізнес-інкубаторів, венчурних фірм тощо).

На основі узагальненого світового досвіду встановлено, що фінансова підтримка інноваційних структур з боку держави та органів місцевого самоврядування здійснюється шляхом: безвідплатного фінансування із державних та муніципальних фондів коштів (гранти, субсидії); поєднання безвідплатного та відплатного фінансування, джерелом якого є спеціальні венчурні публічні фонди коштів; відплатного фінансування шляхом надання кредитів; укладання державних контрактів на виконання інноваційних проектів; фіскального стимулювання (надання податкових та амортизаційних пільг).

З огляду на євроінтеграцію України, акцентується увага на тому, що в ЄС вироблено стратегію формування Європейської інноваційної системи, яка передбачає, що до 2010 року економіка ЄС має стати найбільш конкурентоспроможною та динамічною у світі. Для реалізації цієї мети передбачається поступове збільшення у країнах ЄС видатків на інноваційну діяльність від 1,9 відсотків ВВП до 3 відсотків ВВП. Дві третини від загального обсягу цих витрат передбачається залучати із приватних фондів коштів, одну третину – із публічних фондів. У 2008 році Єврокомісією заплановано виділити на інноваційний розвиток, передбачений у межах Лісабонської стратегії, 57,2 млрд євро.

Підкреслюється, що, незважаючи на закріплення у нормах українського законодавства державної фінансової підтримки інноваційної діяльності, у бюджетній та податковій політиці відсутній системний підхід щодо забезпечення інноваційної моделі розвитку економіки.

Розділ 2 „Порядок фінансування публічних видатків
на інноваційну діяльність та джерела фінансування” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню фінансування інноваційної діяльності з публічних фондів коштів і залучення державою в цю сферу приватних інвестицій.

У підрозділі 2.1 „Правове регулювання бюджетного фінансування інноваційної діяльності” зроблено аналіз теоретичних визначень поняття „бюджетне фінансування”, його ознак та форм.

Дано характеристику форм бюджетного фінансування інноваційної діяльності, ступеню їхнього використання та значення для втілення державної інноваційної політики.

Обґрунтовано, що однією з причин недостатньо ефективної державної політики у сфері інноваційної діяльності в Україні є відсутність комплексного законодавчого регулювання цієї сфери: аналіз правового забезпечення фінансування інноваційної діяльності свідчить про те, що норми, які містяться у спеціальному законодавстві про інноваційну діяльність, є неузгодженими з положеннями бюджетного та податкового законодавства. Це стосується насамперед законів України „Про інноваційну діяльність”, „Про наукову і науково-технічну діяльність”, „Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки”, „Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні”, „Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків”, „Про державне регулювання діяльності у сфері трансферу технологій”. Указаними законами передбачено обсяги бюджетного фінансування, державного кредитування, державного замовлення, надання податкових пільг тощо. Натомість у щорічних законах про державний бюджет указані норми виконуються частково або взагалі ігноруються.

У підрозділі 2.2 „Правові основи розподілу грошових фондів на підтримку інноваційної діяльності” розглянуто питання закріплення грошових фондів на підтримку інноваційної діяльності між ланками бюджетної системи.

Обгрунтовано, що доцільним є підхід, підтриманий багатьма вченими та практично втілений у багатьох розвинених країнах, який полягає у зосередженні коштів на розвиток економіки у спеціальному цільовому бюджетному фонді – бюджеті розвитку у структурі спеціального фонду місцевих бюджетів, обґрунтовано доцільність створення такого фонду як складової спеціального фонду Державного бюджету України.

Охарактеризовано бюджет розвитку як засіб централізації інноваційно-інвестиційних видатків та визначено джерела формування бюджету розвитку, серед яких особливого значення набувають кошти, отримані від приватизації.

На підставі узагальненого досвіду зарубіжних країн констатується, що бюджет розвитку може бути як складовою бюджету будь-якого рівня, що забезпечує інноваційну та інвестиційну діяльність держави (як у Російській Федерації, де з 2005 року створено Інвестиційний фонд у складі бюджетів, у якому зосереджується лише частина коштів, що спрямовуються на інноваційний та інвестиційний розвиток), так і мати автономний характер (як у Японії, де окремо від поточного бюджету розробляється та затверджується так званий інвестиційний бюджет).

Крім бюджету розвитку, який у зарубіжних країнах може входити до складу державного бюджету, місцевих бюджетів, а в деяких випадках (як у Японії) формуватися і виконуватися окремо, досліджено світовий досвід створення різних фондів, включаючи позабюджетні, діяльність яких спрямована на підтримку науково-дослідних, дослідно-конструкторських робіт та інноваційної діяльності та перспективи запровадження такого досвіду в Україні.

На основі аналізу зарубіжного досвіду зроблено висновок, що поєднання публічних та приватних коштів для фінансування інноваційної діяльності, створення „партнерських засад” між державою та приватними інвесторами набуває для України дедалі більшого значення.

У підрозділі 2.3 „Правове регулювання програмно-цільового фінансування інноваційної діяльності” розглянуто фінансування видатків на інноваційну діяльність з урахуванням безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання, що відповідає реалізації програмно-цільового методу в бюджетному процесі.

Досліджено закріплені в законодавстві основи програмно-цільового фінансування видатків на інноваційну діяльність (визначення та підтримка пріоритетних напрямів інноваційної діяльності державного, галузевого, регіонального і місцевого рівнів; формування і реалізація державних, галузевих, регіональних і місцевих інноваційних програм; визначення основних механізмів реалізації пріоритетних напрямів інноваційної діяльності).

Зроблено висновки, що за умови переходу економіки України на інноваційну модель розвитку програмно-цільове фінансування є однією з найважливіших складових механізму фінансового забезпечення реалізації науково-технічних програм та інноваційних проектів.

Співвідношення фактичних обсягів фінансового забезпечення виконання державних науково-технічних та інноваційних програм і їхньої кількості свідчить про недостатність фінансових ресурсів для завершення багатьох науково-дослідних робіт. Недофінансування таких програм призводить до неможливості реалізації заходів, передбачених програмами, та виконання їх завдань, що знижує ефективність застосування програмно-цільових методів у сфері науково-технічної та інноваційної діяльності.

Розділ 3 „Правове регулювання спеціальних режимів інноваційної діяльності” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню правового забезпечення стратегічно важливих механізмів впливу держави на інноваційні процеси.

У підрозділі 3.1 „Фінансово-правове регулювання спеціального режиму інноваційної діяльності технологічних парків” зроблено аналіз особливостей правового регулювання спеціального режиму інноваційної діяльності технологічних парків, як основних суб’єктів інноваційної діяльності в Україні. Наголошується на стратегічному значення цих інноваційних структур для розвитку економіки України.

Проаналізовано положення Закону України „Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків”, яким встановлюється державна фінансова підтримка проектів технологічних парків шляхом повного або часткового (до 50 відсотків) безвідсоткового кредитування (на умовах інфляційної індексації); повної або часткової компенсації відсотків, сплачуваних виконавцями проектів технологічних парків комерційним банкам та іншим фінансово-кредитним установам за кредитування проектів технологічних парків. З урахуванням особливостей запровадженого спеціального режиму інноваційної діяльності технологічних парків та практики його реалізації зроблено висновки, що в державному бюджеті доцільно запровадити окрему програму підтримки діяльності технологічних парків.

Також пропонується до ст. 6 Закону України „Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків” внести зміни, які чітко визначатимуть критерії надання того чи іншого різновиду фінансової підтримки проектів технологічних парків.

Проведений аналіз правового регулювання цільового субсидіювання проектів технологічних парків дає підстави зробити висновок, що поняття „субсидія” абсолютно по-різному визначається як у нормативно-правових актах, так і в теоретичних фінансово-правових та економічних дослідженнях. Причому передбачене в інноваційному законодавстві визначення „цільові субсидії технологічних парків” не відповідає жодному з них.

Доведено, що закріплення у нормах інноваційного законодавства (Законі України „Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків”) визначення „цільові субсидії технологічних парків” у вигляді звільнення від митного платежу, відстрочення сплати податку (податкового векселя) та суми податку на прибуток, одержаного при реалізації проектів технологічних парків, є неузгодженим із нормами як бюджетного, так і податкового законодавства.

Проаналізовано положення щодо порядку зарахування сум податку на прибуток підприємств на спеціальні рахунки технологічного парку, його учасників та спільних підприємств, відкриті в територіальних органах Держказначейства України, а також порядок використання зазначених коштів і здійснення контролю за їхнім витрачанням.

У підрозділі 3.2 „Фінансово-правове забезпечення діяльності венчурних фондів” розглянуто стан та перспективи правового регулювання спеціальних цільових фондів коштів – венчурних фондів, які є ефективним механізмом фінансування інноваційних проектів у багатьох країнах світу та невід’ємною складовою стимулювання розвитку національних інноваційних систем. На основі вивчення досвіду країн, економіки яких забезпечують свій розвиток за рахунок реалізації інноваційних стратегій, зроблено висновок, що венчурний капітал формується за активної участі та підтримки держави. Досліджено історію виникнення та розвитку венчурних фондів від їх появи у США в 50-х роках XX ст., де було прийнято спеціальний закон про фінансування малого бізнесу, яким передбачалося залучення не тільки приватних, а й державних коштів у цю сферу, і до поширення у багатьох країнах світу.

Визначено, що в Україні більшість створених венчурних фондів інвестують свої кошти у проекти, що приносять швидкі прибутки (будівництво, сільське господарство, виробництво продуктів харчування тощо), на відміну від розвинених країн, де кошти цих фондів спрямовуються у високотехнологічні проекти новостворених фірм. Щодо правового врегулювання цього перспективного напряму фінансування інноваційної діяльності, то у вітчизняному законодавстві воно практично відсутнє. У Законі України „Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)” визначено, що порядок формування, функціонування та закриття венчурного фонду є складовою загального порядку діяльності інститутів спільного інвестування та компаній з управління активами. Цей Закон не встановлює особливості ризикованих інвестицій, не визначає коло суб’єктів венчурного капіталу, їхні взаємозв’язки тощо. Доведено, що недоліком у правовому регулюванні даної сфери є те, що законодавство України не регламентує порядку залучення державних та муніципальних коштів у венчурний бізнес та не передбачає створення спеціальних венчурних фондів зі змішаним приватно-публічним фінансуванням за рахунок бюджетних коштів та приватних інвестицій.

У підрозділі 3.3 „Фінансовий контроль за ефективним витрачанням коштів на інноваційну діяльність як форма фінансової діяльності держави” визначено, що фінансовий контроль за ефективним витрачанням коштів на інноваційну діяльність повинен здійснюватися контролюючими органами з урахуванням тієї специфіки, що кінцевими отримувачами коштів є, зокрема, суб’єкти інноваційної діяльності недержавної форми власності.

Фінансовий контроль за ефективним витрачанням коштів на інноваційну діяльність передбачає оцінку дії розпорядників бюджетних коштів: наскільки ними досягнуто запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні бюджетних коштів визначеного обсягу. Особливого значення набуває фінансовий контроль на етапі відбору інноваційних проектів для фінансової підтримки, так як українським законодавством встановлено, що кошти для фінансової підтримки інноваційних та інвестиційних проектів надаються на конкурсних засадах.