КВАЛІФІКАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРАВОПОРУШЕНЬ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

summary

ОСНОВНИЙ  ЗМІСТ  РОБОТИ

У вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета і завдання, об’єкт і предмет, методологічна основа, розкривається наукова новизна, формулюється теоретичне та практичне значення основних положень наукової роботи, ступінь їх апробації, а також визначається структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Загальна характеристика кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель» складається з трьох підрозділів і присвячений визначенню теоретичних засад поняття кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель.

У підрозділі 1.1. «Стан наукових досліджень проблем кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель» подається огляд вітчизняних і зарубіжних джерел щодо проблеми кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель.

Автором запропоновано правові дослідження питань кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель умовно поділити на три блоки. В першому блоці, який можна назвати «теорія кваліфікації адміністративного проступку», використовувалися праці провідних учених-адміністративістів і фахівців з кримінального права. Другий блок ‒ це висвітлення сутності явища адміністративного проступку у сфері використання та охорони земель, до його складу слід віднести праці дослідників адміністративного, земельного й екологічного права. Третій блок пов’язаний зі встановленням особливостей діяльності адміністративно-юрисдикційних органів при здійсненні ними кваліфікації адміністративного проступку у сфері використання та охорони земель.

Підрозділ 1.2. «Поняття кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель» присвячений розгляду правової сутності поняття «кваліфікація адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель».

На основі аналізу наукових поглядів учених на поняття кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель автором запропоновано власне визначення кваліфікації адміністративних правопорушень (проступків) у сфері використання та охорони земель як самостійного виду кваліфікації адміністративних правопорушень, під яким розуміють встановлення та оцінку компетентними суб’єктами правозастосування відповідності діяння (дії або бездіяльності) ознакам правопорушення, передбаченого законодавством про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель, що здійснюється ними в межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією та законами України.

У дисертації обґрунтовується, що змістом кваліфікації адміністративних проступків у сфері використання та охорони земель є здійснення ідентифікації фактично вчиненого діяння з формулюванням у диспозиції та гіпотезі норми законодавства про адміністративні правопорушення. Автор вважає, що до змісту кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель входять такі елементи: 1) об’єкт з приводу якого здійснюється кваліфікація; 2) суб’єкт кваліфікації (органи державної влади та їх службові особи); 3) відповідні норми законодавства про адміністративні правопорушення, на підставі яких здійснюється кваліфікація; 4) діяльність суб’єктів, які проводять кваліфікацію, а також результат їх діяльності.

Зроблено висновок, що сутність кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель полягає у визначенні відповідної норми компетентною особою, яка встановлює адміністративну відповідальність і співставлення її ознак з конкретним діянням.

У підрозділі 1.3. «Види адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель» здійснена класифікація адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель, виходячи з різних підходів щодо останньої.

Констатовано, що залежно від виду об’єктів, усі адміністративні проступки у сфері використання та охорони земель можна поділити на: проступки у сфері раціонального землекористування та охорони земель (статті 52, 53, 54); проступки у сфері державного управління земельними ресурсами, державного контролю за використанням та охороною земель, проведення землеустрою (53², 53³, 55, 56); проступки щодо реалізації права власності на земельну ділянку, ґрунтовий покрив (53¹, 53⁴). На думку дисертанта, залежно від форми вини адміністративні проступки у сфері використання та охорони земель поділяються на: умисні (статті 53, 53¹, 53², 53³, 53⁴, 54) і ті, які вчиняються як у формі умислу, так і необережності (статті 52, 55, 56). Залежно від об’єктивної сторони складу адміністративного проступку адміністративні проступки у сфері використання та охорони земель поділяються на ті, які: вчиняються за допомогою активних дій (статті 53¹, 53⁴, 55, 56); можуть вчинятися як за допомогою дії, так і бездіяльності (статті 52, 53², 53, 53³); вчиняються у формі бездіяльності (стаття 54). Залежно від суб’єкта проступку адміністративні проступки у сфері використання та охорони земель поділяються на ті, які вчиняються: як громадянами, так і посадовими особами (статті 53, 53¹, 53³, 53⁴, 54, 55), (ст. 52 передбачає відповідальність як громадянина, так і громадянина-суб’єкта підприємницької діяльності); виключно посадовими особами (ст. 53²); громадянами (ст. 56). Залежно від конструкції норми адміністративні проступки у сфері використання та охорони земель розрізняють на: описові (статті, 53², 53⁴, 56) та бланкетні (відсильні) (статті 52, 53, 53¹, 53³, 54, 55).

Розділ 2 «Особливості кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері охорони та використання земель» складається із трьох підрозділів і присвячений проблемам визначення специфічних рис цього виду кваліфікації адміністративних правопорушень.

У підрозділі 2.1. «Кваліфікація за елементами складу адміністративного правопорушення у сфері охорони та використання земель» визначені особливості кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері охорони та використання земель за об’єктом, об’єктивною стороною, суб’єктом, суб’єктивною стороною.

Зроблено висновок, що кваліфікація за об’єктом адміністративного правопорушення є однією з найбільш складних. У роботі зазначено, що для правильної кваліфікації адміністративного правопорушення у сфері використання та охорони земель суттєву роль відіграє предмет протиправного посягання.

Автор вважає, що перевагу в послідовності кваліфікації мають ознаки об’єктивної сторони. При кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері охорони та використання земель за ознакою об’єктивної сторони з’ясуванню підлягають, крім обов’язкових ознак суспільно шкідливого діяння, наслідку, причинного зв’язку, в окремих складах також знаряддя та спосіб, час вчинення проступку.

На думку дисертанта, для кваліфікації діяння за статтею 54 КУпАП в частині встановлення відповідальності щодо порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель потрібно встановити не лише факт використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів, а й факт наявності у порушника договору оренди земельної ділянки, договору сервітуту, емфітевзису, суперфіцію чи іншого правочину, строк дії яких закінчився.

Автором наголошено, що порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель – це невжиття користувачем земельної ділянки заходів щодо повернення її власнику, після спливу строку, визначеного законом, договором або іншим правочином. Невиконання обов’язків щодо приведення земель у стан, придатний для використання їх за призначенням ‒ це невиконання користувачем земельної ділянки передбачених законом, договором або іншим правочином заходів щодо повернення земельної ділянки її власнику після спливу строку користування у стані, необхідному для подальшого використання її за цільовим призначенням.

У підрозділі 2.2. «Кваліфікація адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель, які потребують розмежування із злочинами» з’ясовано основні критерії розмежування між адміністративними правопорушеннями та злочинами у цій сфері.

Автором наголошено, що в процесі кваліфікації адміністративних проступків у сфері використання та охорони земель досліджуються норми як адміністративного законодавства, так і конкуруючі норми КК України та, оскільки вказані статті є бланкетними, норми іншого законодавства. Здійснюється оцінка ознак діяння, яке може бути адміністративним правопорушенням чи злочином: об’єкта, об’єктивної сторони, суб’єкта, суб’єктивної сторони. На думку дисертанта, обов’язковою для встановлення є шкода та такі негативні наслідки, які можуть створити небезпеку для життя, здоров’я людей та довкілля. У випадку невиявлення значної шкоди та вказаних негативних наслідків, діяння слід кваліфікувати за нормою КУпАП.

Зроблено висновок, що основними кваліфікаційними критеріями, які можуть застосовуватися при розмежуванні адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель від злочинів є: ознака безпосереднього об’єкта посягання, ознака об’єктивної сторони (при вчиненні злочину наявність реальної загрози чи значної шкоди); спеціальний суб’єкт.

У підрозділі 2.3. «Механізм кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель» визначено основні стадії (етапи) механізму кваліфікації адміністративних правопорушень у цій сфері.

На думку дисертанта, основними стадіями (етапами) механізму кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель є:
1) встановлення фактичних обставин адміністративного проступку у сфері використання та охорони земель; 2) визначення та аналіз норм про адміністративні проступки у сфері охорони та використання земель; 3) вирішення справи та оформлення процесуального рішення про адміністративний проступок у сфері використання та охорони земель. Причому названі стадії (етапи) взаємопов’язані та взаємодіють між собою. Всередині кожної стадії механізму кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель можна виділити певні етапи.

Зроблено висновок, що основним елементом стадії встановлення фактичних обставин адміністративного проступку у сфері використання та охорони земель є процес доказування, який передбачений КУпАП та складається з поетапного збору, дослідження й оцінки доказів.

У роботі зазначено, що підбір та аналіз норм про адміністративні проступки у сфері використання та охорони земель передбачає визначення норми права, яка підлягає застосуванню, її чинності, вирішення питання колізії норм і їх конкуренції. У разі необхідності застосовуються, крім норм КУпАП норми інших законів (оскільки, як було з’ясовано, більшість норм про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель є бланкетними). Констатовано, що стадія вирішення справи й оформлення процесуального рішення про адміністративний проступок у сфері використання та охорони земель полягає у тому, що суб’єкт кваліфікації встановлює відповідність фактичним даним про порушення у сфері використання та охорони земель з підібраною нормою права, передбаченою КУпАП. Встановленню підлягають загальні ознаки, властиві адміністративному правопорушенню загалом: суспільна шкідливість, протиправність, караність і винність діяння, об’єкт адміністративного правопорушення, його об’єктивна сторона, суб’єкт, суб’єктивна сторона.

У дисертаційному дослідженні зазначено, що предметом кваліфікації адміністративних проступків у сфері використання та охорони земель є ідентифікація фактично вчиненого діяння з формулюванням в диспозиції та гіпотезі адміністративно-правової норми.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення діяльності адміністративно-юрисдикційних органів при здійсненні кваліфікації адміністративних проступків у сфері використання та охорони земель» складається із двох підрозділів і присвячений пошуку ефективних способів поліпшення діяльності компетентних органів при здійсненні кваліфікації адміністративних проступків у сфері використання та охорони земель.

У підрозділі 3.1. «Функції та повноваження адміністративно-юрисдикційних органів при здійсненні кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель» встановлено, що особливостями кваліфікації, яка здійснюється адміністративно-юрисдикційними органами, тобто діяльності останніх щодо точного встановлення відповідності між діяннями й ознаками складу адміністративного правопорушення, є: наявність специфічних передумов, на підставі яких можливе здійснення кваліфікації; така кваліфікація розцінюється як державно-правова оцінка вчиненого протиправного діяння; здійснюється практично на всіх стадіях провадження у справах про адміністративні проступки у сфері використання та охорони земель.

За результатами аналізу висловлених у науковій літературі думок щодо передумов кваліфікації автор відносить до передумов кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель такі: 1) фактичну – наявність протиправного діяння, яке має формальні ознаки адміністративного проступку у сфері використання та охорони земель; 2) юридичну – формальна визначеність норми у КУпАП, яка передбачає відповідальність у сфері використання та охорони земель; 3) професійно-юрисдикційну – відповідний рівень професійних знань і компетентність суб’єкта кваліфікації у сфері використання та охорони земель.

Зроблено висновок, що суб’єктами кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель є державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель та інші, визначені статтями 238¹  , 242¹ КУпАП.

Підрозділ 3.2. «Удосконалення діяльності органів адміністративної юрисдикції у сфері використання та охорони земель» присвячений визначенню конкретних заходів щодо удосконалення діяльності суб’єктів кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель.

Враховуючи реорганізацію системи органів виконавчої влади, перегляд їх функцій та повноважень, спрямованих на оптимізацію роботи механізму держави, необхідність приведення норм матеріального та процесуального законодавства до змін, що сталися, удосконалення діяльності органів адміністративної юрисдикції, які здійснюють кваліфікацію адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель можливе за трьома напрямами: першим напрямом є удосконалення норм матеріального законодавства, з яким пов’язана діяльність цих органів; другим напрямом є удосконалення системи органів виконавчої влади, які здійснюють кваліфікацію правопорушень у сфері використання й охорони земель; третім напрямом є удосконалення процесуального законодавства, відповідно до якого здійснюється кваліфікація адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель.

Обґрунтовано, що для належного виконання функцій контролю за використанням та охороною земель необхідним є: 1) виведення окремих державних інспекцій із складу міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади; 2) підпорядкування їх безпосередньо Кабінету Міністрів України; 3) надання керівникам цих органів більш високого статусу шляхом встановлення у законодавстві порядку, за яким призначення їх на посаду та звільнення з посади має здійснюватися Президентом України.

На думку дисертанта, з метою усунення прогалин у нормативно-правовому регулюванні порядку проведення перевірок з контролю за використанням і охороною земель та оформлення їх результатів, необхідно: розробити уніфіковану форму акта планової перевірки дотримання вимог земельного законодавства суб’єктами господарювання; передбачити порядок проведення документальних перевірок дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та оформлення їх результатів шляхом складення довідки узагальнюючого характеру; розробити порядок адміністративного оскарження дій державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель щодо проведення перевірок, визначивши в ньому строки звернення із такою скаргою, строки її розгляду, права скаржників, процедуру звернення з скаргою та власне процедуру її розгляду, а також порядок і терміни повідомлення скаржника про прийняте рішення.

Автором наголошено, що у зв’язку з тим, що повноваження Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель і її територіальних органів переходять до Держсільгоспінспекції України, а її робота спрямовується та координується через Міністра аграрної політики та продовольства України необхідно внести зміни і доповнення до деяких законодавчих актів України: КУпАП, Земельного кодексу України, Закону України «Про охорону земель», Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» тощо.