Беньковський С.Ю. Правові засади та принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, дано загальну характеристику його основних напрямів, зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, сформульовано основні теоретичні положення роботи, визначено наукову новизнуа одержаних результатів і значення для правозастосування, подано дані про їх апробацію та публікації.

Розділ 1. „Загальноправові засади провадження у справах про адміністративні правопорушення” містить два підрозділи.

У підрозділі 1.1 „Сутність провадження у справах про адміністративні правопорушення” аналізуються основні характеристики провадження у справах про адміністративні правопорушення і зазначається, що даний вид провадження за своїм змістом і призначенням посідає досить вагоме місце серед інших видів адміністративних проваджень. Різноманіття адміністративних проваджень обумовлене існуванням різних форм їх реалізації та видами проваджень, що викликано характером самого державного управління, яке охоплює всі сторони суспільного життя, і різноманітністю управлінських відносин. У зв’язку з цим пропонується загальне визначення адміністративних проваджень – це нормативно врегульований порядок учинення певних дій, які забезпечують законний і об’єктивний розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета.

Наявність особливостей дозволяє виділити провадження в справах про адміністративні правопорушення з ряду інших адміністративних проваджень. Серед цих особливостей значне місце займають правові засади провадження у справах про адміністративні правопорушення, які характеризуються певними нормами щодо здійснення даного провадження, а саме: завданням і порядком провадження; положенням сторін у провадженні, їх правами та обов’язками; підвідомчістю розгляду та провадження справ; доказуванням у провадженні; застосуванням заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення; стадійністю; підставами та строками розгляду справ про адміністративні правопорушення; порядком оскарження, опротестування та перегляду рішень; порядком виконання рішень та ін. Основне призначення норм провадження у справах про адміністративні правопорушення вбачається в тому, щоб регламентувати застосування матеріальних норм, які передбачають адміністративну відповідальність.

Зазначене доводить, що провадження у справах про адміністративне правопорушення являє собою систему норм адміністративного права, що регулюють особливі суспільні відносини, порядок, форми й методи діяльності відповідних органів і посадових осіб та інших учасників, що пов’язані із застосуванням адміністративних стягнень. Крім того, на підставі норм цього провадження врегульовується також порядок звільнення невинних у вчиненні адміністративних правопорушень від відповідальності.

У підрозділі 1.2 „Правові засади провадження у справах про адміністративні правопорушення” аналізуються правові основи здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення. На основі аналізу всіх складових правового регулювання провадження у справах про адміністративні правопорушення побудовано ієрархічну систему нормативно-правових актів за юридичною силою: Конституція України; міжнародні нормативно-правові акти, ратифіковані Україною; норми матеріального і процесуального права, об’єднані в кодекси і закони України; постанови Верховної Ради України; укази і розпорядження Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; міжгалузеві нормативні акти, нормативні акти МВС України та міжвідомчі нормативні акти; нормативні акти місцевих державних адміністрацій; нормативні акти органів місцевого самоврядування. Окремо виділено в цій системі нормативні акти органів державного управління, що здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Досліджено характерні особливості правового регулювання порядку провадження по справах за порушення: митних правил; санітарних правил; податкового законодавства; земельного законодавства; законодавства з охорони державного кордону; у сфері діяльності органів внутрішніх справ.

На відміну від провадження у справах про адміністративні правопорушення, яке регулюється Кодексом України про адміністративні правопорушення та Митним кодексом України, правозастосовна діяльність окремих суб’єктів має характерну специфіку, що полягає в процедурі реалізації адміністративної відповідальності названими суб’єктами встановленими та регламентованими спеціальними нормативними актами. У свою чергу, така кількість нормативних актів має суттєві відмінності в правовій регламентації ряд питань важливих юридичних аспектів і веде до суперечностей у правозастосуванні, що не сприяє більш повній реалізації конституційних гарантій захисту та охорони прав і законних інтересів усіх учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення. Таке різноманіття нормативних актів, які регламентують провадження у справах про адміністративні правопорушення, необхідно приймати не замість, а для точного і правильного виконання законів України.

Розділ 2 „Система принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню становлення та розвитку системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, проблем їх реалізації системи принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.1 „Поняття та види принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення” здійснено аналіз наукових підходів до розуміння поняття та видів принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Підкреслюється, що здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, їх ефективність у виконанні охоронної, превентивної і виховної функцій перебувають у безпосередній залежності від виконання і правильного застосування норм матеріального і процесуального права. Для цього необхідно не тільки знати зміст закону, його спрямованість, місце в системі права, а також зв’язок з іншими чинними нормами та теоретичними поглядами, але й дослідити їх першооснову, якими є принципи та класифікувати їх за видами, що відображають найбільш характерні риси зазначеного провадження, дозволяють розкрити його сутність, характер і соціальну цінність.

З’ясовано, що принцип в об’єктивному розумінні – це основне положення, передумова; в суб’єктивному – вихідний пункт, першооснова. Виходячи з такого розуміння, принцип як правова категорія, а значить і принцип провадження, є тією особливою рисою, на якій ґрунтується сам процес, тобто весь алгоритм дій, що визначені законом як провадження у справах про адміністративні правопорушення; якісно особлива риса, основоположна установка, недотримання якої визнає провадження протиправним. У своїй сукупності ці установки визначають та розкривають специфіку провадження у справі про адміністративні правопорушення порівняно з іншими провадження чи іншою діяльністю суб’єктів правозастосування.

У зв’язку з наведеним дисертантом пропонується класифікувати принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення за такими групами, як: соціально-правові, загальні та спеціальні. До соціально-правових принципів віднесено такі: гуманізм, соціальна справедливість, демократизм. До загальних належать: законність; публічність (офіційність); презумпція невинуватості; доведеність вини; всебічність, повнота та об’єктивність дослідження обставин справи; забезпечення кожному права на повагу його гідності; забезпечення кожній людині права на свободу та особисту недоторканність; рівність усіх учасників провадження перед законом та органами, які здійснюють провадження у справі; забезпечення особі, яка притягується до відповідальності, права на захист; забезпечення учасникам провадження права користуватися рідною мовою; обов’язковість рішень органів та посадових осіб, які ведуть провадження; забезпечення права на оскарження дій і рішень посадових осіб та органів, які здійснюють провадження у справі. До спеціальних принципів відносять поєднання гласності і конфіденційності; безпосередності дослідження доказів.

У підрозділі 2.2 „Становлення та розвиток системи принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення” досліджується генезис становлення та розвитку системи принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення залежно від історичних, політичних, соціально-економічних, організаційних та інших чинників, що вплинули на їх формування.

Обґрунтовано, що принципи створюються не законодавцем, а виробляються наукою, оскільки абстрагування загальних положень з об’єктивної реальності – це функція наукового мислення. Роз’яснення та аргументація також цілком переконують у їх правильності та можливості використання. Систематизація принципів провадження ґрунтується на пізнанні його закономірностей. Принципи, по суті, і формуються для створення умов реалізації об’єктивних законів і закономірностей суспільного розвитку.

Досліджено процес формування системи принципів провадження, проаналізовано радянський період, ідеологізовані догми якого безпосередньо вплинули на її становлення. Розглянуто закордонний досвід формування аналогічних систем. Сформульовано поняття цієї системи як сукупність окремих принципів, що організаційно пов’язані зі спільною метою провадження у справах про адміністративні правопорушення.

З’ясовано, що становлення системи принципів відбувалося за складних умов. Уважається, що закріплені в комплексі в правовому аспекті принципи стануть важливими соціальними орієнтирами для створення законних підстав притягнення до адміністративної відповідальності, а це сприятиме формуванню правової держави.

Підрозділ 2.3 „Проблеми реалізації принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення та шляхи їх вирішення” присвячено виявленню суттєвих проблем, що виникають при реалізації принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення та визначенню шляхів їх подолання.

Практика правозастосування при провадженні у справах про адміністративні правопорушення свідчить, що реалізація будь-яких принципів провадження на сьогодні супроводжується рядом проблем. Найбільш поширеним явищем є нерозуміння самого принципу верховенства права, його ототожнення з радянським принципом верховенства позитивного закону. Часто застосовують закони, які ніяк не „вписуються” в концепцію природного права, відірвані від природних прав і свобод людини, що їх порушують. Як і за радянських часів, громадяни часто не можуть реалізувати свої права лише через відсутність позитивного закріплення відповідних прав у законах та підзаконних актах або ж через відсутність механізмів реалізації тих прав, які задекларовані у законах.

Окреслено проблеми, що стоять на шляху реалізації принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення: не розуміння природи та змісту загальносоціальних принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення через недосконалість юридичної освіти в Україні; недотримання принципів, що прямо випливають із концепції правової держави та принципу верховенства права; недосконалість підзаконного регулювання провадження у справах про адміністративні правопорушення; застарілі інституційні механізми захисту прав людини; стан застосування інституту відповідальності посадової особи за порушення порядку (правил) провадження та прийняття внаслідок цього неправомірних актів.

Запропоновано шляхи вирішення проблем реалізації принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, зокрема:

–  передбачається не лише наукова розробка такої системи правових принципів, яка б відповідала об’єктивним умовам розвитку суспільства, держави і права, втілювала б у собі загальні ідеї, що покладені в основу всієї правової системи, не суперечила моральним позиціям, що склалися у суспільстві, та традиціям адміністративно-деліктної політики держави, але й законодавчого закріплення її у відповідних кодексах – так звана матеріалізація принципів провадження;

–  розроблено практичні рекомендацій для правозастосовних органів щодо втілення тих чи інших принципів у нормативному матеріалі, виявлення проблем і суперечностей в адміністративно-деліктному законодавстві щодо втілення в ньому як загальних принципів права, так і конкретних принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, та усунення недоліків у роботі правозастосовних державних органів, які пов’язані з недотриманням або з неналежним дотриманням таких принципів. Такими рекомендаціями можуть бути узагальнення судової практики у справах про адміністративні правопорушення, що здійснюються апеляційними судами, а також Верховним Судом України.

Розділ 3 „Пріоритетні напрями удосконалення правових засад і принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення” складається з двох підрозділів, що присвячені дослідженню зарубіжного досвіду адміністративно-деліктного законодавства у сфері провадження у справах про адміністративні правопорушення та вдосконаленню правових засад і принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Підрозділ 3.1 „Зарубіжний досвід адміністративно деліктного законодавства: у сфері провадження у справах про адміністративні правопорушення”, присвячений необхідності переосмислити ряд основних науково-теоретичних засад адміністративно-деліктного законодавства у сфері провадження у справах про адміністративні правопорушення, має велике значення для розвитку та оновлення самої доктрини адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки.

Констатується, що Кодекс України про адміністративні правопорушення значною мірою застарів, причому він не узгоджується не тільки з вимогами часу, але й практикою Європейського суду з прав людини, конкретними рішеннями у справах проти України. З огляду на такі обставини значення інституту адміністративної відповідальності, у контексті захисту прав людини, на практиці є низьким. Зазначені проблеми відображають лише загальне уявлення про основні труднощі, пов’язані зі становленням українського адміністративно-деліктного законодавства та впливу його на процеси розвитку правової держави.

Один із напрямів удосконалення правових засад та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення можна застосовувати на базі міжнародного досвіду. За допомогою нього можна суттєво змінити, оновити або доповнити всі основні частини величезного масиву чинного адміністративного законодавства, яке сьогодні за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, побудови соціальної, демократичної, правової держави, а, крім того, не відповідає і вимогам здійснення адміністративної реформи.

Зазначається, що при використанні підходів до вдосконалення внутрішньої структури нормативної системи адміністративно-деліктного законодавства, а саме провадження у справах про адміністративні правопорушення, важливо врахувати потреби збереження їх, з одного боку, галузевої цілісності, єдності адміністративного права, а з іншого – поглиблення їх внутрішньогалузевої диференціації.

Підрозділ 3.1 „Удосконалення правових засад і принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення” присвячено основним напрямам покращання та оптимізації системи принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Необхідність удосконалення правових засад і принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення пояснюється тим, що розвиток громадянського суспільства можливий тільки за умови комплексного, системного реформування всіх сфер суспільного життя. Складовою такого реформування є правова реформа, яка повинна охопити більшість правових відносин. Так, Концепція адміністративної реформи України визначає, що для ефективного правового супроводження адміністративної реформи в подальшому необхідно систематизувати адміністративні норми, використовуючи нове бачення і підходи, насамперед їх систематизації шляхом кодифікації. Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об’єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. У зв’язку із цим сучасна доктрина адміністративно-деліктного права сьогодні має можливість розробити єдиний підхід до розуміння даної проблеми – систематизація принципів та їх законодавче закріплення.

Оптимізована система принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення повинна знайти чільне місце в проекті Кодексу України про адміністративні проступки. У зв’язку із цим потрібні досконалі методи оптимізації системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, насамперед тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб’єктів під час притягнення їх до адміністративної відповідальності. Тому прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки має передувати розроблення науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необґрунтованого притягнення до адміністративної відповідальності.

З’ясовано, що будь-які заходи в рамках правової реформи доцільно починати з удосконалення основоположних джерел, керівних ідей усього права, тобто з принципів права. У свою чергу, вдосконалення провадження у справах про адміністративні правопорушення необхідно починати з визначення системи принципів як керівних ідей та логічності в методичних основах здійснення даного провадження, які повинні базуватися на встановлених і вдосконалених принципах цього провадження. Це дозволить послідовно, комплексно й системно здійснювати правову реформу, а отже, відповідно до цього покращувати право в Україні загалом.

Констатується, що удосконалення правових засад та принципів провадження дасть змогу дослідити методичні основи здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це зумовлено також тим, що взагалі право почали розуміти в Україні зовсім по-новому. Його вже не обмежують тільки позитивно нормативним сприйняттям і тлумаченням. Право дедалі більше переходить на позиції школи „класичного” і „відродженого” природного права, виходячи із цього істотну роль та місце правових засад провадження у справах про адміністративні правопорушення відображає власне система принципів, яка дає можливість об’єднати всі різновиди методичних основ в одну форму. Адже саме методичні основи насамперед консолідують правотворчість і правосуддя, надають внутрішньої цілісності діючій правовій системі, слугують зміцненню законності і правопорядку, громадської дисципліни, гарантують реалізацію інтересів і прав особи.

У зв’язку з наведеним запропоновано проект єдиної інструкції щодо здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення.