Лопушанський, Артур Андрійович. Правова політика і законотворчість: механізм взаємодії та тенденції розвитку

summary

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми дослідження, стан її
наукової розробки, зв’язок з науковими програмами, темами та планами,
визначаються об’єкт і предмет, мета та завдання дослідження, а також
формулюються методологічні основи дослідження, наукова новизна отриманих
результатів, практичне значення та апробація результатів дослідження.
Перший розділ „Теоретико-методологічні засади законотворчості”
складається з трьох підрозділів, в яких висвітлюється загальна характеристика
законотворчості, обґрунтовується нормативно-правове регулювання
законотворчості в Україні, а також з’ясовується сучасний стан законотворчості в
Україні.
У підрозділі 1.1. „Загальна характеристика законотворчості” автор дав
характеристику суб’єктам законотворчої діяльності в Україні: Верховній Раді
6
України як єдиному органу законодавчої влади, що має виключне право приймати
закони; Президенту України, який є не тільки суб’єктом права законодавчої
ініціативи, а й наділений правом відкладального вето щодо прийнятих законів;
народним депутатам України, Кабінету Міністрів України, які відповідно до
Конституції України мають право законодавчої ініціативи. В майбутньому (за
умови розробки належної нормативної та організаційної основи участі) цей перелік,
на думку автора, може бути доповнений ще одним суб’єктом − народом.
Дисертант дійшов висновку, що законотворчу діяльність (законотворчість)
слід розглядати не лише як правовий процес, але й як процес управління,
складовими якого є: суб’єкт управління − органи державної влади, що
координовано здійснюють управління законотворенням; об’єкт управління −
діяльність суб’єктів та учасників законотворчої діяльності, яка потребує
цілеспрямованого впливу на етапах розроблення, розгляду, прийняття законів і
введення їх у дію; мета управління − налагодження ефективного та самокерованого
механізму законотворення; результат управління (управлінське рішення) − закон;
зв’язки між суб’єктом та об’єктом (прямі та зворотні); засоби і технології
управління (наукове, інформаційне, кадрове, фінансове, правове забезпечення
тощо); планування, координація і контроль у процесі здійснення законотворчої
діяльності.
У підрозділі 1.2. „Нормативно-правове регулювання законотворчості в
Україні” дисертант зазначив, що на сьогодні законотворча діяльність в Україні
ґрунтується на досить широкій нормативно-правовій базі, яка складається не лише
із законів, але й з підзаконних нормативно-правових актів. Вона включає
Конституцію України, закони України, які регулюють загальні питання
законотворення в Україні, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів
України та деякі відомчі акти нормативного характеру, якими затверджуються
різноманітні інструкції, положення, правила щодо здійснення процесу розробки
проектів законів, встановлюються процедури реєстрації, погодження та
доопрацювання текстів законопроектів, проведення правової експертизи та
регулюються інші питання, віднесені до компетенції суб’єктів законотворчої
діяльності.
Автор здійснив аналіз нормативно-правової бази, яка є підґрунтям правового
регулювання законотворчої діяльності в Україні, та прийшов до висновку про
відсутність концептуального підходу до системного регулювання законотворчості з
боку держави. По-перше, це пов’язано з тим, що суб’єкти законотворчої діяльності
мають різний обсяг повноважень на тій чи іншій стадії законотворчого процесу, а
тому діють обособлено та не узгоджено. По-друге, нормативно-правова база, яка
регулює законотворчу діяльність в Україні, є громіздкою і значною мірою
застарілою; норми, які регламентують законотворчу діяльність, розміщені у великій
кількості нормативних актів, а тому вони не завжди виконуються суб’єктами
законопроектування. По-третє, не розроблені та не затверджені на законодавчому
рівні загальні вимоги щодо якості законопроектів та правила законодавчої техніки.
На сьогоднішній день вони мають рекомендаційний характер, а, отже, їх
дотримання залежить від рівня професійної підготовки фахівців з
нормопроектування та свідомості й сумління суб’єктів законодавчої ініціативи. По-
7
четверте, відсутнє загальнодержавне довгострокове та поточне планування
законопроектних робіт та поетапний перегляд норм чинного законодавства. Все це,
в свою чергу, свідчить про необхідність удосконалення нормативно-правового
забезпечення державного регулювання самої законотворчої діяльності в Україні, яке
повинно охопити три предметні сфери (площини): законодавчої політики,
організації законотворчого процесу та законодавчої техніки.
Дисертант дійшов висновку, що через нормативно-правове забезпечення
можна вирішити низку завдань у сфері правового регулювання законотворчої
діяльності в Україні, зокрема, удосконалити (упорядкувати, систематизувати,
спланувати) власне законотворчий процес, чітко визначити та розмежувати
компетенцію учасників та суб’єктів цього процесу, а також вплинути на якість
майбутніх законів через визначення вимог до законопроектів та вироблення
критеріїв ефективності законотворчої діяльності.
У підрозділі 1.3. „Сучасний стан законотворчості в Україні” автор визначив
ряд проблем, які на сьогоднішній день характерні для законотворчої діяльності в
Україні та вказують на тенденції її розвитку: 1) відсутність належної державної
політики у сфері законотворчості, за якої суспільні інтереси превалювали б над
потребами окремих політиків, що призводить до хаотичного розвитку системи
законодавства; 2) відсутність базової юридичної освіти (тим паче спеціалізованої з
нормотворчої (законотворчої) діяльності) у переважної більшості розробників
законопроектів призводить до багатьох помилок, які зустрічаються не лише у
законопроектах, але й діючих законах); 3) непоодинокі випадки свідомого
нехтування суб’єктами права законодавчої ініціативи питанням визначення
предмету законодавчого регулювання (ст. 92 Конституції України);
4) незадовільний стан діяльності парламенту з систематизації законодавства,
зокрема проведення кодифікаційних робіт, що обумовлено неналежним рівнем
наукового осмислення, відсутності послідовності у проведенні кодифікації
національного законодавства; 5) відсутність Загальнодержавної програми
прогнозування та планування законотворчої діяльності, що спричиняє відсутність
будь-якого заздалегідь сформованого плану роботи всіх суб’єктів законотворчої
діяльності; 6) проблема співвідношення якісного та кількісного показників в
процесі законотворчої діяльності в Україні.
Другий розділ „Законотворча політика як особливий напрям правової
політики” складається з двох підрозділів, в яких визначаються поняття,
особливості та суб’єкти правової політики, розкриваються особливості
законотворчої політики як особливого напряму правової політики.
У підрозділі 2.1. „Поняття, особливості, суб’єкти правової політики”
автором запропоноване наступне визначення терміну „правова політика” –це форма
державної політики, яка включає комплекс принципів, цілей та методів, які
реалізуються за допомогою права, визначають стратегію і тактику розвитку
суспільства та держави, спрямовані на реалізацію та захист прав і свобод людини й
громадянина, зміцнення законності та правопорядку, реалізацію принципу
верховенства права в державному та суспільному житті тощо.
Дисертант зосереджує увагу на наступних суб’єктах формування правової
політики: 1) громадяни України; 2) вищі органи державної влади − Президент
8
України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України; 3) головний орган у
системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення
реалізації державної правової політики − Міністерство юстиції України; 4) інші
центральні органи виконавчої влади; єдиний орган конституційної юрисдикції −
Конституційний Суд України; судові та правоохоронні органи; 7) органи місцевого
самоврядування; 8) об’єднання громадян, засоби масової інформації, інші
громадські формування.
У підрозділі 2.2. „Особливості законотворчої політики як особливого напряму
правової політики” дисертант відзначає, що доцільним є вести мову про
законотворчу політику, яка має більш комплексний (у порівнянні із законодавчою
політикою) характер, адже впливає не лише на законодавчий процес, а також на
будь-яку іншу діяльність, пов’язану із „творенням закону” (планування,
прогнозування законотворчості, моніторинг регулюючого впливу органів державної
влади на законотворення, підготовку висококваліфікованих спеціалістів, які
займаються розробкою законодавчих актів тощо).
Автор пропонує віднести до загальних принципів як правової політики, так і
законотворчої політики: 1) принцип верховенства права; 2) принцип законності; 3)
принцип правової визначеності; 4) принцип рівності громадян перед законом;
5) принцип демократизму; 6) принцип справедливості; 7) принцип гуманізму; 8)
принцип гласності; 9) принцип науковості; 10) принцип відповідності міжнародним
стандартам.
Крім загальних принципів, на думку дисертанта, в основу формування та
реалізації законотворчої політики повинні бути покладені три спеціальні принципи:
1) принцип нормативної визначеності, який полягає у розробці та юридичному (в
актах державних органів) закріпленні засад законотворчої політики; 2) принцип
соціальної обумовленості, сутність якого зводиться до того, що законотворча
політика повинна виявляти назрілі та актуальні суспільні потреби та
віддзеркалювати їх у правових актах і рішеннях; 3) принцип практичного втілення,
який обумовлений тим, що ефективність законотворчої політики залежить від
можливості її практично реалізувати, втілити в практику суспільних відносин.
Третій розділ „Механізми взаємодії та тенденції розвитку правової
політики і законотворчої діяльності в Україні” складається з трьох підрозділів, в
яких визначаються особливості та механізм взаємодії правової політики й
законотворчості, тенденції розвитку правової політики й законотворчості, а також
роль законотворчості у підвищенні ефективності правової політики.
У підрозділі 3.1. „Система механізмів взаємодії правової політики і
законотворчої діяльності в Україні” автором обґрунтовано, що механізм взаємодії
правової політики та законотворчої діяльності за типом суб’єкта є механізмом, що
реалізується виключно державними органами влади, передусім, Верховною Радою
України, а за вектором часової спрямованості може бути як механізмом роботи з
минулим (вже наявними, напрацьованими законами), так і механізмом роботи з
майбутнім − суспільними відносинами, що ще не знайшли, але потребують
нормативного врегулювання законами у контексті тієї правової політики, яку має
намір реалізовувати держава.
Зроблено висновок, що механізм взаємодії правової політики й
9
законотворчості постає як комплексна система, що забезпечує узгоджену та
ефективну роботу всіх учасників національної законотворчої діяльності та
суб’єктів, які реалізують правову політику держави з метою досягнення
поставлених перед законотворенням та правовою політикою цілей. Зважаючи на це,
законотворча діяльність та правова політика потребують системного аналізу як
втілення специфічної методології та методики дослідження зміни систем. Як
результат, системний аналіз стає знаряддям удосконалення правової політики,
законотворчої діяльності, впорядкування їх структури і функцій, орієнтації на
вирішення проблемних ситуацій, досягнення поставлених цілей в оптимальні
строки з мінімальними витратами.
Підрозділ 3.2. „Сучасні тенденції розвитку правової політики і законотворчої
діяльності в Україні” закріплює сентенцію про те, що тенденції розвитку правової
політики та законотворчості обумовлені стратегією розвитку правової політики та
законодавчої діяльності держави, а, відтак, повинні будуватися на таких
пріоритетах: прогнозуванні розвитку законодавства на основі оцінок стану
економіки, політичної і соціальної сфер, навколишнього середовища, міжнародних
відносин, прогресу науки і техніки, потреб суспільного та державного життя;
підготовці науково обґрунтованих концепцій законів, які б визначали оптимальні
варіанти рішень на основі їх зіставлення і розрахунків наслідків реалізації та
здійснювалися в контексті пріоритетів, курсу правової політики держави (як
відзначає багато дослідників, поки що це найслабше місце в діяльності
законодавців); затвердження на сесіях парламенту тактичних і перспективних
(стратегічних) планів підготовки та прийняття законів (із визначенням пріоритетів,
послідовності прийняття актів, напрямків розвитку і змін законодавства тощо).
Сьогодні правова політика перебуває під впливом тенденцій та факторів
суспільного розвитку, серед яких варто виділити процеси зовнішнього для правової
політики держави середовища, а саме: глобалізацію, демократизацію та
емансипацію, постіндустріальну інформаційно-комунікативну цивілізацію, а також
внутрішні рушії розвитку правової політики як сфери людської діяльності, у тому
числі військову агресію на сході України, анексію Криму тощо.
Основоположною проблемою сучасної правової політики в Україні є
співвідношення між положеннями, що втілені в конституційному тексті, та реаліями
суспільного і державного життя.
Поглиблення і розвиток демократичних перетворень стосується
основоположних принципів взаємовідносин між державною владою, її органами і
інститутами, та громадянами, громадянським суспільством. По суті, змінюється сам
характер впливу держави на суспільні процеси: державне регулювання має ставати
дедалі відкритішим і прозорішим. Зважаючи на це, правова політика та
законотворчість повинні зосереджуватися не на обмеженні ролі держави в
соціально-економічних процесах, а на посиленні її функцій, потенціалу шляхом
реструктуризації та підвищення ефективності державного регулювання.
Підрозділ 3.3. „Роль законотворчості у підвищенні ефективності правової
політики” закріплює основні недоліки законотворчої діяльності, які безпосередньо
впливають на її ефективність, а через це − і на ефективність правової політики,
серед яких виділено наступні: у державному апараті відсутні органи або структурні
10
підрозділи, єдиним або головним завданням яких є законопроектна робота; немає
чітко сформульованих вимог до якості підготовки та оформлення законопроектів;
положення про планування законопроектних робіт носить формальний та
фрагментарний характер; ресурсне, передусім, кадрове забезпечення законотворчої
діяльності, не здійснюється на належному рівні.
Автором зроблено висновок, що будь-які правові засоби формування та
реалізації державної правової політики не можуть бути ефективними за відсутності
консолідації діючих в державі політичних сил у розумінні засад державної правової
політики. Проте такого роду консолідація не може відбуватися стихійно. Отже,
концептуально державну правову політику України можна розглядати як основний
засіб легалізації її зовнішньої та внутрішньої політики, ключове місце в якій
відведено ефективній законотворчій діяльності усіх суб’єктів законотворчості.