Request a thesis Професійна діяльність державних службовців як складова організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади: регіональний рівень

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, сформульовано мету, основні завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, визначено наукову новизну, особистий внесок автора, практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі – “Теоретико-правові засади професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні” – розкрито теоретико-правові засади професійної діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади, зокрема розглянуто понятійно-категорійний апарат, розкриваючи та уточнюючи сутність основних понять; проаналізовано сучасний стан наукових досліджень щодо проблеми професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади.

Установлено, що професійна діяльність державних службовців та шляхи її розвитку розглядаються науковцями в різних аспектах. Зокрема, методологічні засади дослідження опосередковано закладені в Україні школою теорії державотворення під керівництвом Н. Р. Нижник та її послідовниками С. Д. Дубенко, В. М. Олуйком та іншими науковцями. Концептуальні основи державно-управлінського підходу щодо формування професіоналізму державних службовців загалом та потреб у підготовці, перепідготовці й підвищенні кваліфікації управлінських кадрів розроблено в роботах В. Б. Авер’янова, В. Д. Бакуменка, Л. Р. Білої, Д. І. Дзвінчука, В. М. Князєва, О. Я. Лазора, С. В. Майбороди, П. С. Назимка, І. В. Розпутенка, І. А. Сай, С. М. Серьогіна, В. В. Токовенко, В. В. Цвєткова, В. Г. Яцуби, В. А. Яцюка та інших науковців. Комплексний підхід до вирішення проблем активізації професійного розвитку службовців притаманний роботам В. К. Майбороди, В. І. Мельниченка, О. Ю. Оболенського, В. О. Шамрая. Проблематика державної кадрової політики і кадрової роботи в регіонах України досліджуються в наукових працях В. М. Князева, І. Лаврінчука, Г. І. Лелікова, В. І. Лугового, В. М. Олуйка, О. В. Петришина, В. Г. Яцуби та інших дослідників. Питання морально-етичних вимог до поведінки державних службовців, їх регламентації актуалізували у своїх працях Ю. П. Битяк, В. О. Козловський, О. Д. Лазор, М. А. Нинюк, М. І. Рудакевич та ін.

У розділі показано, що у працях вітчизняних та зарубіжних вчених, нормативно-правових актах досить широко вживаною є дефініція “професійна діяльність державних службовців”, але її сутність чітко не визначена, тим паче щодо державних службовців органів виконавчої влади регіонального рівня. Запропоновано визначення поняття “професійна діяльність державних службовців” здійснювати через призму з’ясування таких категорій як: “діяльність”, “професіоналізм”, “професія”.

Авторське розуміння професійної діяльності державних службовців розглядається із застосуванням концептуальних апаратів різних дисциплін (менеджменту, соціології, економіки праці, політології й інших наук). Ця розмаїтість обумовлена тісним переплетенням питань ефективності та результативності діяльності державних службовців з іншими аспектами функціонування організацій.

Професійна діяльність державних службовців є суспільною, а продукт їхньої праці має дві основи, де перша – продукт діяльності державного службовця є суб’єктивним і залежить від професіоналізму суб’єкта діяльності, а друга – продукт діяльності державного службовця об’єктивний і є суспільно значимою. Зазначене обумовило висновок, що професійна діяльність державних службовців буде визнана ефективною та якісною лише тоді, коли суб’єкт діяльності буде здатний сам усвідомити, оцінити результати такої діяльності та співставити їх із результатами відповідної оцінки членами соціуму.

Звернуто увагу на те, що професійна діяльність державних службовців за змістом є діяльністю управлінською, спрямованою на захист інтересів держави та суспільства; на охорону прав та свобод громадян; на забезпечення реалізації Конституції та законів України на відповідній території.

Сформульовано узагальнену структуру професійної діяльності державних службовців як складову організаційно-правового механізму державного управління. Вона встановлює, як повинен державний службовець працювати і діяти в будь-яких умовах та обставинах. Центральною фігурою узагальненої структури професійної діяльності державного службовця є людина як найвища соціальна цінність. Тобто на цій підставі засоби узагальненої структури професійної діяльності державного службовця враховують усі сфери життєдіяльності людини і суспільства. Визначено, що узагальнена структура професійної діяльності державних службовців складається з умов для забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини; мотивів, цілей, дій та операції, які спрямовані на забезпечення та реалізацію завдань, функцій держави; організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої роботи, а також діяльності, пов’язаної з прийняттям відомчих та реалізацію нормативно-правових актів.

У процесі дисертаційного дослідження встановлено, що у функціональній структурі соціально-значимої діяльності державних службовців можна виокремити три типові позиції: замовник, управлінець та виконавець. Для кожної з яких властивий свій тип діяльності. Замовник визначає зміст потреб та фіксує вимоги до них. Управлінець будує діяльність в рамках прийнятого замовлення на виробництво продукту визначеного типу. Виконавець входить у створену управлінцем діяльність та виготовляє замовлений продукт, реалізуючи вимоги, пред’явлені йому нормою діяльності та управлінцем як носієм цих вимог.

Обґрунтовано, що професійна діяльність як процес, здійснюється суб'єктом на різних рівнях певної цілісної системи. Той самий суб’єкт через призму професійної діяльності може одночасно бути присутнім на її різних рівнях (матеріально-предметному, технологічному, соціокультурному).

У просторі професійної діяльності відбуваються різноманітні соціально-економічні процеси, що не тільки визначають якість, ступінь об’єднаних інтересів держави та її громадян, але і дозволяють створювати нові й отримувати сформовані норми професійної діяльності керівників. У цьому просторі виникають нові відносини, відбувається нагромадження і передача цінностей, і взагалі здійснюється діяльність державного службовця.

Визначено, що уявлення про простір “професійної діяльності державних службовців” як про місце локалізації діяльності, у якому вона одночасно може бути представлена і як структура, і як процес, дозволяє вирішити проблему розгляду діяльності по-справжньому системно, до того ж у моделі діяльності процес і структура є цілісним. Під професійною діяльністю державних службовців в органах виконавчої влади України на регіональному рівні як складової механізму державного управління розуміється діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, яка спрямована на задоволення потреб суспільства та держави загалом, шляхом якісного, повного, всебічного виконання покладених на них функціональних обов’язків.

Встановлено, що з часу прийняття Закону України “Про державну службу” (грудень 1993 р.) створено нормативно-правову базу у сфері державної служби, яка містить до 1000 нормативно-правових актів. Однак, на нашу думку чинне законодавство у сфері державного управління не відповідає багатьом нормам-приписам Конституції України, воно морально застаріле, громіздке, нормативні акти багато в чому неузгоджені. Зокрема дотепер продовжується практика намагань врегульовувати відносини державної служби різними підзаконними актами, попри те, що Конституція України вимагає, щоб організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначалися винятково законами.

Тому наголошено на необхідності прийняття нової редакції Закону України “Про державну службу”; Кодексу правового врегулювання основних правил поведінки державних службовців – з урахуванням відображення у кодифікованому акті положень щодо їх дисциплінарної відповідальності.

Другий розділ – “Аналіз основ професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні” – присвячений розкриттю основ професійної діяльності державних службовців як складової організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади, зокрема викладено принципи професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні, здійснено аналіз видів посад; обґрунтовано багатофункціональність професійної діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади, з метою їх подальшого нормативного закріплення.

Установлено, що принципи державної служби реалізуються через професійну діяльність державних службовців та допомагають сформулювати мету, цілі та функції державної служби. Зазначено, що практична дія принципів не залежить від них самих, а визначається ставленням до них відповідних посадових осіб. Адже недостатньо знати принципи, необхідно їх правильно застосовувати в управлінських процесах. У науковій літературі зазначається велика кількість принципів, але це не означає, що всі вони чи деякі з них адекватно застосовуються при здійсненні професійної діяльності державними службовцями.

Визначено принципи професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні як сутність професійної діяльності державних службовців, її найважливіші риси; загальний тип управлінської, законотворчої, організаційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та іншої діяльності державних службовців; значущість, законність і соціальна цінність правовідносин, що виникають у процесі здійснення професійної діяльності; об’єктивні зв’язки, що виникають у системі державно-службових правовідносин. Запропоновано класифікацію принципів професійної діяльності державних службовців здійснювати шляхом зведення їх у систему (принципи добору, професійної діяльності та підвищення кваліфікації державних службовців), а також поділу на три групи: загальні, організаційно-функціональні та етичні

У результаті проведених досліджень сформовано основні вимоги до принципів професійної діяльності державних службовців на регіональному рівні, а саме: принципи мають бути максимально визначеними в нормативно-правових актах, не бути формальними. Для ефективної реалізації принципів, необхідно на законодавчому рівні передбачити за їх невиконання притягнення до відповідальності (дисциплінарної, адміністративної, кримінальної).

Запропоновано принципи професійної діяльності державних службовців узагальнити: державний службовець повинен виконувати свої обов’язки добросовісно та професійно, в рамках установленої компетенції державного органу; дотримуватись політичної нейтральності; бути незалежним від групових чи приватних інтересів; з повагою ставитись до пересічних громадян; не допускати зловживань на державній службі та не використовувати своє службове положення в особистих цілях.

Зазначено, що на території України цілісність інституту державної служби значною мірою була підірвана встановленням особливого порядку формування місцевих державних адміністрацій, зокрема, в частині призначення голів та заступників голів місцевих державних адміністрацій, що унеможливило їх політичну нейтральність. Тому з метою забезпечення політичної нейтральності посадовців І – ІІІ категорій посад державної служби та унеможливлення тиску на них з політичних міркувань, запропоновано запровадити їх строкове призначення (в межах трьох – п’яти років, залежно від посад).

На нашу думку, чинником деполітизації державної служби має стати зосередження функцій добору претендентів на державну службу в спеціально уповноваженому державному органі та винятково законодавством про державну службу (а не Кодексом законів про працю) має детально визначатися процедура зарахування на посади в державних органах та їх апаратах і звільнення з них.

Установлено, що зростання плинності загальної чисельності державних службовців та керівників і спеціалістів, які працюють в органах виконавчої влади на території України, впродовж 2005 – 2009 рр. відбулось через розбалансування державної політики щодо державної служби в апаратах центральних та місцевих органів виконавчої влади. Тому прийняття на державну службу та переміщення по ній повинно гарантуватись Законом України “Про державну службу”, а не вподобаннями політиків. Для цього необхідно усунути суб’єктивізм керівників усіх рангів, особливо на регіональному рівні у прийнятті рішень з питань державної служби. Відбір на зайняття посад державних службовців на регіональному рівні має ґрунтуватись на професійній компетентності та забезпечуватись публічністю, прозорістю та справедливістю.

Зазначено, що існуючі визначення категорій посад є простими, але ці категорії нечітко розмежовані навіть за основними типами посад, такими як найвище керівництво, середнє керівництво і спеціалісти. Запити щодо віднесення посади до певної категорії, зазвичай, пояснюються прагненням встановити для неї дещо вищу оплату у порівнянні з існуючими, тому визначальним виявляється питання рангу державного службовця в межах категорії посад.

Категорії посад мають широкі межі та в основному розмежовують однотипні посади відповідно до різних рівнів державних органів. З огляду на це однотипні посади за змістом роботи на них можуть опинятися в різних категоріях у залежності від рівня органу, або одній і тій самій категорії можуть належати різні рівні посад тільки тому, що вони стосуються органів одного й того ж рівня. Належність управлінських і виконавських посад до однієї категорії демонструє різницю між центральними і місцевими органами державної влади, оскільки на центральному рівні управлінських посад нижче четвертої категорії не існує, тоді як на регіональному рівні певні керівні посади належать до п’ятої, шостої категорій.

Сформовано проблемні питання, пов’язані з організацією робочих місць на регіональному рівні, зокрема: постійні реорганізації на рівні районних державних адміністрацій (створення нових підрозділів, які впродовж року працюють без затвердженого Положення), які створюють проблеми роботи з персоналом; незначний штат кадрових служб; негнучка система класифікації посад особливо є відчутною на місцевому рівні (спеціаліст і керівник структурного підрозділу мають фактично однакові умови праці; існує залежність конкурсних комісій установ на місцевому рівні від думки керівника тощо).

Обґрунтовано необхідність розроблення та закріплення на законодавчому рівні нового підходу до класифікації посад на державній службі, який ґрунтуватиметься на функціях, що їх виконують державні службовці, а не на правовому статусі органів влади, який складатиметься з організаційної структури, нової методології опису посадових обов’язків.

Встановлено, що держава набуває розвитку насамперед завдяки персоналові, кадровому складу своїх органів, а завдання та функції держави стають завданнями та функціями контингенту державних службовців. Інститут державної служби продовжує й завершує організаційне оформлення державного механізму, а найголовніше – робить цей механізм здатним практично вирішувати будь-які питання у сфері державного управління. Проте поняття функцій державної служби та державних службовців, їх види в нормативно-правових актах поки не визначені (за винятком трудової функції), що відтворює одну з прогалин правового регулювання.

Здійснено загальний аналіз функцій державної служби та на прикладі обласної державної адміністрації досліджено її функціональну структуру (ієрархічний перелік функцій) з метою встановлення функцій державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні. Оскільки професійна діяльність державних службовців визначає їхні дії відповідно до завдань та функцій структурного підрозділу державного органу та функціональними особливостями заміщуваної в ньому посади державної служби.

Наголошується на багатофункціональності діяльності будь-якого державного службовця (як керівників, так і рядових), яка показує її складність і специфіку й потребує врахування під час організації професійного відбору, тобто при здійсненні процедур професійного відбору необхідно оцінювати готовність претендентів ефективно виконувати саме ті функції, які є характерними для посади. Загалом функції державних службовців містять у собі головні напрями та сторони діяльності, завдяки яким забезпечується соціальне благополуччя, гарантується реалізація прав і свобод людини, здійснюється стабільне й ефективне державне управління. Визначено, що державний службовець у процесі своєї професійної діяльності насамперед виконує такі функції як: інтеграційні, регулятивні, забезпечувальні, комунікативні та охоронні.

Запропоновано для вдосконалення діяльності державних службовців на законодавчому рівні закріпити нормативне визначення функцій, установити їх вичерпний перелік і межі кожної з них згідно з посадами виконавців. Звичайно, усі функції повинні бути чітко сформульованими та однаково зрозумілими як для державних службовців, так і громадськості (потрібно уникнути різного тлумачення одного й того ж поняття, декларативності). З метою чіткого, вчасного та якісного виконання функцій державними службовцями необхідно передбачити суворіші важелі впливу щодо недобросовісних виконавців своїх функціональних обов’язків.

Третій розділ – “Підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні” – присвячено визначенню критеріїв ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади; окресленню напрямів підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади та напрацюванню рекомендацій щодо їх удосконалення.

Аргументовано, що проблема підвищення ефективності діяльності державних службовців у вітчизняній науці є досить складною і до кінця не визначеною. Передусім така ситуація пов’язана з існуванням різних підходів до розуміння та тлумачення цієї категорії. Зазначено, що в науковій літературі ефективність діяльності державних службовців більшістю науковців досліджується в контексті аналізу проблем ефективності державного управління або ефективності державної служби. Запропоновано під ефективністю розуміти ступінь досягнення мети або співвідношення досягнутого результату та поставленої мети.

У загальновизнаному розумінні критерієм є певна кількісна або якісна ознака, на підставі якої оцінюється факт, матеріальний чи духовний об’єкт, здійснюється оцінювання будь-яких явищ, проявів функціонування матеріальних та нематеріальних суб’єктів, класифікація предметів матеріального та духовного світу. Це фактично “мірило”, за яким виробляються ставлення і думка щодо функціонування певного суб’єкта. Критерій – це головна визначальна ознака та міра вірогідності пізнання суті ефективності виробництва (діяльності), відповідно до якого здійснюється кількісна оцінка рівня цієї ефективності.

Встановлено, що загальний критерій економічної ефективності діяльності державних службовців в органах виконавчої влади, зазвичай, визначається як максимальний результат на одиницю видатку або мінімальний видаток на одиницю результату. Конкретне кількісне вираження критеріїв визначають за допомогою системи показників, якими порівнюються витрати й отримані державними службовцями результати. В означеній сфері функціонують три групи показників: соціальної ефективності; використання матеріально-технічної бази; фінансової ефективності.

Закріплення показників ефективності за державним службовцем повинно супроводжуватися розробкою системи їхнього незалежного моніторингу, витрати на проведення якого не повинні бути надмірно високими, інакше ефект від впровадження системи показників буде нівельований значною трудомісткістю збору інформації про їх фактичне досягнення.

Зосереджено увагу на необхідності прийняття нормативно-правового акту, який би не опосередковано, а конкретно визначав критерії ефективності діяльності державних службовців місцевих органів виконавчої влади і саме виходячи із показників діяльності державних службовців в подальшому можна було б оцінювати роботу відповідного органу державної влади.

Моніторингові дослідження, які були проведені серед працівників місцевих державних адміністрацій в Хмельницькій області щодо оцінки ефективності роботи державних установ, засвідчили, що чинниками, які негативно впливають на імідж роботи державної установи та загалом державних службовців є: недосконалість регламенту та недостатність нормативно-правової бази (відповідно 1,3 та 23,1 %); недосконалість структури установи (18,5 %); дублювання функцій (15,2 %) та незацікавленість працюючих до якісного виконання своїх функціональних обов’язків (відсутність професіоналізму у керівників (7,8 %) та працівників(6,9 %)). Серед визначених чинників, які виявляють найбільш позитивний вплив є організованість (15,3 %), відповідальність (13,5 %) та патріотизм (13,3 %), проте, на нашу думку державними службовцями недооцінюються такі складові як знання стратегічного самоменеджменту (1,9 %), діловодства (2,8 %), технологій прийняття управлінських рішень (3,4 %).

Наголошено на проблематиці вибору кількості критеріїв оцінки ефективності діяльності державних службовців. Якщо їх буде багато, то складність оцінки та витрачання часу на моніторинг великої кількості показників можуть перевищити позитивний ефект від практичного їх застосування; якщо ж навпаки, показників недостатньо, то може з’явитися ефект викривлення поведінки зі сторони державних службовців, коли вони переносять всю увагу на види діяльності, які в підсумку будуть виміряні показниками та забуватимуть про інші посадові обов’язки.

Визначаючи ефективність діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади пропонується, передусім, сформувати загальні критерії ефективності діяльності, орієнтуючись на орган влади, де працює державний службовець (враховуються показники соціально-економічного розвитку регіону, вклад органу державної влади та державних службовців в їх формування, відношення громадян до місцевої влади тощо), а також критерії, які ґрунтуються на специфічних показниках ефективності діяльності державних службовців, що обумовлені виконанням законодавчо визначених функціональних обов’язків.

Орієнтуючись на посадові інструкції державних службовців місцевих державних адміністрацій, сформульовано загальні критерії ефективності їх діяльності, до яких належать: законність рішень та дій посадових осіб місцевих державних адміністрацій; тип взаємовідносин державних службовців із громадянами, їх об’єднаннями, трудовими колективами, різними верствами населення; міра забезпечення в рішеннях посадових осіб місцевих державних адміністрацій престижу відповідного органу державної влади; правдивість управлінської інформації державного службовця; моральність, яка складається з морально-ідеологічних впливів управлінської діяльності на зовнішнє середовище, на людей, з якими державні службовці зіштовхуються, взаємодіють, спільно вирішують різні проблемні питання.

Виокремлено перешкоди щодо вдосконалення професійної діяльності державних службовців, забезпечення її ефективності (внутрішні та зовнішні деформації). На нашу думку внутрішніми причинами деформації є: ціннісно-нормативні, які полягають у зміні норм, установок, цінностей, пов'язаних із впливом корумпованого оточення; використанні свого службового положення на власну користь для задоволення особистого інтересу, що підтверджує низький рівень вихованості; мотиваційні, пов’язані з відсутністю стимулу до роботи (зокрема, наявність граничного рангу за категорією посад), невдоволенням умовами праці й іншими формами матеріального стимулювання, невідповідність рівня кваліфікації займаній посаді; фізичні, виражені у перевантаженні роботою, одноманітності, відсутності наукової організації праці.

Зовнішні причини деформації виражаються в соціальних, правових, економічних чинниках, до яких належать: соціальна нестабільність; криза соціальних, ідейних і моральних ідеалів; розбіжності в тлумаченні законів, їх невиконання; низька соціально-правова й економічна захищеність.

Встановлено, що підвищення ефективності діяльності та якостей державних послуг стало основним напрямом удосконалення сучасної системи державної служби. Дедалі більшого значення набуває ефективність професійної діяльності державних службовців, використання нових управлінських принципів. Модернізація систем державного управління, застосування нових концепцій та технологій менеджменту значною мірою пов’язані з підвищенням результативності діяльності державних службовців. Пошук оптимальних стратегій управління, удосконалення методів контролю та розподілу державних функцій сприяли розвитку різноманітних підходів щодо визначення ролі державних службовців в системі органів державної влади.

Означено, що підвищення ефективності діяльності державних службовців досягається за рахунок чіткої постановки цілей, визначення результатів, підвищення якості надання послуг і введення системи зобов’язань. Ключовим аспектом, поза залежністю від застосовуваних концепцій управління, стає створення об’єктивної та комплексної системи індикаторів, що відображають виконання державними службовцями посадових обов’язків і ступінь досягнення поставлених цілей, які дозволяють зосередити увагу посадових осіб на основні пріоритети органів влади.

Окреслено основні напрями підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців, зокрема: організаційно-правовий (розробка нормативно-правової бази щодо формування кваліфікованих кадрів державної служби; створення необхідних умов для реалізації рівних прав громадян на доступ до державної служби відповідно до професійної підготовки; постійне оцінювання стану професійної підготовки державних службовців на основі моніторингу діяльності кадрових служб та ін.); соціально-психологічний (організацію розробок та реалізацію місцевих та загальнодержавних програм професіоналізації державної служби; вивчення міжнародного досвіду з проблем розвитку професіоналізму державних службовців та використання цієї практики в нашій державі тощо); матеріально-фінансовий (розвиток інфраструктури, яка забезпечує освітній процес державних службовців, а також системи навчально-методичного забезпечення всіх форм навчання, вдосконалення системи оплати праці державних службовців).

Так, запровадження в роботу місцевих органів виконавчої влади системи посадових регламентів дозволить застосувати нові підходи регулювання й контролю діяльності державних службовців, акцентувати увагу на результативності виконання ними посадових обов’язків, істотно конкретизуючи їх діяльність.

Наголошено, що одним із основних шляхів вирішення проблем у сфері державної служби та з метою залучення найбільш кваліфікованих спеціалістів, посилення мотивації їх роботи, підвищення привабливості державної служби та забезпечення її конкурентоспроможності на ринку праці, запобігання проявам корупції є посилення матеріально-фінансового механізму, зокрема вдосконалення системи оплати праці. Запропоновано скасувати всі доплати, надбавки та премії, за винятком надбавки за вислугу років, увівши їх до складу посадового окладу, частка якого повинна зрости до 80 – 90 % заробітної плати. Встановити одноразову премію, що виплачується раз на рік залежно від результатів щорічного оцінювання державних службовців; розробити нову прозору схему посадових окладів на основі системи кваліфікації посад, яка буде враховувати зміст та складність роботи на даній посаді. Пропонується надбавку за ранг ввести до посадового окладу, який збільшуватиметься з присвоєнням кожного наступного рангу.