ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ СІЛЬСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА УКРАЇНИ :

summary

Держава з метою підтримки суверенітету має знижувати залежність від імпортних продуктів харчування, особливо це стосується тих продуктів, які можна виробити на її території. Цей же критерій ефективності державного регулювання сільського господарства має етичний характер: країна, яка має необхідні ресурси для виробництва продовольчих товарів, повинна їх виробляти, навіть не звертаючи уваги на витрати, через те, що в світі зростає проблема голоду.

Наступний критерій враховує тенденцію зниження темпів зростання доходів сільськогосподарських підприємств відносно інших секторів економіки. Тому це також є одним з критеріїв на користь підтримки сільськогосподарського виробництва з боку держави. Вивчаючи досвід розвинених ринкових країн, необхідно відзначити, що державне регулювання тут направлено на підтримку існуючого рівня цін, стимулювання експорту.

Критерії, що пов'язані з розвитком соціальної сфери, враховують тенденцію зниження частки аграрного сектора в національних економіках розвинутих країн і зокрема України. Це проявляється у зникненні цілих сел, сільських громад з їх традиціями і звичаями, традиційних сільських ландшафтів. Це є одним з критеріїв, що вказує на необхідність державної підтримки українського села, адже це дозволяє зберегти сільський уклад життя.

Екологічні критерії є також одними з найважливіших на користь державного втручання у розвиток села. Сільське господарство відчутно забруднює навколишнє середовище: мінеральні та органічні добрива, отрутохімікати, гербіциди, відходи тваринництва, надзвичайно високий рівень розораності земель та інші шкідливі для атмосфери, ґрунтів та водоймищ фактори стають все більш помітними чинниками погіршення екологічної ситуації. Вони не тільки забруднюють навколишнє природне середовище, але й скорочують ареали розповсюдження дикої флори і фауни. Це класичний приклад негативних зовнішніх ефектів, регулювати які має держава.

З метою вироблення цілісної системи державного регулювання сільського господарства доповнено її основні принципи та функції. Так, зокрема, до основних принципів державного регулювання сільського господарства віднесено: аграрний протекціонізм, взаємоузгодженість економічних, екологічних та соціальних цілей, програмно-цільове регулювання, поєднання індикативності та директивності.

Встановлено, що аграрний протекціонізм є одним із важливіших принципів державного регулювання у цивілізованих країнах. В основі аграрного протекціонізму лежать кілька принципів: збереження продовольчої безпеки країни; підтримка зовнішнього торгівельного балансу з обмеженням імпорту та субсидіюванням експорту; збереження та розвиток вітчизняного сільського господарства як однієї з важливіших галузей економіки в цілому.

Принцип єдності економічних, екологічних та соціальних цілей передбачає орієнтацію заходів державного регулювання на рішення економічних завдань з урахуванням моделі поведінки різних груп сільського населення, його сформовані цінності, соціально-психологічні та національні особливості.

Принцип програмно-цільового регулювання здійснюється через методи впливу на конкуренцію, стримуючи негативні наслідки, які дозволяють узгоджувати інтереси, механізми та інструменти регулювання.

При розробці принципу поєднання індикативності та директивності передбачено, що директивні методи регулювання в умовах ринкової економіки поширюються, здебільшого, на підприємства державного сектора. В умовах ринкової економіки значний акцент необхідно робити на застосування нових принципів та відмову від неадекватних йому методів. Так, система директивного планування повинна перейти на програмно-цільовий метод регулювання, який означає поєднання механізмів саморегулювання сільськогосподарського ринку та розвитку сільського господарства.

Узагальнено склад функцій державного регулювання сільського господарства. Головними визначено такі з них: програмно-цільова, яка полягає у визначенні цілей, пріоритетів та основних напрямів соціально-економічного розвитку сільського господарства; стимулююча, яка передбачає формування таких важелів і регуляторів, що здатні ефективно впливати на діяльність суб'єктів господарювання; регламентуюча, що здатна з допомогою нормативно-правової бази визначити певні правила діяльності для суб'єктів господарювання, сформувати відповідний правовий простір; коригуюча, яка зводиться до внесення певних змін у хід реалізації економічної політики з метою усунення негативних екстремалій; соціальна, яка передбачає регулювання державою соціальних відносин, перерозподіл доходів, соціальний захист і соціальні гарантії; економічна, що пов’язана зі створенням державою фінансових чи матеріальних стимулів, здатних впливати на економічні інтереси суб’єктів господарювання й зумовити їхню поведінку; безпосереднього управління, регулювання державного сектора у галузі, створення суспільних товарів і благ; контролююча, яка означає державний нагляд і контроль за виконанням і дотриманням нормативно-правових актів, норм і стандартів.

Встановлено, що визначення етапів реалізації основних концептуальних положень ефективного розвитку сільського господарства має передбачати реалізацію завдань державного регулювання галузі на кожному з етапів, які повинні забезпечити: формування ефективного власника в сільському господарстві; створення сприятливих економічних умов для діяльності суб’єктів господарювання на аграрному ринку; зростання обсягів виробництва аграрної продукції та підвищення його ефективності.

Отже, необхідно наблизити періоди реалізації основних концептуальних положень державного регулювання сільського господарства до офіційно визначених календарних періодів загальнодержавного рівня. Щодо першого етапу, то вже є результат, мова йде про набуття нашою державою членства в СОТ, тобто у 2008 р. Україна увійшла в глобальну агропродовольчу систему. Наступним кроком є здійснення економічної інтеграції та розвиток торговельних відносин з ЄС на рівні асоційованого статусу і створення внутрішніх передумов для повноправного членства в ЄС (2009 – 2015 рр.).

Україна вже здійснює певні заходи першого етапу (2009 – 2011 рр.). Для його завершення необхідно забезпечити зміцнення конкурентоспроможності галузі; посилити соціальну спрямованість ринкових трансформацій у галузі; розробити механізм стимулювання експорту продуктів переробки сільськогосподарської сировини; сприяти розвитку вертикальної інтеграції в АПК; запровадити державну систему моніторингу аграрного ринку.

Завданнями другого етапу (2012 – 2015 рр.) мають бути: подальша адаптація аграрного законодавства України до законодавства ЄС; удосконалення механізмів регулювання та підтримки аграрного ринку згідно з вимогами ЄС; зміцнення позицій України у світовій агропродовольчий системі.

Виходячи з основних завдань державного регулювання сільського господарства на довгострокову перспективу, можна вважати, що загалом має бути орієнтація на економічне зростання системи АПК, тобто забезпечення збалансованого нарощування продовольчого потенціалу у довгостроковому періоді.

У другому розділі – «Аналіз стану та рівня державного регулювання сільського господарства» – проведено аналіз ефективності сільськогосподарського виробництва, визначено системні чинники зниження ефективності сільського господарства в Україні, оцінено загрози та встановлено індикатори продовольчої безпеки держави.

Аналіз основних показників економічної діяльності аграрного виробництва за 1990 – 2010 рр. свідчить, що за роки незалежності цей вид економічної діяльності не набув нових якісних стимулів для зростання. Виробництво валової продукції сільського господарства, у порівняних цінах 2005 р., за 1990 – 2010 рр. знизилось на 45,5 млрд грн. Структура виробництва сільськогосподарської продукції з початку земельної реформи значно змістилася у бік особистих селянських господарств. Останні вирощують майже 90 % овочів та картоплі від загального обсягу їх виробництва, утримують 66 % поголів'я великої рогатої худоби та 55 % поголів'я свиней. Поки що не виправдала себе фермерська форма господарювання. Її частка у загальній кількості сільгосппідприємств становить майже 74 %, але фермери виробляють незначну частку валової продукції, особливо у тваринництві.

Забезпеченість сільського господарства України основними засобами є незадовільною, про що свідчить зменшення їх вартості у 2009 р. відносно 1996 р. на 88,9 % (тоді як в економіці України в цілому зменшення вартості основних засобів за цей період становило 30,9 %). Основними чинниками, які негативно впливають на забезпеченість сільськогосподарських підприємств основними засобами, є повільне введення в дію нових потужностей для тваринницької галузі, зниження обсягів виробництва техніки у вітчизняному сільськогосподарському машинобудуванні у 2009 р. через фінансово-економічну кризу, зменшення обсягів внесення органічних добрив під сільгоспкультури. В Україні гостро постають екологічні проблеми землекористування. Значна площа сільгоспугідь піддається впливу вітрової і водної ерозії. Близько 1,7 млн га сільгоспугідь піддані вітровій ерозії (дефляції).

Системними чинниками гальмування реформування сільського господарства є недостатня реалізація природно-кліматичного та трудового потенціалу в Україні; нерозвиненість інфраструктури заготівлі та збуту сільгосппродукції; низька економічна ефективність використання сільгоспугідь; зменшення засівів орних земель; збільшення собівартості як вирощування, так і реалізації сільськогосподарської продукції: низький рівень матеріально-технічного забезпечення аграрних підприємств, їх низька капіталоозброєність та капіталооснащеність; високий рівень процентних ставок за кредитами банків; недостатній рівень організаційного та фінансового забезпечення державних закупівель життєво важливих продуктів харчування; кризові явища у тваринництві; відсутність цілісного прозорого ринку сільгосппродукції; парцеляція земель сільськогосподарського призначення; низький рівень інвестування сільськогосподарської галузі; невідповідність вітчизняної продукції сільського господарства міжнародним стандартам якості та санітарним нормам; високе техногенне та антропогенне навантаження на ґрунти, яке посилюється дією природних факторів; високий рівень освоєності сільгоспугідь; незавершеність реформування земельних відносин.

Встановлено, що ефективне аграрне виробництво є основою забезпечення продовольчої безпеки держави, задоволення населення продуктами харчування в достатній кількості та різного асортименту. Загрозами для продовольчої безпеки України на сучасному етапі є: недостатнє споживання продуктів харчування населенням; низький рівень споживання продуктів тваринного походження в енергетичному раціоні населення; висока частка витрат домогосподарств на продукти харчування у структурі їх загальних витрат; висока диференціація вартості харчування за соціальними групами; низька ємність внутрішнього ринку за окремими видами продуктів харчування; імпортозалежність країни за окремим продуктом; сировинний характер експорту сільськогосподарської продукції; зростання цін на сільськогосподарську продукцію на внутрішньому ринку; повільне впровадження міжнародних стандартів та систем якості продуктів харчування; відсутність контролю за безпечністю продуктів харчування. Як результат реалізації екстенсивної моделі розвитку аграрного сектора, більшість показників продовольчої безпеки України знаходиться за межами порогових значень.

Визначено, що загальносвітові тенденції розвитку аграрного сектора формуватимуть низку викликів для України у середньостроковій перспективі: наростання ресурсних дисбалансів у світі, зокрема дефіцит продовольства, стимулюватимуть зростання цін на продукцію аграрної галузі; актуальна на сьогодні модель захисту внутрішнього ринку України від цінових коливань (адміністративне регулювання цін, заборона або обмеження експорту тощо) не лише є неефективною в умовах відкритої ринкової економіки, але й де мотивує аграрне виробництво як таке; висока інвестиційна привабливість аграрного виробництва сприятиме збільшенню конкуренції між країнами, що мають аналогічний Україні значний аграрний потенціал; має задовольнятися потреба в технологізації аграрного виробництва; нерівномірність світового розвитку аграрного виробництва; глобалізація переробної промисловості та трансфер виробництв (особливо в трудомістких галузях) з розвинених країн в країни, що розвиваються.

В умовах відкритості національної економіки останні світові тенденції щодо наростання дефіциту продовольства і зростання цін можуть розглядатися як потужний виклик для українського аграрного виробництва. Ці тенденції можуть стати активним стимулом пожвавлення сільгоспвиробництва та експорту сільгосппродукції, джерелом додаткових фінансових ресурсів для розвитку та капіталізації сектора, підґрунтям для розкриття вітчизняного аграрного потенціалу як важливої та поки що недостатнім чином розкритої національної конкурентної переваги.

У третьому розділі – «Напрями підвищення ефективності державного регулювання сільського господарства України» – визначено напрями використання інноваційних методів у регулюванні розвитку сільського господарства, розроблено шляхи гармонізації стандартів якості та безпеки сільськогосподарської продукції до світових та європейських вимог, обґрунтовано напрями екологізації сільськогосподарського виробництва.

Визначено, що державне планування розвитку сільського господарства повинно мати індикативний характер і орієнтувати господарські структури й сільські громади на саморозвиток в узгодженні з державною аграрною політикою. Основним методом державного управління має стати програмно-цільовий. Для організації та контролю за виконанням програм, персоніфікації відповідальності за їх виконанням доцільно формувати служби управління програмами.

Обмежені фінанси державного і місцевих бюджетів мають виділятися не на утримання управлінських, виробничих та обслуговуючих структур сільського господарства, а на фінансування (часткове або повне) програм розвитку сільського господарства та регулювання ринків продовольства і продуктів його переробки, матеріально-технічних ресурсів і послуг для села. Тобто необхідною умовою виділення й освоєння коштів державного і місцевих бюджетів на розвиток сільського господарства є розробка і затвердження програм, у фінансовій частині яких через передбачені прозорі механізми здійснення інвестицій у розвиток господарюючих суб'єктів сільського господарства, на підтримку діяльності виробничих об'єднань сільгоспвиробників і переробників, інших учасників агропромислового виробництва, фінансування наукових, освітніх та інформаційно-консультаційних програм, у т.ч. й утримання служб управління програмами. Другою обов'язковою умовою державного фінансування програм є участь у них сільськогосподарських товаровиробників і переробників, їхніх кооперативних та інтеграційних об'єднань. Їм як головним виконавцям програм, на основі прозорих критеріїв розподілу (на 1 га, на 1 голову тощо) або на конкурсних засадах, з укладанням контрактних зобов'язань, виділяються цільові пільгові кредити, субсидії, дотації на ведення інвестиційної й операційної діяльності, впровадження нової техніки і технологій, підвищення кваліфікації тощо.

У частині регулювання аграрного ринку основним має бути координаційно-узгоджувальний метод управління та делегування частини функцій органам громадського управління: кооперативним об'єднанням сільськогосподарських товаровиробників, професійним і міжпрофесійним об'єднанням операторів ринків продовольства і ресурсів тощо. Необхідно також створити розгалужену інфраструктуру кооперативних формувань – від угод сусідської взаємодопомоги до обслуговуючих кооперативів і їх об'єднань.

Враховуючи недостатній розвиток кооперативного руху та органів громадського самоуправління ринками продовольства, ресурсів й агротехнічних послуг для села, на нинішньому етапі доцільне також створення напівдержавних (створених за участю держави) госпрозрахункових агентств: з регулювання ринків продовольства та ресурсних ринків і ринку агротехнічних послуг; з розвитку рибного господарства та ринку рибопродукції; із землеустрою та ринку земельних ресурсів.

За результатами досліджень щодо необхідності подальшої адаптації національної системи стандартизації до міжнародної та європейської, поступовості переходу від обов’язкової сертифікації до оцінки відповідності за вимогами технічних регламентів, узагальнено основні проблеми, що гальмують цей процес:

- чинний порядок державного контролю та нагляду за виробництвом сільськогосподарської продукції на підтвердження її відповідності встановленим вимогам діє за старою схемою, залишається складним та обтяжливим для товаровиробника і не сприяє впровадженню прогресивних технологій в сільському господарстві;

- оновлення нормативних документів відбувається повільно (на рівні однієї сотні стандартів на рік), через що застарілі технічні умови та стандарти стримують виробництво якісної та екологічно безпечної продукції;

- більшість чинних національних стандартів на сільськогосподарську продукцію не гармонізовано з вимогами міжнародних нормативних документів, що не забезпечує вітчизняній продукції вільний доступ на світові ринки, стримує участь українських товаровиробників у виробничій кооперації та залученні іноземних інвестицій;

- велику кількість методик визначення конкретних показників безпеки не стандартизовано, внаслідок чого існує їх істотна невідповідність з вимогами до сільськогосподарської продукції та продовольчих товарів на зовнішньому ринку;

- неузгодженість дій і підходів до сертифікації сільськогосподарської та харчової продукції між Держспоживстандартом, МОЗ і Міністерством аграрної політики та продовольства України веде до порушення законодавства щодо наявної системи контролю, яка на сьогодні убезпечує споживача від неякісної та небезпечної продукції;

- у чинному законодавстві відсутня система контролю за використанням ГМО;

- структура фінансування робіт з гармонізації національної системи стандартів є недосконалою, зорієнтованою тільки на державний бюджет, без урахування інших джерел фінансування.

Визначено, що розв’язання окреслених проблем ускладнюється тим, що, як правило, в системі забезпечення якості відсутні власна ініціатива сільськогосподарських підприємств, професійний менеджмент, стабільне фінансове становище, що, врешті-решт, максимізує ризик недоотримання запланованого результату. При приведенні національних стандартів якості у відповідність до вимог Продовольчого кодексу (Codex Alimentarius) обов’язковим заходом визначено роботу з упорядкування та систематизації вітчизняної законодавчої системи, що складається із законів, технічних регламентів, стандартів та інших нормативно-правових актів у цій галузі, з наступним визначенням пріоритетів, обсягів робіт та основних виконавців. Це сприятиме мінімізації ризиків, які імовірно виникатимуть у процесі адаптації до законодавчої бази (директив та регламентів) ЄС.

Посиленню ролі безпосередніх виробників сільськогосподарської та харчової продукції у забезпеченні її якості та безпеки сприятиме обов’язкове запровадження НАССР (через надання пільгових кредитів на запровадження НАССР і цільових субсидій, встановлення податкових пільг тощо).