VACANCIES AND COOPERATION

У підрозділі 1.1. «Діяльність органів місцевого самоврядування – суб’єктів адміністративного права як об’єкт контролю» обґрунтовується безпосередній зв'язок визначення діяльності органів місцевого самоврядування як об’єкту контролю із адміністративною правосуб’єктністю цих органів, їх місцем і роллю в системі суб’єктів адміністративного права, специфікою органів місцевого самоврядування саме як суб’єктів адміністративного права. На підставі аналізу різноманітних джерел різних історичних періодів відзначається, що вищезазначені органи ніколи не були домінуючими суб’єктами адміністративного права, зберігають такі позиції і до цього часу. Доктринальні дослідження (праці А. І. Єлістратова, В. В. Івановського, І. Т. Тарасова, М. М. Белявського, В. Л. Ковалевського, П. В. Коваля, С. Т. Гончарука, В. К. Колпакова, С. Г. Стеценка, І. С. Гриценка та ін.) підтверджують «плинність» статусу органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права (від виокремлення в якості «суб’єктів публічного управління», заперечення існування в якості таких і до відновлення в якості неактивних, не домінуючих суб’єктів, наділених владними повноваженнями, щоправда із поступовим розширенням адміністративних правомочностей). Особливість органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права пов’язана перш за все із реалізацією делегованих державних повноважень, на що звертається особлива увага. Останні активізуються з урахуванням існуючих у сучасній правовій доктрині підходів – «спрощеного» (узагальненого) і «деталізованого» (розширеного), обґрунтовується доцільність використання в якості базового другого підходу із внутрішнім розподілом таких повноважень за сферами реалізації щодо кожного різновиду органів місцевого самоврядування. Діяльність органів місцевого самоврядування, яка пов’язана із реалізацією перш за все делегованих повноважень та поєднує елементи представницької діяльності та публічного адміністрування, пропонується розглядати в якості об’єкта контролю.

Підрозділ 1.2. «Поняття, ознаки контролю, його співвідношення із суміжними правовими поняттями. Особливість контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України» присвячений поглибленому аналізу феномену контролю із висвітленням існуючих у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині підходів до його визначення, ознак, різновидів. У роботі на підставі опрацювання наукових робіт різних історичних періодів (І. Т. Тарасова, В. Л. Кобалевського, С. С. Студенікіна, В. М. Горшенєва, В. М. Гаращука, О. Ф. Андрійко, І. І. Троханенко, В. Ю. Кобринського, П. С. Лютікова та ін.), нормативних джерел здійснено обґрунтування доцільності широкого, комплексного розуміння контролю завдяки поєднанню його засадничих, зовнішніх, функціональних та організаційних властивостей. Задля найповнішого з’ясування реального потенціалу контролю пропонується його співвідношення із суміжними правовими поняттями (наглядом, моніторингом, аудитом, ревізією, обліком, обстеженням, інспектуванням), що дозволяє виокремити принципово відмінні ознаки, які й формують змістовну наповнюваність контролю. Контроль відіграє роль родового (узагальнюючого) поняття по відношенню до решти понять, які виступають в якості форми, методу, різновиду контролю. Звертається увага на дещо довільне використання в наукових, нормативних джерелах термінів «форми контролю», «методи контролю», формулюється пропозиція їх нормативного розмежування та закріплення.

Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування пропонується розглядати в якості різновиду контролю, якому властиві загальні ознаки контролю та такі, що обумовлені специфікою діяльності вищезазначених суб’єктів адміністративного права. У роботі пропонується перелік ознак такого контролю. Враховуючи комплексний, багатогранний характер відповідного контролю, доцільною вбачається класифікація його на види задля найповнішого з’ясування сутності. У роботі аналізуються існуючі критерії класифікації, різновиди контролю, а також пропонується власний, дещо розширений варіант, який дозволяє відобразити специфіку контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України й запропонувати його авторське визначення.

У підрозділі 1.3. «Історіографія дослідження контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині» відповідне питання розглядається з одночасним поєднанням специфіки доктринального дослідження адміністративної правосуб’єктності органів місцевого самоврядування, форми її реалізації у різні історичні періоди, оскільки саме діяльність цих органів і є об’єктом контролю, а також особливостей дослідження феномену контролю вченими-адміністративістами теж у різні історичні періоди. Саме поєднання результатів цих напрямків доктринального дослідження дозволяє сформувати об’єктивну «картину» історіографії дослідження вітчизняними вченими-адміністративістами відповідного питання, виділити її етапи з певною специфікою кожного з них, а також тенденції й можливі пріоритети дослідження на майбутнє. У роботі відзначається відсутність комплексних робіт, безпосередньо присвячених проблематиці контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права. Існують або ж роботи, присвячені адміністративній правосуб’єктності органів місцевого самоврядування (при цьому в контексті розгляду більш змістовних питань) або ж тематичні праці стосовно контролю (переважно контролю з боку громадськості), що свідчить про фрагментарність уваги з боку вчених-адміністративістів до відповідного питання, відсутність ґрунтовного наукового базису. Аналіз різноманітних наукових джерел дозволяє виділити певну етапність доктринального дослідження цього питання, т. з. «полярність» уваги вчених-адміністративістів до цього питання в різні історичні періоди (від виокремлення органів місцевого самоврядування в якості суб’єктів публічного управління і фрагментарності контролю за їх діяльністю (роботи А. І. Єлістратова, В. В. Івановського, М. М. Белявського, І. Т. Тарасова та ін.), залишення поза увагою як адміністративної правосуб’єктності відповідних органів, так і контролю за їх діяльністю й акценту лише на аналізі участі громадськості через відповідні органи в контролі за діяльністю державних органів (роботи О. М. Якуби, П. Т. Василенкова тощо), відновлення наукового інтересу до органів місцевого самоврядування як суб’єктів (хоча й неактивних) адміністративного права, делегування їм повноважень і фрагментарного контролю їх реалізації (роботи Л. В. Коваля, Ю. П. Битяка, В. В. Зуй, В. К. Колпакова, В. М. Гаращука, С. В. Ківалова тощо) і до поглибленого дослідження аспектів контролю за діяльністю відповідних органів (наприклад, роботи А. М. Школика, С. Г. Стеценка, А. А. Манжули, В. В. Тісногуз, О. М. Алтуніної, С. Ф. Денисюка, В. П. Тимощука та ін.). Автором виокремлюються етапи доктринального дослідження відповідного питання, визначається специфіка кожного з них, тенденція спеціалізації наукового пошуку тематичного змісту, яку варто зберегти й надалі з метою формування ґрунтовного наукового базису для нормотворчого процесу щодо врегулювання відповідного питання.

Розділ 2.складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Принципи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України» контроль розглядається, як і будь-який різновид діяльності, як такий, що має певну організаційно-правову структурованість, організаційно-правовий механізм, який, у свою чергу, складається з певної кількості елементів, що забезпечують можливість здійснення контролю. Базовим елементом такого механізму, який фактично «приводить у дію» весь механізм контролю, розглядаються принципи (від lat. principum – «основа», «початок»). Автор на підставі ґрунтовного аналізу філософських, соціологічних, а також наукових, публіцистичних та нормативних джерел обґрунтовує «інтегруючу» роль принципів у механізмі відповідного різновиду контролю, формулює авторське їх визначення, пропонує перелік таких принципів (в т.ч. з урахуванням традиційних, а також новітніх, обумовлених розглядом контролю як різновиду адміністративної процедури, як інституту адміністративного права тощо), ґрунтовно аналізує потенціал кожного з них. Беручи до уваги той факт, що відповідні принципи взаємопов’язані, в роботі пропонується розглядати їх як систему з акцентом на специфіці таких зв’язків. Для детальнішого з’ясування реального ресурсу кожного принципу відповідного різновиду контролю та їх системи дисертантом обґрунтовується доцільність їх класифікаційного розподілу, аналізуються наявні варіанти класифікацій (критерії, різновиди), пропонується власний (умовний, як і будь-який інший) із виділенням засадничих та процедурних; структурних, процедурних та принципів результату контролю.

Підрозділ 2.2. «Мета, завдання і функції контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України» безпосередньо присвячений аналізу ресурсу кожного із цих елементів механізму контролю. У роботі обґрунтовується помилковість їх ототожнення, хоча вони й тісно пов’язані між собою, доповнюють один одного. На підставі опрацювання філософських, енциклопедично-словникових, а також галузевих нормативних, наукових та навчальних джерел, присвячених проблематиці контролю в цілому або ж окремим його різновидам, дисертант формулює авторське визначення мети контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права, обґрунтовує її деталізацію в завданнях та функціях. Врахування домінуючих базових доктринальних положень із цього питання, а також специфіки діяльності органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права, яка є об’єктом відповідного контролю, особливостей адміністративно-правового статусу самих вищезазначених органів, дозволило виокремити перелік завдань контролю за органами місцевого самоврядування (із чітко обраною послідовністю розміщення), а також функцій контролю з аналізом кожної з них, зв’язків між ними, що, у свою чергу, обумовило можливість розгляду їх в якості системи.

Підрозділ 2.3. «Система суб’єктів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України» присвячений ґрунтовному аналізу відповідного елементу організаційно-правового механізму контролю. Специфіка діяльності органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України, їх складний, поліструктурний характер, розмаїття форм зовнішнього прояву, широта сфери реалізації об’єктивно передбачають існування системи суб’єктів контролю. Відповідні суб’єкти не просто існують самі по собі, а перебувають у зв’язках, взаємодіють, завдяки чому доцільно вести мову саме про їх систему. У роботі використовується базовий для вітчизняної адміністративно-правової доктрини поділ суб’єктів контролю на державних і недержавних, з урахуванням чого й аналізується кожна підсистема суб’єктів. Особливий акцент зроблено на аналізі контрольних повноважень суб’єктів «загального державного контролю» (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації), обґрунтовано «похідний» характер їх контролю, виявлено проблемні питання в правовому регулюванні та реалізації їх контрольних повноважень. Спеціалізованим пропонується вважати контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права з боку державних органів, діяльність яких має галузевий, функціональний характер. Дисертант аналізує відповідні контрольні повноваження центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, що дозволяє виявити факти дублювань, надмірностей «контрольного тягаря» по відношенню до органів місцевого самоврядування, прогалини в правовому регулюванні засад діяльності суб’єктів контролю. Специфікою в системі суб’єктів контролю відрізняються суди, які здійснюють т. з. «наступний контроль» за рішеннями, діями, бездіяльністю органів місцевого самоврядування. Дисертант аналізує роль Конституційного Суду України, загальних, господарських, адміністративних судів у контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права, виокремлюючи проблемні аспекти нормативного визначення засад та практики здійснення контролю, обґрунтовує потребу посилення ролі суду в системі відповідних суб’єктів. Окрему увагу приділено в роботі недержавним суб’єктам відповідного контролю, діяльність яких контролем можна вважати лише умовно, враховуючи відсутність у них елементу примусового тиску, втручання в оперативно-господарську діяльність підконтрольного, застосування заходів примусу. Дисертант обґрунтовує підвищену роль громадськості у відповідному контролі, серед активних суб’єктів виділяє територіальні громади, громадські організації, окремих громадян, політичні партії, ЗМІ, профспілки, самі органи місцевого самоврядування (самоконтроль, внутрішній контроль), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо, формулює пропозиції щодо доцільності збільшення таких органів, урізноманітнення форм діяльності. У роботі пропонується варіант класифікаційного розподілу суб’єктів відповідного контролю з використанням критеріїв: наявність державно-владних повноважень, територіальний масштаб дії, персоналізація, зміст і роль в процесі реалізації повноважень, характер зв’язків із органами, спрямованість контролю тощо.

У підрозділі 2.4. «Форми і методи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України» зосереджується увага на науково-методичному та практичному значенні дослідження цих елементів механізму контролю, обґрунтовується їх взаємозв’язок при одночасному відмежуванні, помилковість ототожнення. На підставі ґрунтовного опрацювання філософських та галузевих правничих наукових, навчальних та нормативних джерел пропонуються авторські визначення форм і методів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України, визначається їх множинність, розмаїття та специфіка застосування, в т.ч. з боку різних суб’єктів. Автором з’ясовуються факти інколи одночасного визначення окремого різновиду і як форми, і як методу контролю, нормативної плутанини, формулюються пропозиції щодо її усунення. В роботі аналізуються конкретні різновиди форм і методів відповідного виду контролю, виокремлюються проблемні аспекти їх застосування з рекомендаціями щодо максимально ефективного використання ресурсу.

Розділ 3. «Основні пріоритети розвитку контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України, нормативного закріплення його засад» складається з двох підрозділів.

Підрозділ 3.1. «Зарубіжний досвід контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права та основні напрямки його запозичення в Україні» присвячений обґрунтуванню доцільності використання в процесі вдосконалення нормативного врегулювання засад відповідного контролю та його фактичного здійснення досвіду зарубіжних країн. Автор пропонує виважений підхід до запозичення такого досвіду з акцентом на його апробації часом, прийнятності для України, реальних потребах часу. В дисертації детально аналізується досвід Французької Республіки, Великої Британії, Федеративної Республіки Німеччина, Японської Держави, Латвійської Республіки, Італійської Республіки, Боліваріанської Республіки Венесуела, Королівства Норвегія, Республіки Молдова, Російської Федерації, США, Республіки Польща, Республіки Грузія, Республіки Естонія, Республіки Білорусь, Китайської Народної Республіки, Республіки Нігерія та ін. Зосереджується увага на існуванні контролю з боку державних органів (із певною специфікою в залежності від моделі системи місцевого самоврядування), громадськості, суду та самоконтролю. Аналіз зарубіжного досвіду подається в розрізі його прийнятності або неприйнятності для України, з формулюванням конкретних пропозицій, в т.ч. організаційно-правового та нормотворчого змісту.

У підрозділі 3.2. «Шляхи вдосконалення нормативних засад контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України та практики їх застосування» формулюються конкретні пропозиції щодо розробки перспективного законодавства, внесення змін та доповнень до діючого законодавства та практичного здійснення контролю. Дисертантом обґрунтовується доцільність комплексного підходу до вирішення відповідних питань з одночасним зосередженням спільних зусиль юристів-вчених, юристів-практиків, нормотворців, громадськості. Аналізується наявні зразки перспективної нормотворчості, досягнення сучасної вітчизняної правової науки з відповідної проблематики й окреслюються основні напрямки їх подальшого використання та вдосконалення задля досягнення дієвого результату (як щодо окремих елементів механізму відповідного контролю, так і контролю в цілому).