ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УРСР у 1972

У вступі обґрунтовуються актуальність та наукова новизна теми дослідження, зазначається її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, розкривається ступінь наукової розробки проблеми, дається характеристика об’єкта, предмета та методологічної основи роботи, визначаються її мета і задачі, формулюються основні положення і висновки, що виносяться на захист, висвітлюється наукове і практичне значення результатів, одержаних дисертантом, наводяться відомості про їх апробацію та про публікації автора.

Розділ 1 «Історіографія та джерельна база дослідження» складається з двох підрозділів, у яких дається характеристика наукової літератури за темою дисертації та розглядається джерельна база дослідження.

У підрозділі 1.1 «Характеристика наукової літератури за темою дисертації» аналізується історіографічний масив наукової літератури з проблеми, що розглядається. Автор умовно поділяє його на загально-історичний та історико-правовий блоки.

До загально-історичного блоку віднесено літературу, що характеризує суспільно-політичну ситуацію в СРСР та Україні у 70–90 рр. ХХ ст., яка впливала на правове регулюванні організації та діяльності системи МВС УРСР. Цей блок поділяється на підблоки залежно від методологічних та політичних підходів авторів праць до аналізу й оцінки історичних подій даного періоду. До першого підблоку віднесено праці радянських істориків, які висвітлювали події, що відбувалися в суспільстві у 1972–1991 рр. Другий підблок складають праці, які були опубліковані авторами за роки незалежності України. Серед них можна виділити колективу монографію під керівництвом Ю.М. Афанасьєва «Советское общество: возникновение, развитие, исторический финал», в якій характеризується радянське суспільство з погляду його виникнення, розвитку та історичного фіналу, а також праці науковців В.А. Смолія, В.Ф. Остафійчука, В.В. Калініченко, І.К. Рибалки, В.К. Барана.

Історико-правовий блок літератури охоплює теоретичні і практичні проблеми, що стосуються становлення, розвитку і реформування правових основ організації та діяльності МВС УРСР, основних напрямів його роботи. Він становить собою значний історіографічний масив, що складається з наукових публікацій, виданих як за часів існування колишнього Радянського Союзу, так і останніми роками в незалежній Україні, а також з навчально-наукових і навчально-практичних видань з проблем управління в системі ОВС та організації їх діяльності.

Розглядаючи історіографію, автор виокремлює декілька умовних підблоків, що концентрують у собі відповідні публікації, в яких розкриваються питання, стосовні предмета дослідження.

В окремий історіографічний підблок можна виділити фундаментальні праці, що висвітлюють історичний шлях становлення і розвитку ОВС та ролі міністерства як їх керівного і спрямовуючого органу, а також публікації у фахових виданнях – наукових журналах та збірниках праць. Чільне місце у цьому підблоці належить капітальній двотомній праці з історії радянської міліції, де йдеться, зокрема, про реформування союзно-республіканського МВС СРСР, прийняття Положення про МВС СРСР та Положення про міліцію, про роль МВС у вдосконаленні діяльності міліції наприкінці 60 – середині 70 років. Діяльності МВС як центрального органу державного управління приділили увагу й автори книги, виданої до 70-ліття радянської міліції. До згаданого підблоку належать також видання з історії міліції України, у яких, зокрема, висвітлено керівну роль МВС УРСР в організації діяльності республіканської міліції та її служб.

Питанням удосконалення діяльності міліції у 70 роках ХХ ст. та ролі у цьому процесі МВС УРСР присвячені дослідження вчених Київської вищої школи МВС СРСР, проведені у 1976–1978 рр., публікації яких можуть бути віднесені до другого підблоку.

До третього підблоку належать публікації за результатами наукових досліджень, що висвітлюють місце і роль ОВС у механізмі держави, управлінські аспекти організації та діяльності ОВС. Ознайомлення з бібліографічним масивом цих наукових досліджень (понад 100 найменувань) засвідчує, що в них відсутнє комплексне висвітлення проблеми правового регулювання діяльності МВС УРСР у 70–80 рр. ХХ ст., а отже дане дослідження є одним з перших в Україні з означеної проблеми.

У підрозділі 1.2 «Джерельна база дослідження» розглядається комплекс зафіксованої у вигляді документальних свідчень інформації, що стосується предмета дослідження, а саме всього того, що охоплюється поняттям організаційно-правових засад діяльності системи МВС УРСР досліджуваного періоду.

Джерельна база дослідження становить собою певний, досить значний документальний масив, який відображає процес розвитку нормативно-правового регулювання діяльності системи МВС УРСР у період 1972–1991 рр. При цьому слід мати на увазі, що правові основи діяльності системи МВС у зазначений період закладалися законодавчими та іншими нормативно-правовими актами, виданими у попередні періоди, а отже були чинними, обов’язковими до виконання, діяли, до їх скасування новими актами, протягом досліджуваного періоду. Тому ці акти використані при з’ясуванні правових засад організації та діяльності ОВС у період 1972–1991 рр. Становлять інтерес для дослідження й нормативно-правові акти, що вже не діяли у досліджуваний період, але потрібні для порівняльного дослідження процесу змін у правовому регулюванні діяльності МВС УРСР, реформування і розвитку його системи.

До джерел, що стосуються вивчення правових основ діяльності МВС УРСР у досліджуваний період, віднесені й ті, котрі характеризували внутрішні чинники, які відображали суспільно-політичні процеси в державі, функціонування державних органів влади й управління УРСР, що тією чи іншою мірою були причетні до вироблення правової політики в республіці у галузі державотворення і виконання державної функції із забезпечення правопорядку та громадської безпеки.

Джерела, використані автором, можна згрупувати у такі блоки: 1) законодавчі акти та загальнополітичні документи, що визначають основоположні завдання держави у забезпеченні законності і правопорядку; 2) нормативно-правові акти, що визначають роль і місце державних органів з охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю, виконання покарань, забезпечення пожежної безпеки, їх основні завдання, права та обов’язки; 3) відомчі нормативні акти, що визначають основні засади діяльності органів, установ, підрозділів, що входили до системи МВС і виконували функції з охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю та забезпечення громадської безпеки, із залученням до цієї справи добровільних громадських формувань, а також забезпечення виконання покарань; 4) збірники документів і матеріалів з питань діяльності МВС; 5) архівні документи.

Джерельну основу роботи становлять опубліковані документальні матеріали з державно-правової політики у галузі забезпечення функціонування державного органу, на який покладалося завдання підтримання законності і правопорядку в республіці, ведення боротьби зі злочинністю та явищами, що загрожують громадській безпеці, залучення до охорони громадського порядку і громадської безпеки добровільних громадських формувань. Ці документальні матеріали оприлюднені в офіційних виданнях, надруковані як окремі видання, опубліковані в інформаційних електронних базах даних, а саме: закони СРСР і УРСР; резолюції і рішення з’їздів КПРС і КПУ, пленумів ЦК КПРС і ЦК КПУ, постанови Верховних Рад СРСР та УРСР, укази Президій Верховних Рад СРСР та УРСР. Ці документальні матеріали складають перший блок джерельного масиву дослідження. Головуючу роль у системі означених вище джерел, що встановлюють верховенство закону, забезпечення законності та правопорядку, охорони прав громадян відіграють такі законодавчі акти, як Конституції СРСР 1936 і 1977 років і УРСР 1937 і 1978 років.

Не можуть бути обійдені увагою і загальнополітичні документи, що приймалися з’їздами КПРС, в яких постійно ставилися питання забезпечення в суспільстві законності, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Саме цими документами визначались політико-правові підходи держави до проблеми забезпечення громадського порядку в країні та боротьби зі злочинністю, аж до повного її викорінення.

Нормативно-правовими актами, що безпосередньо стосуються правового регулювання діяльності МВС, є такі: Указ Президії Верховної Ради СРСР від 25.11.1968 р. «Про перейменування Міністерства охорони громадського порядку СРСР в Міністерство внутрішніх справ СРСР» та відповідний Указ Президії Верховної Ради УРСР від 09.12.1968 р., а також низка інших документів. Ці документи становлять другий блок джерельної бази дослідження.

До третього блоку джерел автор відносить відомчі нормативні акти, що визначають роль і місце, основні засади діяльності підпорядкованих МВС УРСР служб, органів, установ, підрозділів, які входили до системи міністерства і виконували функції з охорони правопорядку, боротьби зі злочинністю, виконання покарань, забезпечення пожежної безпеки. До них належать накази, вказівки, положення, інструкції, рішення колегії з усебічних питань організації діяльності системи МВС та окремих його структурних частин. Це, зокрема, такі, як накази МВС УРСР «Про зміну структури і штатів МВС Української РСР» від 03.02.1972 р., «З оголошенням Положення про Міністерство внутрішніх справ Української РСР» від 22.09.1972 р., «Про затвердження Положення про Слідче управління МВС УРСР» від 05.08.1974 р., «Про затвердження Положення про відділ дізнання МВС Української РСР» від 17.03.1977 р., «Про перейменування апаратів служби міліції МВС УРСР УВС облміськвиконкомів і міськрайОВС в управління, відділи, відділення і групи охорони громадського порядку» від 16.08.1977 р. та ін.

Четвертий блок інформаційного масиву дослідження складають збірники документів і матеріалів – офіційні та відомчі, що містять законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, які визначають загальні питання організації та діяльності системи МВС та діяльність ОВС з охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю, виконанням покарань, забезпеченням пожежної безпеки. Зокрема, основоположні документи, що визначають правові засади діяльності МВС, опубліковані у Відомостях Верховної Ради УРСР, Збірниках постанов уряду УРСР, Зводах законів УРСР, що почали видаватися у 80 роках, та в окремих збірниках документів, виданих у Москві і Києві.

Значний науковий інтерес становить випущений за рішенням Колегії МВС України тритомний збірник «Історія міліції України у документах і матеріалах», присвячений історії міліції України у 1917–1990 рр., підготовлений у 1997–2000 рр. колективом науковців Національної академії внутрішніх справ України. Автор використав третій том збірника, в якому міститься низка документів, що відображають керівну роль МВС в організації діяльності підпорядкованих служб, органів, підрозділів та установ. У цьому томі, що охоплює період 1946–1990 рр., наводяться документи, що стали правовою основою організації та діяльності МВС у 1972–1990 рр.

До п’ятого блоку автор відносить архівні документи, які зберігаються у Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України, Центральному державному архіві громадських організацій України (переглянуто, відповідно, близько 150 і 200 архівних справ) та Державному архіві МВС України (переглянуто понад 300 справ, фонд 46). Ці джерела дозволили авторові розглянути генезис нормативно-правового забезпечення організації та діяльності МВС УРСР.

Порівняння нормативно-правових актів, прийнятих у досліджуваний період, дозволило виявити їх спільні та відмінні риси і встановити закономірності розвитку й характерні риси законодавства, що регулювало організацію та діяльність МВС УРСР, з’ясувати історичну послідовність реорганізації системи ОВС, встановити роль формальної визначеності правових норм у забезпеченні функціонування цієї системи у зазначений період.

Розділ 2 «Правове забезпечення організації та діяльності системи МВС УРСР у 1972–1991 рр.» розкриває основні організаційні та правові питання діяльності МВС УРСР та системи його органів.

У підрозділі 2.1 «Зміни правового забезпечення організації та діяльності МВС УРСР на початку 70 років ХХ ст.» розглянуто суспільно-політичну ситуацію, за якої діяло МВС УРСР та розбудовувались підпорядковані йому органи, зокрема відбувалося реформування міліції. Ця ситуація характеризувалася, з одного боку, активізацією у сфері демократизації суспільства і державотворення, з другого – підвищенням активності населення у громадському житті, і зокрема у сфері охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю. Визначено пріоритети державної політики в галузі правоохоронної діяльності, що виражалась у втіленні в життя програмного завдання подолання злочинності в державі. На це націлювали загальнополітичні документи та нормативно-правові акти, що регулювали діяльність правоохоронних органів, зокрема Положення про Міністерство внутрішніх справ Української РСР, затверджене Постановою Ради Міністрів УРСР від 08.09.1972 р., Положення про радянську міліцію, затверджене Постановою Ради Міністрів СРСР від 08.06.1973 р., накази міністра про зміни структури і штатів МВС УРСР.

Підрозділ 2.2 «Розвиток правового забезпечення діяльності МВС УРСР у другій половині 70–80 рр. ХХ ст.» присвячений розгляду організаційно-правових заходів з розбудови системи МВС, зокрема міліції, у політико-правовій ситуації, яка склалась в УРСР у другій половині 70–80 рр. ХХ ст. Питання налагодження охорони правопорядку гостро постало перед керівництвом МВС у зв’язку з проголошеною на ХХV з’їзді КПРС тезою, що без дисципліни і міцного громадського порядку демократія нездійсненна. Криміногенна ситуація, коли в республіці було зареєстровано в 1974 р. на 12,4% злочинів більше порівняно з 1973 р., вимагала від керівництва МВС і від апаратів міліції посилення організаційно-оперативних заходів боротьби зі злочинністю. Для зміцнення керівництва структурними підрозділами МВС УРСР у 1975 р. відомчим наказом були упорядковані обов’язки по керівництву управліннями, відділами міністерства. З метою поліпшення роботи з виявлення осіб, що вчинили злочини, у 1976 р., міністерство вжило заходів щодо використання паспортної реформи для розшуку злочинців. Для забезпечення організації роботи з провадження дізнання в системі МВС у 1977 р. було затверджено Положення про Відділ дізнання МВС УРСР. Важливим нормативно-правовим актом, що сприяв підвищенню дисципліни й організованості працівників системи МВС УРСР, стали Статут внутрішньої служби ОВС від 06.03.1979 р. та Дисциплінарний статут ОВС від 16.07.1984 р. У зв’язку з посиленням наприкінці 80 років проявів хуліганства і масових безладів згідно з наказом МВС СРСР в Україні у 1988 р. були створені загони міліції особливого призначення, діяльність яких регламентувалась Положенням про загін міліції особливого призначення.

З метою посилення організації управління, забезпечення комплексного аналізу стану злочинності і громадського порядку, результатів роботи ОВС республіки, планування службової діяльності міністерства наказом міністра від 29 вересня 1989 р. були переглянуті, уточнені і удосконалені основні завдання, функції, права Організаційно-інспекторського управління МВС УРСР.

У підрозділі 2.3 «Удосконалення організаційно-правових основ діяльності МВС УРСР на початку 90 років ХХ ст.» йдеться про нормативно-правове регулювання діяльності системи МВС УРСР в останній рік перебування України у складі радянської тоталітарної держави. З метою удосконалення управління і подальшого розширення самостійності МВС союзних республік, МВС СРСР видав наказ щодо розширення прав міністрів внутрішніх справ союзних республік. Згідно з наказом міністрам внутрішніх справ республік були передані права у сфері управління підлеглими органами в організації оперативно-службової діяльності, в кадровій і організаційно-штатній роботі, у питаннях матеріально-технічного забезпечення. Після проголошення суверенітету України Верховна Рада УРСР прийняла постанову, згідно з якою працівники правоохоронних органів республіки поверталися до постійного місця служби з інших регіонів СРСР, де вони брали участь в охороні громадського порядку та локалізації міжнаціональних конфліктів.

Визначною подією в правовому регулюванні діяльності МВС України стало прийняття Верховною Радою УРСР Закону «Про міліцію» від 20.12.1990 р. Закон визначив міліцію як державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. У Законі визначені основні завдання, принципи і правові основи діяльності міліції та її підпорядкованість, обов’язки і права, порядок проходження служби в міліції, правовий і соціальний захист працівників міліції та їх відповідальність у зв’язку з виконанням службових обов’язків. Цей Закон визначив правові основи діяльності міліції в умовах незалежної держави України на наступні два десятиліття.

Розділ 3 «Правові основи організації та діяльності основних структурних підрозділів МВС УРСР та їх взаємодії з громадськими організаціями» висвітлює правові засади організації, реорганізації та діяльності міліції та інших служб системи МВС УРСР, правове регулювання взаємодії ОВС з громадськими формуваннями в УРСР.

У підрозділі 3.1 «Загальна характеристика основних структурних підрозділів МВС Української РСР» дано історико-правову характеристику основних структурних складових системи МВС України, перш за все міліції та її основних служб, а також виправно-трудових установ та пожежної охорони.

Пункт 3.1.1 «Правові підстави організації та діяльності міліції» присвячено аналізу Положення про радянську міліцію 1973 р. та його порівнянню з аналогічним положенням 1962 р., а також розгляду нормативно-правових актів, що регулювали у зазначений період організацію та діяльність патрульно-постової і дорожньо-патрульної служб міліції, пересувних міліцейських груп, служби дільничних уповноважених (інспекторів) міліції, апаратів дізнання і слідства, кримінального розшуку і боротьби з розкраданнями соціалістичної власності, боротьби з дитячою бездоглядністю і правопорушеннями неповнолітніх. Висвітлено також нормативно-правові заходи з реорганізації у 1977 р. адміністративної служби міліції. Розглянуто завдання, функції, організацію діяльності патрульно-постової і дорожньо-патрульної служб міліції, пересувних міліцейських груп.

У пункті 3.1.2 «Правове регулювання діяльності виправно-трудових установ» дано аналіз нормативно-правових документів з питань організації та діяльності виправно-трудових установ як однієї з основних структур системи МВС. Зазначено, що правове регулювання діяльності виправно-трудових установ здійснювалося переважно МВС СРСР.

Пункт 3.1.3 «Правові засади організації пожежної охорони» присвячено аналізу нормативно-правового регулювання організації та діяльності пожежної охорони в УРСР. Підкреслено, що основним нормативно-правовим документом, яким регламентувалась діяльність пожежної охорони, було Положення про державний пожежний нагляд в СРСР, затверджене Радою Міністрів СРСР у грудні 1977 р., та прийняті у його розвиток відповідні накази МВС УРСР.

Підрозділ 3.2 «Правове забезпечення взаємодії органів МВС УРСР з громадськими організаціями у сфері охорони громадського порядку та боротьби з правопорушеннями» присвячено розгляду організаційно-правових засад залучення громадських формувань на допомогу міліції, виправно-трудовим установам та пожежній охороні. Зазначено, що завдання широкого залучення громадськості до охорони правопорядку, боротьби зі злочинністю, перевиховання осіб, що відбувають покарання, забезпечення пожежної безпеки у населених пунктах та на виробництві перебувало в центрі уваги державних органів і, зокрема, МВС УРСР. Так, Міністерство видало низку відомчих документів, які заклали основи взаємодії ОВС з добровільними народними дружинами. У них увага приділялася поліпшенню взаємодії міліції з ДНД, давалася оцінка стану такої взаємодії, називалися недоліки та позитивні приклади їх співпраці. Видані Міністерством у 70–80 рр. документи з питань взаємодії міліції з ДНД ґрунтувались на всебічному вивченні й узагальненні стану практичної роботи міліції на місцях, а аналіз їх кількості і змісту свідчить, що відомство приділяло постійну увагу поліпшенню такої взаємодії. З метою подальшого поліпшення такої взаємодії МВС УРСР ухвалило низку нормативно-правових актів з цих питань. Окремі акти були видані спільно з іншими органами влади УРСР (Прокуратурою, Міністерством юстиції, Верховним судом). У наказах та вказівках МВС УРСР узагальнювався позитивний досвід взаємодії міліції з ДНД, накреслювались шляхи покращення організації такої взаємодії.

Активізації взаємодії ОВС з громадськістю сприяло прийняття Президією Верховної Ради СРСР постанови від 24.07.1980 р. «Про затвердження Положення про громадські пункти охорони порядку». На його базі український законодавець розробив і затвердив Указом Президії Верховної Ради УРСР від 24.07.1980 р. «Положення про громадські пункти охорони порядку в Українській РСР».

У системі виправно-трудових установ у роботі з виправлення та перевиховання засуджених, а також у здійсненні громадського контролю за діяльністю установ і органів, які виконують вироки судів до позбавлення волі і виправних робіт без позбавлення волі, брали участь такі громадські формування, як спостережні комісії, ради громадськості, комісії у справах неповнолітніх, діяльність яких регламентувалась документами Верховної Ради УРСР.

Органи державної пожежної охорони тісно взаємодіяли з добровільними пожежними дружинами, які з 1957 р. об’єднались в Українське республіканське добровільне протипожежне товариство, що діяло на підставі Статуту 1958 р.

Доведено, що питання взаємодії ОВС з громадськими організаціями були достатньо врегульовані цілою низкою нормативно-правових актів.