ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАПОЗИЧЕНЬ ДО МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми; вказано зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету та завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження; викладено наукову новизну й практичне значення одержаних результатів; подано відомості про публікації, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 – «Теоретико-правові основи запозичень до місцевих бюджетів» – містить три підрозділи.

Підрозділ 1.1. «Місцевий бюджет як фінансово-правова категорія» присвячено дослідженню поняття місцевого бюджету як публічного фонду грошових коштів, що виступає фінансовою основою місцевого самоврядування.

На підставі аналізу здобутків науковців і нормативно-правової бази визначено основні сутнісні характеристики місцевого бюджету як економічної та правової категорії.

Доведено, що місцевий бюджет є публічним грошовим фондом, який може виступати об’єктом права комунальної власності й слугувати певною гарантією щодо виконання боргових зобов’язань органами місцевого самоврядування. В механізмі фінансово-правового регулювання мова також може йти про бюджет як про публічний фонд грошових коштів, враховуючи, що публічні фонди коштів визнаються багатьма науковцями як ключовий інститут фінансового права.

Запропоновано авторське визначення бюджету місцевого самоврядування як публічного фонду грошових коштів, що належить на праві комунальної власності територіальній громаді села, селища, міста, який у власному русі відображає реальні надходження і витрати на задоволення її потреб, що економічно обґрунтовані та затверджені рішенням її відповідної ради на бюджетний період і регулюються фінансово-правовими нормами.

Визначено, що місцеві бюджети, виступаючи фінансовою основою місцевого самоврядування, відіграють важливу роль у забезпеченні фінансової автономії конкретної території, під якою варто розуміти здатність органів місцевого самоврядування забезпечувати реальними грошовими коштами фінансування заходів у сфері економічного розвитку та соціального захисту територіальної громади.

Підрозділ 1.2. «Публічно-правова характеристика місцевих запозичень та їх значення для соціально-економічного розвитку регіонів України» присвячено дослідженню питань правової ідентифікації відносин у сфері місцевих запозичень, визначенню ролі запозичень для соціально-економічного розвитку міст України.

Аналіз наукових поглядів на питання визначення правової належності відносин державного кредиту дав змогу означити, що правовідносини у сфері місцевих запозичень як складова фінансової діяльності органів місцевого самоврядування мають публічно-правову природу, що зумовлено структурою правовідносин, характером інтересу учасників, методом регулювання. Проте це не виключає можливості цивільно-правового регулювання окремих правочинів у цій сфері, зокрема закріплення механізмів забезпечення виконання зобов’язань, укладення договорів позики (кредитних договорів) з фінансовими установами тощо.

Актуалізовано питання доцільності узгодження нормативної бази в частині визначення суб’єктів правовідносин у сфері здійснення місцевих запозичень та запропоновано визнати учасниками правовідносин (як отримувачами кредитних (позикових) ресурсів, так і виконавцями боргових зобов’язань) міську раду як орган місцевого самоврядування та Верховну Раду Автономної Республіки Крим.

Визначено, що місцеве запозичення являє собою врегульовані нормами права відносини з приводу мобілізації Верховною Радою Автономної Республіки Крим та міськими радами вільних грошових коштів фізичних, юридичних осіб і міжнародних фінансових організацій, на умовах добровільності, строковості, повернення й платності з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів.

Доведено, що поняття «запозичення» і «позика» в тому значенні, як вони подані в бюджетному законодавстві України, мають різний зміст і відображають правовідносини, що за наявності спільних ознак існують окремо і є рівнозначними складовими інституту публічного кредиту. Визначено, що принципова відмінність між позикою та місцевим запозиченням полягає в тому, що цілі залучення коштів, надавачі та отримувачі коштів, строки й форми здійснення в них відрізняються.

Враховуючи інвестиційне призначення залучених за рахунок запозичення коштів, доведено необхідність розробки органом місцевого самоврядування на стадії прийняття рішення про запозичення середньострокового фінансового плану та адресної інвестиційної програми.

Підрозділ 1.3. «Зарубіжний досвід правового регулювання муніципальних запозичень» присвячено дослідженню досвіду Сполучених Штатів Америки та європейських країн щодо правового регулювання суспільних відносин у сфері муніципальних запозичень з метою визначення оптимальних шляхів удосконалення вітчизняного законодавства.

В результаті аналізу зарубіжного досвіду з’ясовано, що правове регулювання муніципальних запозичень у США та європейських країнах здійснюється на загальнодержавному та місцевому рівнях, при цьому органи державної влади здійснюють як регулятивний так і організаційний вплив на сферу здійснення муніципальних запозичень. Проявом організаційного впливу слід вважати систему обмежень, що закріплені в законодавстві деяких країн, як прямих – обмеження права на здійснення внутрішніх чи зовнішніх запозичень, обсягу заборгованості або видатків на обслуговування боргу, обов’язковість отримання дозволу на запозичення у вищестоящого органу влади; так і непрямих – обмеження щодо використання або цільового спрямування запозичених коштів, а також щодо обсягу бюджетного дефіциту.

Значна увага у законодавстві США та європейських країн приділена врегулюванню питання забезпечення виконання зобов’язань за муніципальними запозиченнями. Гарантами за муніципальними облігаціями можуть виступати як держава (притаманно в більшості європейським країнам), так і регіональна влада та приватні організації (наприклад, в США). Проаналізовано досвід зарубіжних країн щодо захисту прав кредитора в разі неможливості органів місцевої влади виконувати свої зобов’язання і механізми виведення неплатоспроможного муніципалітету з кризи.

Визначено основні умови здійснення запозичень та пріоритети нормативного регулювання, на підставі чого зроблено висновок, що основоположними критеріями при створенні системи правового регулювання муніципальних запозичень у більшості країн є: забезпечення захисту інтересів держави, кредиторів та територіальної громади; відкритість і прозорість процесу здійснення запозичень; стимулювання розвитку ринку муніципальних запозичень з метою підвищення інвестиційної компетенції місцевих бюджетів.

Розділ 2 – «Правові форми та порядок здійснення місцевих запозичень в Україні» – містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Випуск облігацій внутрішніх місцевих позик» проаналізовано основні засади здійснення випуску облігацій внутрішніх місцевих позик.

Здійснено аналіз переваг облігаційної форми місцевих запозичень порівняно з іншими механізмами акумулювання додаткових фінансових ресурсів на ринках капіталу.

Встановлено, що облігаційна форма запозичення як правова категорія виражає договірні відносини між позичальником (емітентом) та інвестором, що оформленні облігаціями, які закріплюють право інвесторів на: пред’явлення облігацій до викупу в порядку, передбаченому умовами розміщення; отримання доходів у вигляді відсотків, що нараховуються, виходячи з номінальної вартості облігацій; отримання при погашенні облігацій їх номінальної вартості.

Проаналізовано основні групи інвесторів (індивідуальні та інституціональні), на співпрацю з якими варто орієнтуватися емітентам облігацій, і визначено умови підвищення інвестиційної привабливості облігацій внутрішніх місцевих позик, серед яких: підвищення рівня дохідності місцевих цінних паперів; додаткове гарантування виконання зобов’язань з боку органів місцевого самоврядування; значущість об’єкта, що буде фінансуватися за рахунок емісії цінних паперів, для соціально-економічного розвитку регіону.

Запропоновано зміни до ст. 165 Податкового кодексу України від 02.12.2010 р. № 2755-VI в частині звільнення від оподаткування доходів, отриманих платником податку у вигляді відсотків, що нараховані на цінні папери, емітовані Верховною Радою Автономної Республіки Крим і міськими радами.

Акцентовано увагу на необхідності конкретизації в законодавстві про місцеве самоврядування та бюджетному законодавстві України вимоги проведення загальних зборів громадян з метою публічного обговорення проекту рішення про здійснення місцевого запозичення й отримання схвалення членів громади.

В результаті аналізу нормативної бази, що визначає порядок здійснення місцевих запозичень, виявлено організаційно-процедурну суперечність між вимогами «погодження умов запозичень з Міністерством фінансів України» (міститься в ст. 74 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI та в Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 р. № 110) та «отримання висновку Міністерства фінансів України про відповідність проекту рішення про здійснення запозичень вимогам, установленим бюджетним законодавством» (міститься в Положенні про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, затвердженому Рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 07.10.2003 р. № 414). Доведено, що вимога «отримання висновку про відповідність рішення вимогам, установленим бюджетним законодавством», є більш прийнятною, оскільки передбачає координуючу дію з боку Міністерства фінансів України та забезпечує дотримання принципу самостійності прийняття управлінських рішень органами місцевого самоврядування.

Визначено основні етапи емісії облігацій внутрішніх місцевих позик; наголошено на необхідності вдосконалення нормативної бази, що регулює порядок здійснення місцевих запозичень і приведення підзаконних нормативних актів (перш за все, Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, затверджене Рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 07.10.2003 р. № 414) у відповідність з бюджетним законодавством України.

Проаналізовано правовий статус посередників між емітентами – органами місцевого самоврядування та інвесторами при здійсненні емісії облігацій внутрішніх місцевих позик. Визначено, що, крім основних посередників, обов’язковість участі яких закріплена на законодавчому рівні (андерайтери, депозитарії цінних паперів та реєстратори), для ринків місцевих цінних паперів характерною є наявність деяких допоміжних посередників, до яких варто віднести фінансових консультантів, юридичних радників та інститути забезпечення зобов’язань (перш за все, страховиків, поручителів і гарантів).

У підрозділі 2.2. «Здійснення зовнішніх запозичень органами місцевого самоврядування» досліджено питання виходу органів місцевого самоврядування на ринки зовнішнього капіталу.

Актуалізовано питання необхідності законодавчого закріплення поняття облігацій зовнішньої місцевої позики як боргових цінних паперів, деномінованих в іноземній валюті, що випускаються міськими радами й розміщуються за допомогою синдикату андерайтерів серед іноземних інвесторів на міжнародних та іноземних фондових ринках і підтверджують зобов’язання емітента відшкодувати у визначений термін пред’явникам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій.

Визначено, що здійснення зовнішніх запозичень містами України обмежується такими чинниками: низький кредитний рейтинг міст України та пов’язана із цим висока вартість фінансових ресурсів на зовнішніх ринках кредитного капіталу; законодавчі обмеження щодо здійснення запозичень органами місцевого самоврядування, які ускладнюють безпосередній вихід на міжнародні й іноземні фондові ринки; ефект «виштовхування» державними цінними паперами України облігацій інших емітентів; відсутність кредитної історії на внутрішньому фондовому ринку тощо.

Доведено, що законодавче закріплення обмежень на право здійснення зовнішніх запозичень лише радами міст із чисельністю населення понад триста тисяч жителів слід вважати необґрунтованим і таким, що суттєво не впливає на кредитоспроможність міста, оскільки міжнародні й іноземні фондові ринки встановлюють власні вимоги до емітентів: по-перше, наявність рейтингової оцінки емітента та рейтингової оцінки цінних паперів інвестиційного рівня; по-друге, значний обсяг запозичень (як правило, не менше ніж 50 млн дол. США); по-третє, позитивна кредитна історія органів місцевого самоврядування. Тобто лише ті міста, що зможуть відповідати зазначеним критеріям, можуть розраховувати на те, що емітовані ними цінні папери будуть користуватися попитом на міжнародних та іноземних фондових ринках.

Проведено аналіз механізмів здійснення зовнішніх запозичень, в результаті якого визначено, що у зв’язку з відсутністю нормативно закріпленого порядку виходу на ринки зовнішніх капіталів міста України використовують опосередковані схеми випуску облігацій (наприклад, застосування фідуціарних позик – коли за дорученням і за рахунок міської ради запозичення від власного імені здійснюють фінансово-кредитні установи).

У підрозділі 2.3. «Укладення органами місцевого самоврядування договорів позики (кредитних договорів) з національними фінансовими установами» досліджено питання співпраці органів місцевого самоврядування з фінансовими установами.

Враховуючи неузгодженість понятійного апарату, актуалізовано необхідність конкретизації в Постанові Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 р. № 110 «Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень» терміну «фінансові установи» як банки та міжнародні фінансові організації.

З’ясовано, що відсутність належного закріплення в бюджетному законодавстві порядку укладення договорів позики (кредитних договорів) між органами місцевого самоврядування та фінансовими установами передбачає цивільно-правове регулювання зазначених відносин.

Беручи до уваги пріоритетність захисту інтересів територіальної громади й оптимізації умов запозичення, при визначенні порядку та умов здійснення місцевих запозичень шляхом укладення договорів позики (кредитних договорів) з фінансовими установами, визнано необхідність змінити акцент з «договірного характеру визначення умов» на «встановлення міською радою умов з урахуванням вимог кредиторів» та законодавчо закріпити вимогу проведення торгів (конкурсних торгів) з метою здійснення конкурсного відбору кредиторів.

Актуалізовано питання доцільності створення місцевих спеціалізованих фінансових установ (банків) з метою забезпечення фінансування регіональних інвестиційних проектів, що прийнятно при дотриманні таких умов: можливість створення має бути закріплена на законодавчому рівні; визначення типу банку, що створюється на місцевому рівні, здійснюється під впливом як загальнодержавних тенденцій, так і особливих потреб територіальної громади; цільова спрямованість діяльності місцевих банків має полягати у сприянні забезпеченню інвестиційних програм і проектів соціально-економічного розвитку територіальних громад кредитними ресурсами; координацію та розвиток місцевих банків має забезпечити створення на державному рівні Українського банку розвитку.

Розділ 3 – «Забезпечення виконання зобов’язань за місцевими запозиченнями» – містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1. «Умови та механізми забезпечення виконання зобов’язань за місцевими запозиченнями» визначено засоби забезпечення виконання зобов’язань за запозиченнями органів місцевого самоврядування.

Актуалізовано питання значущості ризиків, пов’язаних зі здійсненням місцевих запозичень, як для кредиторів, так і для органів місцевого самоврядування, територіальної громади та держави в цілому.

Здійснено поділ засобів забезпечення виконання зобов’язань за місцевими запозиченнями на публічно-правові та приватноправові. Визначено, що публічно-правові засоби забезпечення реалізуються за допомогою нормативно-організаційного, імперативного впливу на суспільні відносини з метою їх упорядкування, охорони, розвитку.

До публічно-правових засобів забезпечення виконання зобов’язань за місцевими запозиченнями віднесено: законодавче визначення мети здійснення місцевих запозичень; попереднє визначення ліміту видатків на обслуговування місцевого боргу; встановлення граничного загального обсягу боргу; утворення й ведення Міністерством фінансів України Реєстру місцевих запозичень та місцевих гарантій; попередню експертизу законності місцевого запозичення, що передбачає обов’язкове отримання в Міністерстві фінансів України висновку щодо відповідності проекту рішення про здійснення запозичень вимогам, установленим бюджетним законодавством; розмежування видатків на погашення та обслуговування боргу між загальним і спеціальним фондом місцевого бюджету; необхідність проведення незалежної рейтингової оцінки цінних паперів у разі здійснення запозичення у формі випуску облігацій місцевих позик; інформаційні гарантії; додаткові умови для зовнішніх запозичень; можливість реструктуризації боргових зобов’язань; законодавчо закріплену можливість безспірного списання коштів місцевого бюджету на підставі рішення суду Державною казначейською службою України; передбачене бюджетним законодавством обмеження права на здійснення запозичень у разі порушення графіка виконання боргових зобов’язань.

Визначено особливості реструктуризації боргових зобов’язань, серед яких важливе значення мають: прийняття рішення про здійснення реструктуризації на стадії погашення боргу; зменшення в результаті здійснення боргового навантаження на бюджет боржника.

Під приватноправовими засобами забезпечення виконання зобов’язань за місцевими запозиченнями запропоновано розуміти сукупність заходів, що визначаються органами місцевого самоврядування з урахуванням положень законодавства на стадії прийняття рішення про здійснення запозичення й мають на меті створення додаткових гарантій виконання зобов’язань. До приватноправових засобів віднесено забезпечення порукою, гарантією та страховкою.

Актуалізовано необхідність зміни акценту законодавчого регулювання здійснення місцевих запозичень з визначення порядку здійснення запозичень на виконання зобов’язань перед кредиторами та гарантування прав територіальної громади на належний рівень фінансового забезпечення.

У підрозділі 3.2. «Державний та громадський контроль за залученням і використанням запозичених коштів» визначено, що невід’ємною частиною процесу регулювання запозичень до місцевих бюджетів є забезпечення здійснення контролю за залученням, використанням та погашенням боргових зобов’язань.

Наведено ряд існуючих підходів до визначення терміна «фінансовий контроль» і його складових.

Визначено, що контроль за здійсненням запозичень до місцевих бюджетів включає в себе перевірку процесу не лише з точки зору законності, а й доцільності та тісно пов’язаний з процесом прийняття управлінських рішень.

Органами державного контролю у сфері місцевих запозичень в Україні є: Міністерство фінансів України, до компетенції якого належить вирішення більшості питань, пов’язаних з безпосереднім функціонуванням ринку запозичень; Національний банк України, що регулює окремі питання щодо залучення органами місцевого самоврядування кредитних ресурсів від фінансових установ; Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку – стосовно операцій з цінними паперами; Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг – щодо надання фінансових послуг.

Акцентовано увагу на важливості внутрішнього фінансового контролю, який здійснюється органами місцевого самоврядування як постійний управлінський процес, що супроводжує всі стадії здійснення місцевих запозичень.

Аргументовано значущість громадського контролю за здійсненням місцевих запозичень як інструмента узгодження рішень органів місцевого самоврядування з інтересами та потребами членів територіальної громади. Проаналізовано основні умови й особливості здійснення громадського контролю. Визначено нормативну базу, що фрагментарно закріплює можливість впливу територіальної громади на прийняття рішень органами місцевого самоврядування та доступу до інформації про фінансову діяльність.

Встановлено, що завданням фінансового контролю щодо місцевих запозичень є: забезпечення дотримання законодавства під час залучення місцевих запозичень; гарантування права територіальної громади на належний рівень фінансового забезпечення; перевірка ефективності використання запозичених коштів; забезпечення невідворотності відповідальності за правопорушення, вчинені у сфері місцевих запозичень; забезпечення відшкодування шкоди, заподіяної кредиторам; удосконалення процесу залучення та використання місцевих запозичень у цілому.