БЕРДНІКОВА КАТЕРИНА ВАДИМІВНА АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ВСТАНОВЛЕНИХ ЗАБОРОН ТА ОБМЕЖЕНЬ В СФЕРІ ЗАПОБІГАННЯ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ : Бердников ЕКАТЕРИНА ВАДИМОВНА административную ответственность за нарушение установленных запретов и ограничений В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ В УКРАИНЕ BERDNIKOV KATERINA IS SMOOTH ADMINISTRATIVE LIABILITY FOR VIOLATION OF INSTITUTIONAL PROHIBITIONS A

summary

У Вступі дисертації обґрунтовано актуальність теми, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, встановлено мету та задачі роботи, визначено її об’єкт і предмет, методологічну та емпіричну основу, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію і впровадження, публікації, структуру та обсяг роботи.
Розділ 1 «Теоретико-правові основи адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції» складається з трьох підрозділів, в яких розкривається зміст адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень крізь призму історичних форм та правових підходів.
У підрозділі 1.1 «Історико-правові засади адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції» увага зосереджується на дослідженні суті такого явища, як «відповідальність», в історично-правовому аспекті, керуючись науковими працями вчених різних епох та країн. Досліджено поняття адміністративної відповідальності, яка є одним із видів юридичної відповідальності.
Розглядаються основи антикорупційного законодавства України, їх еволюція, причини реформування з огляду на виклики сьогодення та зростаючі міжнародні стандарти.
Наголошено, що адміністративна відповідальність за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції, як вид відповідальності спеціальних суб’єктів, які у зв’язку з виконанням наданих їм службових обов’язків наділені додатковими правами та обов’язками в сфері державного управління і місцевого самоврядування, притягаються до відповідальності за порушення охоронюваних і гарантованих державою норм та елементів функціонування демократичної і правової держави.
У підрозділі 1.2 «Поняття корупції та державно-правовий механізм запобігання та протидії корупції за законодавством України» досліджено етимологічне значення поняття корупції, її історичні форми, нормативні та наукові підходи до визначення корупції, які формулювались у зарубіжних країнах та на території сучасної України. На основі статистичних даних та рівня сприйняття корупції виділено основні причини виникнення та поширення корупції в Україні.
У підрозділі аналізуються нормативно-правові засоби протидії корупції, які використовувались за часів незалежності, здійснено порівняльно-правове дослідження ефективності використання механізмів протидії корупції та акцентовано увагу на новітніх антикорупційних підходах, що передбачені Законом України «Про запобігання корупції».
Крім того, міститься дослідження положень сучасного антикорупційного законодавства, а саме: розширення переліку складових елементів превентивної антикорупційної системи, зміст та інструменти яких розкриваються автором.
Підрозділ 1.3 «Види і ознаки корупційних правопорушень та
адміністративна відповідальність за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції» присвячено розгляду юридичної природи адміністративних порушень встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції, з’ясуванню їх сутності та ознак, зокрема, у тому, що адміністративна відповідальність за правопорушення, пов’язане з корупцією, не є корупцією в чистому вигляді, а являє собою лише порушення спеціальних обмежень, які встановлюються для осіб, уповноважених на виконання функцій держави і місцевого самоврядування.
Наведено авторське визначення поняття адміністративного порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції та надано ознаки такого порушення законодавства.
Приділено увагу встановленню змісту таких категорій, як «обмеження» та «заборона», виділено їх характерні риси та сформульовано думку про те, що це окремі юридичні й фактичні наслідки, які базуються на нормах законів, результатом яких є зменшення обсягу дозволеної поведінки осіб шляхом встановлення вужчих меж прийнятної поведінки, що зазвичай мають тимчасовий характер і спрямовані на досягнення певних цілей.
Розділ 2 «Правові засади застосування адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції» складається з трьох підрозділів, які містять порівняльно-правовий аналіз складів адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією та можливі шляхи удосконалення чинного антикорупційного законодавства.
Підрозділ 2.1 «Характерні риси складів адміністративних правопорушень, пов ’язаних з корупцією» містить характеристику групи складів адміністративних порушень встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції. Наголошено на наявності сукупності характерних ознак зазначених порушень, які виділяють їх із загальної кількості правопорушень, роблячи їх при цьому особливим, специфічним явищем, яке притаманне лише конкретним видам суспільних відносин.
Надано визначення складу адміністративного порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції. У дослідженні наголошено на наявності характерної риси для встановлення складу адміністративного порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції - бланкетного характеру норми, яка називає основні ознаки складу, але при цьому відсилає до Закону України «Про запобігання корупції» для визначення детальних складових та ознак вчиненого протиправного діяння.
Крім того, у підрозділі надається характеристика кожного елемента складу адміністративного порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції, в якій розкриваються особливості та притаманні ознаки. Зокрема, ознаки об’єктивної сторони можна розподілити на вчинення дій, які порушують спеціальні обмеження та недотримання виконання спеціальних обов’язків.
Наголошується на можливості проведення класифікації складів адміністративних порушень встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції і підкреслюється, що в основу класифікації можуть бути покладені такі критерії, як ступінь суспільної небезпеки, конструкції об’єктивної сторони складу, основні та альтернативні склади, особливість конструкції складу та ознака наявності мотиву вчинення протиправного діяння.
У підрозділі 2.2 «Особливості провадження у адміністративних справах, пов ’язаних із порушенням встановлених антикорупційних заборон та обмежень» досліджено вітчизняний та зарубіжний досвід встановлення сутності й основних ознак адміністративно-деліктних проваджень.
На підставі проведеного аналізу запропоновано встановити критерієм класифікації складність адміністративних процедур та їх обсяг і виділити три групи проваджень - звичайне, спрощене та особливе. Наголошено на віднесенні проваджень у справах щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції до групи особливих проваджень, що доводиться на прикладі, зокрема, строку розгляду справи та переліку обов’язкових учасників судового розгляду.
Доводиться, що враховуючи особливості адміністративних справ за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції, вони мають додаткову стадію проходження адміністративно-юрисдикційної процедури - службове розслідування.
Наголошено на таких особливостях, як строк направлення справи на розгляд до суду, обов’язкова присутність при розгляді справи особи, яка притягається до відповідальності, обов’язкова участь прокурора; процедур, які здійснюються після винесення постанови суду про накладення адміністративного стягнення, оскарження, звернення рішення суду до виконання та процедурі проведення службового розслідування.
Підрозділ 2.3 «Проблеми розвитку антикорупційного законодавства в Україні та засади застосування встановлених заборон та обмежень, спрямованих на запобігання корупції» присвячено аналізу антикорупційного законодавства, що становить комплекс заходів запобігання корупції.
Здійснено порівняльно-правове дослідження актуальних питань, які постають при реалізації норм оновленого антикорупційного законодавства з діючими нормами права та виділено окремі колізії законодавства, що виникають при притягненні до адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень, спрямованих на запобігання корупції.
На основі аналізу законодавства розкрито процесуальні особливості провадження у справах про порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків, правового регулювання при виникненні потенційного та реального конфлікту інтересів у осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, особливості застосування норм, якими передбачено обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Крім того, автором приділено увагу питанню запровадження правил щодо системи об’єктивного фінансового контролю за майновим станом публічних службовців.
Розглянуто проблемні питання адміністративно-правового регулювання забезпечення захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, - викривачів, тобто осіб, які за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомляють про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою.
Сформульовано та запропоновано рекомендації щодо вдосконалення правового механізму застосування адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції.
т\ • • ••• ••• • •••
Розділ 3 «Світова практика протидії корупції та її вплив на тенденції розвитку антикорупційного законодавства в Україні» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Міжнародні стандарти боротьби з корупцією» досліджено становлення міжнародно-правового механізму протидії корупції та міжнародні стандарти, нормативно-правові документи й наукові джерела, які врегульовують питання протидії корупції на міжнаціональному рівні.
Окремо приділено увагу найбільш важливому глобальному антикорупційному запобіжнику - Конвенції ООН проти корупції, яка визначає поняття корупції через характеристику її форм, а також положенням Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності.
Наголошено на суттєвій ролі у розвитку антикорупційного міжнародного законодавства Групи країн проти корупції - GRECO, що діє в межах Ради Європи та досягненнях щодо лібералізації візового режиму. Висловлюється думка щодо вагомості значення неурядових організацій, таких як Transparency Inte
ational та Global Witness, які фокусують увагу на проведенні досліджень актуальних питань в сфері протидії корупції та суттєво допомагають експертними висновками, розробленням методик та запровадженням проектів надання технічної допомоги, що відіграє важливу роль у формуванні загальносвітової антикорупційної стратегії.
На основі аналізу законодавства наголошено на відходженні світового співтовариства від використання в нормативно-правових актах терміна «боротьба» з корупцією, що протягом довгого часу було загальновживаним та широко розповсюдженим, через надмірну різкість та занадто претензійне значення, яке обумовлює завершеність процесу протистояння. В умовах сьогодення більш актуальним є принципи попередження правопорушень, превентивних дій та запобігання настанню правопорушень.
У підрозділі 3.2 «Імплементація міжнародного досвіду протидії корупції в розвиток українського законодавства» наводяться приклади сучасної міжнародно-правової регламентації протидії корупції, що базуються на міжнародних актах, під егідою міжнародних організацій та з використанням вироблених міжнародних інструментів, які поєднуються із притаманними особливостями кожної окремої держави, її державного устрою, правової культури та соціальних аспектів.
З урахуванням іноземного законодавства здійснюється аналіз антикорупційної системи окремих країн (Велика Британія, Франція, Німеччина, Італія, Сполучені Штати Америки, Гонконг), зокрема наводиться загальний опис системи запобігання корупції, механізмів протидії, нормативно-правових актів та повноважень основних інститутів, залучених в антикорупційну систему.
Наголошується на безумовній неповторності та індивідуальності побудови кожної антикорупційної системи. Наводиться думка щодо можливості використання окремих елементів для удосконалення системи запобігання корупції в Україні, зокрема, за допомогою таких актуальних механізмів, як вибірковий моніторинг способу життя суб’єктів декларування та членів їх сімей, а також збільшення впливу громадськості на процеси прийняття осіб на особливо важливі державні посади.
ВИСНОВКИ
У дисертації представлено теоретичне узагальнення наукових праць та аналіз чинного національного і міжнародного законодавства, в результаті чого сформульовано низку нових положень та висновків, які вирішують важливе наукове завдання, пов’язане із з’ясуванням особливостей адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції в Україні. Основними з них є наступні.
1. Сформульовано авторське визначення поняття «адміністративного порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції» як діяння, вчиненого особою, уповноваженою на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, яке порушує встановлені Законом України «Про запобігання корупції» вимоги, але не містить використання такою особою наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди, прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або здійснення обіцянки/пропозиції чи надання неправомірної вигоди особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей.
2. З огляду на світові тенденції сформульовано авторське поняття «корупція» у вузькому та широкому розумінні, за якого у вузькому розумінні корупція є певною неправомірною поведінкою посадових осіб, що полягає у порушенні відповідних посадових обов’язків та спрямована на отримання будь-яких переваг для себе або третіх осіб - активна корупція. У широкому розумінні корупція включає в себе також пасивну корупцію і полягає у пропозиції, обіцянці або наданні чогось з метою впливу на державну посадову особу при виконанні нею службових обов’язків.
3. На основі аналізу положень вітчизняного антикорупційного законодавства уточнено зміст поняття «корупція», природу його походження та основні ознаки. У зв’язку з цим наголошено, що корупція є використанням службових повноважень та пов’язаних з ними можливостей з метою одержання для себе чи інших осіб грошових коштів, майна, переваг, пільг, послуг, нематеріальних активів, будь-яких вигод нематеріального чи негрошового характеру без законних на те підстав, яке здійснюється особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Висловлено авторську позицію щодо основних причин виникнення і поширення корупції в Україні, якими є: 1) недостатній рівень доброчесності уповноважених осіб; 2) недосконалість адміністративних процедур (їх відсутність або нечіткість); 3) широкий спектр дискреційних повноважень у органів державної влади та уповноважених осіб; 4) невідповідність рівня оплати праці обсягу повноважень; 5) несприятливий режим підприємницької діяльності та наявність економічних пільг для певних категорій підприємців; 6) низька ефективність заходів, що вживаються правоохоронними органами, органами прокуратури та судами, щодо притягнення винних у вчиненні корупційних правопорушень до відповідальності; 7) відсутність у суспільстві критичного ставлення до неприпустимості проявів корупції; 8) відсутність формування стійких антикорупційних установок в суспільній думці.
4. Наголошено, що сучасне антикорупційне законодавство визначає низку правил стосовно запобігання проявам корупції, серед яких: обмеження щодо використання службового становища, одержання подарунків, сумісництва та суміщення публічної служби з іншою оплачуваною діяльністю, щодо спільної роботи близьких осіб в умовах прямого підпорядкування один одному, а також обмеження щодо осіб, які припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.
5. Розкрито поняття та зміст відповідальності за адміністративні порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції, в якій сама адміністративна відповідальність розглядається крізь призму суб’єктного аспекту і є видом відповідальності спеціальних суб’єктів, які у зв’язку з виконанням наданих їм службових обов’язків наділені додатковими правами та обов’язками в сфері державного управління і місцевого самоврядування, за порушення охоронюваних і гарантованих державою норм та елементів функціонування демократичної і правової держави.
6. Доведено доцільність використання такого поняття, як «правопорушення, пов’язане з корупцією», яке при виявленні характерних ознак розкриває глибокий правовий зміст, оскільки в процесі проведення дослідження виявлено, що такі порушення хоч і не містять ознак корупції, але за своїм змістом порушують норми, визначені в Законі України «Про запобігання корупції».
Доведено, що адміністративна відповідальність за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції за своїм змістом характеризується: 1) нижчим ступенем суспільної небезпеки; 2) адміністративна відповідальність може наставати за порушення, які не мають на меті отримання неправомірної вигоди; 3) правопорушення, пов’язані з корупцією, не можуть бути вчинені з необережності; 4) мають високий ступінь практичної реалізації; 5) не є корупцією в чистому вигляді.
7. Сформульовано та обґрунтовано висновок, що поняття «заборона» і «обмеження» - це окремі юридичні та фактичні наслідки, які базуються на нормах законів, результатом яких є зменшення обсягу дозволеної поведінки осіб шляхом встановлення вужчих меж прийнятної поведінки, що зазвичай мають тимчасовий та суб’єктний характер і спрямовані на досягнення певних цілей.
8. Доведено, що особливою рисою для встановлення складу адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, є бланкетний характер норми, яка називає основні ознаки складу, але при цьому відсилає до інших нормативно-правових актів, зокрема до Закону України «Про запобігання корупції» для встановлення детальних складових та ознак вчиненого протиправного діяння.
Запропоновано вважати, що склад адміністративного порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції - це визначена нормами адміністративного права та антикорупційного законодавства сукупність пов’язаних між собою ознак, за наявності яких діяння вважається адміністративним проступком, що порушує встановлені нормативно-правовими актами обмеження, спрямовані на запобігання корупції.
9. На основі адміністративно-деліктного законодавства розкрито особливості провадження адміністративних справ в сфері порушення спеціальних обмежень, спрямованих на запобігання корупції. Зокрема, визначено, що вони належать до групи особливих проваджень, які характеризуються наявністю специфічних ознак, що є дотичними до корупції, а також ускладненою процедурою та додатковими вимогами щодо здійснення провадження.
Характерними рисами при провадженні у справах щодо адміністративних порушень встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції є: 1) особлива підстава порушення адміністративної справи - діяння, що не містить ознак корупції, але порушує спеціальні обмеження в сфері запобігання та протидії корупції; 2) спеціальні подовжені строки накладення адміністративного стягнення за корупційні правопорушення; 3) триденний строк направлення протоколу з матеріалами справи до суду та виключно судовий розгляд справ; 4) обов’язкова присутність особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, та обов’язкова участь прокурора; 5) включення відомостей про особу, притягнуту до адміністративної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення.
10. Наголошено на особливостях проваджень у справах про адміністративні порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції, серед яких головною є наявність характерної завершальної стадії - службове розслідування, що здійснюється з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню правопорушення.
11. На основі аналізу вітчизняного антикорупційного законодавства та практики його застосування виявлено складність застосування адміністративної відповідальності за порушення спеціальних заборон та обмежень, спрямованих на запобігання корупції, що пояснюються:
1) процесуальними особливостями провадження у справах про порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків та пожертв;
2) особливостями конфіскації предмета правопорушення, пов’язаного з корупцією; 3) колізіями законодавства, які виникають щодо недопущення вчинення дій в умовах реального та потенційного конфлікту інтересів; 4) присвячена увага розкриттю змісту та виявленню особливостей практичного застосування норм, якими передбачене обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; 5) запровадженням правил щодо системи об’єктивного фінансового контролю за майновим станом публічних осіб; 6) механізмом здійснення вибіркового моніторингу способу життя суб’єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявному у них та членів їх сім’ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією.
12. Сформульовано та запропоновано рекомендації щодо вдосконалення правового механізму застосування адміністративної відповідальності за порушення встановлених заборон та обмежень в сфері запобігання корупції. Зокрема, запропоновано внести такі зміни:
1. До Кодексу України про адміністративні правопорушення:
Частину першу статті 25 «Основні і додаткові адміністративні стягнення» викласти в такій редакції: «Оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення, позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю як спеціальне додаткове; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій статті 24 цього Кодексу, можуть застосовуватись тільки як основні»;
2. До Закону України «Про запобігання корупції»:
а) частину 1 статті 24 доповнити пунктом п’ятим такого змісту: «5) за можливості здійснити фото- чи відеозапис при виявленні подарунку на своєму робочому місці або надходження пропозиції щодо неправомірної вигоди»;
б) частину 5 статті 24 виключити - «5. У випадку наявності в особи, зазначеної у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, сумнівів щодо можливості одержання нею подарунка, вона має право письмово звернутися для одержання консультації з цього питання до територіального органу Національного агентства, який надає відповідне роз’яснення»;
в) частину 2 статті 53 «Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції» доповнити абзацом другим такого змісту: «Застосування правових, організаційно-технічних та інших спрямованих на захист від протиправних посягань заходів, передбачених Законом України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» до осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції або їх близьким особам може здійснюватись в межах адміністративного провадження»;
г) абзац дев’ятий статті 1 «Визначення термінів» викласти в такій редакції: «Подарунок (пожертва) - грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, які надають/одержують безоплатно або за ціною, нижчою мінімальної ринкової».