МЕДЕНЦЕВ Анатолій Миколайович РОЗСЛІДУВАННЯ ЗЛОЧИНІВ, ЩО ВЧИНЯЮТЬСЯ У СФЕРІ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ : Меденцев Анатолий Николаевич РАССЛЕДОВАНИЯ преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок MEDENTSEV Anatoliy Mykolayovych INVESTIGATION OF CRIMES COMMITTED IN THE FIELD OF PUBLIC PROCUREMENT

summary

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; зазначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету і задачі; об’єкт і предмет, методи дослідження; викладено наукову новизну і практичне значення одержаних результатів; подано відомості про публікації, структуру та обсяг дисертації.
Розділ 1 «Криміналістична класифікація і характеристика злочинів у сфері державних закупівель» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 1.1. «Криміналістична класифікація злочинів у сфері державних закупівель» на основі аналізу наукових публікацій щодо сутності й значення криміналістичної класифікації злочинів здійснено класифікацію злочинів у сфері державних закупівель на основі концепції щодо технологій злочинного збагачення. Відповідно до даної концепції, підставою для класифікації обрано місце (роль) того чи іншого злочину в злочинній технології (основні й підпорядковані). З цих позицій злочини у сфері державних закупівель поділені на дві групи. До основних злочинів відносяться слідуючи категорії. До першої категорії основних злочинів належать заволодіння державними коштами шляхом зловживання службовим становищем (ч.ч. 2, 3, 4 ст. 191 КК України), де суб’єктом виступає службова особа замовника конкурсних торгів. Це кримінальне правопорушення поєднується з підпорядкованими злочинами (ст.ст. 205, 358, 364, 364-1, 366 КК України та ін.). Друга категорія зазначених правопорушень – це прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою замовника конкурсних торгів (ст. 368 КК України); пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі (ст. 369 КК України) з боку службової особи-учасника конкурсних торгів. Вказана категорія основних злочинів поєднується з підпорядкованими злочинами, які передбачені ст.ст. 205, 358, 365, 365-1, 365-2, 366 КК України та ін.
Наведена криміналістична класифікація злочинів потрібна перш за все для того, щоби надати криміналістичну характеристику злочинам окремої достатньо вузької групи і з урахуванням її положень формулювати методичні рекомендації щодо їх розслідування.
У підрозділі 1.2. «Особливості предмета злочинів та правового регулювання державних закупівель в Україні» відзначається, що особливості механізму підготовки і вчинення злочинів у сфері державних закупівель значною мірою обумовлюються предметом зазіхання та правовим регулюванням держаних закупівель в Україні, яким створюється певна обстановка вчинення цих злочинів. Предмет злочинного зазіхання, яким виступають державні кошти, зокрема бюджетні кошти, суттєво детермінує дії злочинців з підготовки, вчинення і приховування злочину, які, у свою чергу, пов’язані з утворенням певних слідів – джерел доказів. Особливістю використання бюджетних коштів при здійсненні державних закупівель є те, що вони використовуються в безготівковій формі через банківський (казначейський) розрахунковий механізм зі складанням відповідних документів.
Суттєвим чином впливає на механізми вчинення злочинів у даній сфері правове регулювання держаних закупівель. Положення чинного законодавства відіграють роль зовнішньої обстановки (умов) злочинів даної категорії, орієнтуючись на яку злочинці обирають способи щодо підготовки, вчинення та приховування своїх злочинних дій. Окрім того, названі положення визначають і принципові процедури, здійснення яких знаходить відображення в документах і входить до предмета доказування в кримінальних провадженнях. З цих позицій виділено п’ять етапів у процедурі державних закупівель: 1) державні закупівлі починаються із затвердження річного плану на засіданні комітету з конкурсних торгів; 2) оприлюднення інформації про закупівлю: протягом усієї процедури закупівлі замовник публічно інформує спільноту на веб-порталі Уповноваженого органу про хід процедури закупівлі зі складанням відповідних документів; 3) безпосередньо закупівля: здійснюється шляхом застосування однієї з передбачених процедур (відкриті торги, двоступеневі торги, запит цінових пропозицій та ін.); 4) акцептування пропозиції – прийняття замовником пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції, яку визнано найбільш економічно вигідною за результатами оцінювання, та надання згоди на взяття зобов’язань на оплату предмета закупівлі або його частини (лота); 5) укладання договору про закупівлю (у письмовій формі або у формі електронного документа).
Суттєвим елементом обстановки вчинення злочинів у сфері державних закупівель є здійснення державного контролю, який становить собою систематичне спостереження за розпорядником державних коштів у процесі придбання ним товарів, робіт, послуг належної якості, що здійснюють уповноважені суб’єкти (Державна фінансова інспекція України, Рахункова палата, Державна казначейська служба України). Матеріали перевірок контролюючих органів виступають підставами для відкриття кримінальних проваджень, що робить їх важливим елементом у методиці розслідування.
У підрозділі 1.3. «Характеристика особи злочинця» відзначається, що важливе місце в криміналістичній характеристиці злочинів у сфері державних закупівель посідає особа злочинця з двох позицій. По-перше, особистісні риси суб’єкта детермінують вибір ним не тільки характеру злочинної діяльності, але й способи вчинення злочинів, вибір ним часу, місця та обстановки злочину. По-друге, з тактичного боку особливості злочинця потрібно враховувати при підготовці й проведенні слідчих (розшукових) дій, які здійснюються за участю підозрюваного (допит, обшук, слідчий експеримент, пред’явлення для впізнання). У цьому аспекті криміналістика активно використовує кримінально-правові й кримінологічні положення щодо особистості злочинця, які мають значення для виявлення злочинів і тактики ведення слідства. Для злочинів у сфері державних закупівель характерним є три категорії злочинців:
1) службові особи замовника: мають статус розпорядника бюджетними коштами і характеризуються, зокрема, високим віковим (88 % злочинів учинили особи у віці 30–59 років) та освітнім рівнем (92 % мали вищу освіту), мають професійну підготовку та досвід роботи, не судимі;
2) учасники процедури закупівлі: у більшості випадків це службові особи підприємства (94 %) у віці 30–59 років (вчинено 76 % злочинів) з високим освітнім рівнем (64 % мали вищу освіту); з числа осіб, які притягалися до кримінальної відповідальності, 94 % раніше не були судимі, 6 % – мали судимість;
3) особи, які виконували допоміжні функції (пособництва) в механізмі вчинення злочинів, є досить різноманітними з точки зору соціального статусу (від керівників структурних підрозділів підприємств, організацій та установ до випадкових людей, які використовувалися, наприклад, як підставні особи, що «очолювали» фіктивні підприємства).
У підрозділі 1.4. «Характеристика способів та слідів учинення злочинів у сфері здійснення державних закупівель» визначені та проаналізовані способи зазначених злочинів у сукупності з типовими наслідками – змінами в документах (матеріальні сліди) та образами в пам’яті очевидців (ідеальні сліди). Підкреслюється, що способи злочинів, як елемент їх криміналістичної характеристики, закономірно пов’язані з іншими елементами і, зокрема, з особою злочинця, зовнішньою обстановкою, а також зі слідами цих злочинів.
Способи вчинення злочинів у сфері державних закупівель розглядаються через призму способів основних злочинів:
1) способи заволодіння державними коштами шляхом зловживання службовим становищем суб’єктом замовника торгів (ч. 2, 3, 4 ст. 191 КК України): заволодіння бюджетними коштами шляхом закупівлі товарів (робіт або послуг) за завищеними цінами; заволодіння державними коштами шляхом закупівлі непридатного до використання або експлуатації устаткування, товарно-матеріальних цінностей; заволодіння державними коштами шляхом перерахування платежів за товар (устаткування), який фактично не поставлявся; заволодіння державними коштами шляхом оплати фактично не виконаних або завищених робіт чи послуг;
2) способи вчинення злочинів, передбачених ст. 368 КК України (прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою) і ст. 369 КК України (пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі): а) службовими особами замовника торгів: здійснення оцінки пропозицій конкурсних торгів усупереч переліку критеріїв та методиці; визначення переможцем учасника, який не відповідає кваліфікаційним критеріям; здійснення державної закупівлі без проведення процедур, передбачених законодавством (наприклад, якщо сума договору перевищує встановлену законодавством межу) тощо; витрачання бюджетних коштів на придбання товарів, робіт або послуг в обсягах, які перевищують установлені граничні суми витрат; б) службовими особами учасника торгів: використовують фіктивні підприємства як посередників для ухилення від юридичної відповідальності (перекладають її на підставних керівників фіктивних підприємств); використовують підроблені документи щодо відповідності учасника кваліфікаційним критеріям учасника конкурсних торгів; використовують підроблені документи щодо забезпечення пропозиції конкурсних торгів (поруки, гарантійних листів, застави, завдатку, депозиту); використовують підроблені документи щодо якості, комплектності товарів, які планується постачати.
Розглянуто характерні для певних способів учинення злочинів ознаки слідів і можливості їх виявлення та використання як джерел доказів.
Розділ 2 «Особливості початкового етапу розслідування злочинів у сфері державних закупівель» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Поняття етапів розслідування і слідчих ситуацій та їхня функціональна роль у криміналістичній методиці» відзначається, що структуруючими факторами для криміналістичної методики насамперед є етапи розслідування (початковий і наступний) та слідчі ситуації. На основі аналізу публікацій, де викладаються різні підходи у тлумаченні названих понять, та оновленого кримінального процесуального законодавства України робиться висновок щодо доцільності визначення етапних меж у кримінальному провадженні з урахуванням прийняття ключових процесуальних рішень. Під початковим етапом розслідування злочинів у сфері державних закупівель пропонується розуміти період, який починається з моменту внесення відомостей про подію злочину до Єдиного реєстру досудових розслідувань (відповідно до ч. 2 ст. 214 КПК України) і закінчується повідомленням про підозру у вчиненні певного злочину, коли в наявності є достатні для цього докази (відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 276 КПК України). Наступний же етап розслідування закінчується зверненням прокурора до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного характеру (відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 283 КПК України) і внесенням відомостей про закінчення досудового розслідування до Єдиного реєстру досудових розслідувань (відповідно до ч. 3 ст. 283 КПК України).
Для визначення типових слідчих ситуацій початкового етапу розслідування злочинів у сфері державних закупівель пропонується використовувати характер первинних відомостей, що вносяться до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Названа ознака є найбільш придатною для визначення типових тактичних завдань розслідування, послідовності й засобів їх вирішення – слідчих (розшукових) дій та оперативно-розшукових заходів.
У підрозділі 2.2. «Тактичні завдання і типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування» на основі узагальнення матеріалів кримінальних проваджень сформовано перелік тактичних завдань початкового етапу розслідування злочинів у сфері державних закупівель. Підкреслено, що тактичні завдання визначаються насамперед особливостями предмета доказування в даній категорії кримінальних проваджень. Базовими для цього є факти порушень законодавства про здійснення державних закупівель, а також обставини, які визначаються диспозиціями ст. 191 КК України і ст.ст. 368, 369 КК України (основні злочини), а також відповідними статтями про підпорядковані злочини. До обставин, що підлягають доказуванню в провадженнях даної категорії, можуть уважатися належними правопорушення, які вчинила службова особа замовника конкурсних торгів та учасник торгів.
Правопорушення, які були вчинені службовою особою замовника конкурсних торгів: закупівля товарів, робіт або послуг за завищеними цінами; закупівля непридатного до використання або експлуатації устаткування, товарно-матеріальних цінностей; оплата фактично не виконаних робіт або послуг (підписання фіктивних актів); визначення переможцем учасника, який не відповідає кваліфікаційним критеріям; здійснення оцінки пропозицій конкурсних торгів усупереч переліку критеріїв та методиці; здійснення держаної закупівлі без проведення процедур, передбачених законодавством (наприклад, якщо сума договору перевищує встановлену законодавством межу) тощо; витрата бюджетних коштів на придбання товарів, робіт або послуг в обсягах, які перевищують установлені граничні суми витрат.
Правопорушення, які вчинили учасники конкурсних торгів: використання фіктивних підприємств як посередників для штучного завищення цін на свої товари, роботи або послуги, а також для приховання злочину; використання підроблених документів щодо відповідності учасника кваліфікаційним критеріям учасника конкурсних торгів; використання підроблених документів щодо забезпечення пропозиції конкурсних торгів (поруки, гарантійних листів, застави, завдатку, депозиту); використання підроблених документів щодо якості, комплектності товарів, які планується постачати; постачання замовнику недоброякісних чи некомплектних товарів (виконання робіт, надання послуг); пропозиція, надання або обіцянка неправомірної вигоди службовій особі замовника конкурсних торгів за вчинення певних дій на користь певного учасника.
Для визначення типових слідчих ситуацій початкового етапу розслідування злочинів у сфері державних закупівель пропонується використовувати характер первинних відомостей, що вносяться до Єдиного реєстру досудових розслідувань:
1) відкриття кримінального провадження за повідомленням (матеріалами) органу Державної фінансової інспекції України або іншого контролюючого органу (67 %) (як різновид слідчої ситуації – відкриття кримінального провадження за результатами прокурорської перевірки – 11 %);
2) відкриття кримінального провадження за повідомленням (матеріалами) оперативного підрозділу (17 %);
3) відкриття кримінального провадження за ознаками злочинів у сфері державних закупівель, виявлених під час розслідування іншого злочину (5 %).
Слідчі ситуації значною мірою обумовлюють визначення тактичних завдань розслідування та необхідних для цього слідчих (розшукових) дій.
У підрозділі 2.3. «Планування та організація розслідування» розглянуто структуру планування розслідування злочинів у сфері державних закупівель. Зокрема, виділяються такі його елементи: 1) оцінка первинної інформації про злочин, яка полягає у вивченні матеріалів, на підставі яких було відкрито кримінальне провадження; 2) побудова слідчих версій, які за своїм характером є версіями кваліфікації щодо основних (ст.ст. 191, 368, 369 КК України) і підпорядкованих злочинів (ст.ст. 205, 358, 366 та ін.); 3) виз¬начення обставин, що підлягають установленню (визначаються складами основних і підпорядкованих злочинів), та необхідних для цього слідчих (розшукових) дій; 4) визначення послідовності слідчих (розшукових) дій з дотриманням певних правил, їх виконавців та строків проведення.
Організація розслідування злочинів у сфері державних закупівель розглядається як створення необхідних умов для успішного проведення запланованих слідчо-розшукових дій, оперативно-розшукових заходів та забезпечення їх необхідними силами і засобами. Найбільш суттєвим елементом організації розслідування розглядається взаємодія слідчого з оперативними підрозділами у світлі оновлених положень КПК України. Зважаючи на те що значна частина злочинів у сфері державних закупівель виявляється оперативно-розшуковим шляхом, пропонується створення слідчо-оперативних груп на стадії заведення оперативно-розшукових справ за участю слідчого-куратора.
Розділ 3 «Особливості окремих слідчих (розшукових) дій при розслідуванні злочинів у сфері здійснення державних закупівель» складається з п’яти підрозділів.
У підрозділі 3.1. «Особливості обшуку» відзначається, що особливістю злочинів у сфері державних закупівель є те, що дії злочинців з підготовки, вчинення і приховування злочину знаходять перш за все документальне відображення. Тому при їх розслідуванні невідкладною слідчою (розшуковою) дією є обшук, спрямований на виявлення і вилучення різного роду документів, у яких знайшли відображення процедури конкурсних торгів і прийняті рішення, а також фінансово-господарські операції при виконанні укладених договорів.
Типовою метою обшуку є виявлення і вилучення таких документів: 1) документація конкурсних торгів; 2) рішення комітету з конкурсних торгів щодо результатів проведення торгів, визначення переможця та оголошення про ці результати; 3) установчі документи підприємства-переможця конкурсних торгів; 4) договори, укладені замовником з підприємством-переможцем конкурсних торгів щодо закупівлі товару, робіт чи послуг, які закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі; 5) документи, що засвідчують якість закупленого товару (сертифікати якості тощо); 6) бухгалтерські (фінансові) документи, які засвідчують оплату закупленого товару; 7) документи, що визначають статус і повноваження осіб, причетних до правопорушень при здійснення державних закупівель.
У підрозділі 3.2. «Особливості огляду документів» відзначається, що документи, вилучені під час обшуку, підлягають обов'язковому огляду з метою встановлення їх значення для кримінального провадження.
Оглядові зі складанням відповідного протоколу піддаються тільки документи-речові докази (ст. 98 КПК України). Інші документи (письмові докази) вивчаються, аналізуються, але такі операції з документами не є слідчою дією. Статус документів-письмових доказів, які не піддаються оглядові, а приєднуються до матеріалів кримінального провадження безпосередньо, як правило, мають: 1) документи, що стосуються державної реєстрації та діяльності суб'єктів господарювання (визначають організаційно-правовий статус підприємства, вид господарської діяльності, відображають проведення господарських операцій); 2) документи, що відображають діяльність замовників торгів – державних установ (закладів, організацій) сфери державного управління та органів місцевого самоврядування; 3) документи, що визначають статус та компетенцію учасників торгів; 4) документи бухгалтерського обліку та фінансової звітності та ін.
У підрозділі 3.3. «Особливості тактики допиту» зазначається, що допити при розслідуванні злочинів у сфері державних закупівель відіграють важливу роль, але вони також у більшості випадків ґрунтуються на документальних даних. Визначаються категорії осіб, які допитуються як свідки: 1) керівники підприємств, які брали участь у торгах, але «програли» їх, складають найбільш інформовану групу свідків (директор, головний бухгалтер, головний економіст тощо); 2) працівники підприємства, що стало переможцем конкурсних торгів, при організації яких мали місце правопорушення; 3) працівники банківських установ, що обслуговують підприємницькі структури (керівники, головні бухгалтери, начальники відділів тощо); 4) працівники органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, бюджетних установ, що виступали як замовники конкурсних торгів.
Як підозрювані у справах про злочини у сфері державних закупівель допитуються дві категорії осіб: 1) замовники конкурсних торгів – службові особи органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, бюджетних установ; 2) учасники конкурсних торгів – службові особи підприємств, які взяли участь у торгах і при цьому використали фіктивні підприємства чи підроблені документи. Тактика допиту обирається з урахуванням високого освітнього та соціального статусу допитуваних осіб і досить складного механізму вчинення злочинів у сфері державних закупівель. Відтак обов’язковою є ретельна підготовка, яка поряд з іншим повинна включати в себе вивчення особи, яка буде допитуватися, та законодавства, що регулює здійснення державних закупівель. Підкреслюється, що необхідно прогнозувати ймовірність виникнення ситуацій допиту підозрюваного, відповідно до яких потрібно готувати тактичну лінію: 1) підозрюваний відмовляється давати показання (14 %); 2) підозрюваний не визнає своєї участі у відповідних операціях (управлінських, господарських, фінансових), шляхом здійснення яких вчинено злочин (24 %); 3) підозрюваний не заперечує факту порушень законодавства про здійснення державних закупівель, але заявляє, що він не усвідомлював протиправного характеру своїх дій (39 %); 4) підозрюваний визнає участь у відповідних процедурах торгів, але перекладає відповідальність за правопорушення на інших підпорядкованих або вищестоящих службових осіб (23 %).
У підрозділі 3.4. «Проведення судових експертиз» відзначається, що злочини у сфері державних закупівель є неявними і для виявлення їхніх слідів (ознак) та отримання доказів потрібні спеціальні прийоми і методи економічного та правового аналізу, що вимагає застосування спеціальних знань у формі експертиз. Оскільки злочини у сфері державних закупівель знаходять відображення насамперед у різного роду документах, саме вони й потребують експертного дослідження для вирішення різноманітних питань, які мають значення для встановлення обставин учинення цих злочинів.
Як показує аналіз слідчої практики, для отримання доказів учинення злочинів потрібно проведення судових експертиз: криміналістичної експертизи документів (74 %), комп'ютерно-технічної (4 %), бухгалтерської (67 %), фінансово-економічної (4 %), товарознавчої (6 %). Проаналізовані типові завдання, які вирішуються за допомогою означених експертиз при розслідуванні злочинів у сфері державних закупівель.
У підрозділі 3.5. «Негласні слідчі (розшукові) дії» відзначається, що злочини у сфері державних закупівель мають зовнішню оболонку фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій та установ з формальним дотриманням законодавчо визначених процедур. Але за зовні легальною формою поведінки замовників та учасників конкурсних торгів приховуються злочинні домовленості щодо отримання незаконної вигоди шляхом викрадення державних коштів (ст. 191 КК України) чи отримання незаконної винагороди за певні порушення законодавства (ст.ст. 368, 369 КК України).
Тому для їх виявлення і розслідування особливе значення має застосування методів оперативно-розшукової діяльності, однією з форм якої є проведення негласних слідчих (розшукових) дій: 1) аудіо-, відеоконтроль особи (ст. 260 КПК України); 2) арешт, огляд і виїмка кореспонденції (ст.ст. 261-262 КПК України); 3) зняття інформації з транспортних, телекомунікаційних мереж та електронних інформаційних систем (ст.ст. 263-264 КПК України); 4) обстеження публічно недоступних місць, житла чи іншого володіння особи (ст. 267 КПК України ); 5) спостереження за особою, річчю або місцем (ст. 269 КПК України); 6) аудіо-, відеоконтроль місця (ст. 270 КПК України); 7) негласне отримання зразків, необхідних для порівняльного дослідження (ст.ст. 274 КПК України). Визначені типові завдання, які вирішуються за допомогою зазначених негласних слідчих (розшукових) дій.