ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ГІРСЬКОГО ТУРИЗМУ В УКРАЇНІ: РОЗВИТОК ОРГАНІЗАЦІЙНОГО ТА ПРАВОВОГО МЕХАНІЗМІВ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність і рівень наукової розробленості досліджуваної теми, її зв’язок із науковими програмами, визначено об’єкт, предмет, методи, мету й завдання дослідження, виявлено наукову новизну, встановлено практичну цінність одержаних результатів, наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі – «Теоретичні та організаційно-правові основи державного регулювання туристичної сфери» – досліджено ступінь наукової розробки питань правового регулювання діяльності сфери послуг гірського туризму та визначено сучасний стан організаційного й нормативно-правового регулювання туристичної діяльності в Україні.

Туристична індустрія сьогодні є однією з таких сфер, до якої протягом останніх років спостерігається підвищений інтерес як серед науковців, так і спеціалістів-практиків. Це зумовлено надзвичайно важливою роллю туристичних подорожей в організації дозвілля, відпочинку та оздоровлення громадян, а також самого туризму як високорентабельного сектора національної економіки, здатного до стрімких перетворень та інтенсивного росту. Ситуація поглиблюється також і тим, що розвиток туризму в нашій державі є необхідною умовою реалізації значної частини економічних, культурних та соціальних прав громадян, задекларованих Конституцією України, що, в свою чергу, зобов’язує державу до відповідних дій. А все ще існуючі проблеми у туристичній галузі (непристосованість туристичних об’єктів до відвідання великою кількістю туристів, незадовільна якість надання туристичних послуг, недостатньо розвинена інфраструктура) зумовлюють довготривалу посилену дискусію наукової еліти, журналістів та громадськості щодо необхідності їх подальшого вирішення.

Багатий фактичний матеріал оперативно подають збірники міжнародних та вітчизняних науково-практичних конференцій. Важливою групою є опубліковані збірники законодавчих і нормативних матеріалів. До цієї групи джерел слід також віднести публікацію актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради, Державного агентства туризму і курортів тощо. Значну групу документів становлять статистичні матеріали про основні показники діяльності туристичної галузі за різні роки, вміщені на сторінках статистичних бюлетенів Державної служби статистики України.

У роботі доводиться, що потенціал сучасного стану розглянутих підходів у літературі створює лише загальні умови для розгляду проблематики державного регулювання туристичною галуззю. Однак це не може бути визнано достатнім з урахуванням специфіки цього дослідження, що аргументовано таким: по-перше, неопрацьованістю проблеми взаємодії в управлінській вертикалі; по-друге, фрагментарно представленою рівневою специфікою регулювання туризмом, водночас проблеми гірського туризму не представлені зовсім; по-третє, відсутністю розробленої критеріальної бази щодо оцінки ефективності регулювання туристичною галуззю в сучасних умовах на всіх його рівнях. З урахуванням наведеного можна зробити висновок, що широка історіографічна та джерельна база створює належні передумови і буде сприяти новому висвітленню різноманітних сторін наукового дослідження, дозволить в належній мірі розкрити форми і методи державного регулювання туристичною галуззю в регіоні, зокрема в гірській місцевості, визначити назрілі проблеми, що стоять перед нею.

Щодо сучасного стану нормативно-правового регулювання туристичної діяльності в Україні констатується, що регулювання в галузі туризму, відповідно до законодавства, здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими органами в межах їх компетенції. З’ясовано, що система законодавства України про туризм – це система джерел, що їх становлять Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та інші нормативно-правові акти. Цю систему формують і окремі норми актів адміністративного, цивільного, господарського, міжнародного та інших галузей права, що регулюють відносини в сфері туризму.

З часу прийняття Закону України «Про туризм» неодноразово змінювалися органи, які здійснювали державне регулювання туристичною сферою, чимало разів приймалися зміни до даного Закону. Однак, незважаючи на такі часті удосконалення, даний нормативно-правовий акт все ще потребує доопрацювання, оскільки він хоча й визначає основні засади функціонування туристичної сфери, проте суттєво відстає у регулюванні тих суспільних відносин, які проте виникають у розвитку туризму на основі аналізу його сучасного стану.

Закон України «Про статус гірських населених пунктів в Україні» відіграв важливе значення для розвитку гірського туризму, особливо у сфері гарантій соціального захисту громадян, що у них проживають, однак слід констатувати певну його законодавчу недосконалість. Потрібно також відмітити, що даний нормативно-правовий акт не приніс очікуваних результатів. Окрім виплати так званих «гірських» і ще деякі незначні пільги, суттєвих змін у житті і побуті жителів гірських населених пунктів не відбулося, а розвиток гірського туризму в нашій державі покладається саме на них. Дуже часто гірські населені пункти мають невеликі перспективи для свого подальшого розвитку, в першу чергу це спричинено віддаленістю від адміністративно-промислових центрів. Нагальною проблемою є питання розвитку інфраструктури населених пунктів, адже загальновідомо, що дуже часто вона потребує вдосконалення.

Проведений аналіз показав, що розробка основних положень гірської політики в Україні, обґрунтування принципових засад її законодавчого забезпечення з обговоренням цих документів на науковому рівні не проводилися. Незважаючи на певні можливості щодо саморозвитку гірських територій, складні умови гір не дозволяють забезпечити місцевому населенню достатній рівень життя, що зумовлює появу негативних соціально-економічних та екологічних тенденцій, які без зовнішнього втручання неминуче призводять до погіршення демографічної ситуації, зростання соціальної напруги, знищення природних багатств.

Визнано, що основними, пріоритетними напрямами державної політики в галузі гірського туризму є: удосконалення правових засад регулювання відносин у галузі туризму; забезпечення становлення туризму як високорентабельної галузі економіки України, заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток індустрії туризму, створення нових робочих місць; розвиток в’їзного та внутрішнього туризму, сільського, екологічного (зеленого) туризму; розширення міжнародного співробітництва, утвердження України на світовому туристичному ринку; створення сприятливих для розвитку гірського туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного і інших видів регулювання; забезпечення доступності гірського туризму та екскурсійних відвідувань для дітей, молоді, людей похилого віку, інвалідів і малозабезпечених громадян шляхом запровадження пільг стосовно цих категорій осіб.

У другому розділі – «Стан та методичні засади державного регулювання гірського туризму в Україні» – з’ясовано методологічні засади управлінсько-правового регулювання туристичною сферою, проаналізовано теоретичні аспекти дослідження гірського туризму, досліджено організаційне забезпечення гірського туризму в Україні на регіональному рівні, вивчено сучасний стан і проблеми правового забезпечення надання послуг у сфері гірського туризму.

Одним із видів туризму, згідно із Законом України «Про туризм», є гірський туризм. Гірський туризм – явище не нове для української держави, незважаючи на відсутність системних наукових досліджень з цих питань. Гірський туризм – це тимчасовий виїзд особи з місця її проживання в оздоровчих, пізнавальних, чи інших цілях без здійснення оплачуваної діяльності на гірську територію. Гірський туризм є явищем динамічним, що розвивається з кожним роком, у міру виникнення все нових і нових зв’язків між учасниками туристичних відносин, проте можливий потенціал гірського туризму в Україні на сьогодні належно не використовується ні державними структурами, ні громадянами.

У дисертаційному дослідженні з’ясовано соціальну сутність дефініції «державна політика у сфері туризму», а також запропоновано її трактування як політики органів державної влади, спрямованої на розвиток та подальше удосконалення туристичної сфери, а також єдиної, цілісної, взаємоузгодженої системи методів, способів і засобів соціально-економічного, правового, зовнішньополітичного, культурного та іншого характеру, яка здійснюється органами державної влади для досягнення ефективного результату.

Реалізація туристичної політики – складний і багатоаспектний процес, що включає в себе систему принципів, завдань, функцій та заходи щодо їх втілення. Для позначення цих елементів доцільно вживати термін «механізм реалізації туристичної політики». Механізм реалізації туристичної політики держави включає складання, прийняття та ефективне застосування цільових програм з розвитку туризму на державному і регіональному рівнях; формування такого законодавства, яке б ґрунтувалося на даних програмах, загальновизнаних міжнародних нормах і принципах, та створення заходів, які були б спрямовані на реалізацію завдань туристичної політики тощо.

Методи управління гірським туризмом складають сукупність універсальних способів і прийомів, які застосовуються органами влади при здійсненні функцій державного управління, прийнятті та реалізації рішень щодо впливу на туристичні об’єкти. Їх класифікація дозволяє більш чітко виділити групи методів управління гірським туризмом, а саме: правового регулювання, організаційно-розпорядчі (адміністративні), економічні, соціально-політичні, соціально-психологічні та морально-етичні.

З метою дієвого нормативно-правового забезпечення туристичної сфери констатовано необхідність створення єдиної, цілісної, впорядкованої системи законодавчих актів, яка б охопила всі аспекти туристичної діяльності, не мала б короткотермінового характеру, а також встановила би базові засади формування загальнодержавної концепції розвитку туризму в країні. Така система має не тільки вирішити питання, які вже давно потребують негайного врегулювання, а й охопити ті проблеми, які можуть виникнути в найближчі роки. На сьогодні в Україні склалася ситуація, коли, з одного боку, вже є певний досвід законодавчого регулювання туристичної сфери, а з іншого, назріло питання гострої необхідності розширення нормативно-правового забезпечення туристичної діяльності у зв’язку з виникненням ряду якісно нових, соціально-економічних, суспільно-політичних та інших умов.

Визначено, що реалізація організаційного механізму державної політики в галузі туризму здійснюється таким шляхом: визначення та впровадження основних засад державної політики в галузі туризму, пріоритетних напрямів та програми розвитку туризму; визначення порядку класифікації та оцінки туристичних ресурсів України, їх використання та охорони; спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію програм розвитку туризму; встановлення системи статистичного обліку і звітності в галузі гірського туризму; організації та здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі туризму; визначення пріоритетних напрямів і координації наукових досліджень та підготовки кадрів у галузі туризму; участі в розробці й реалізації міжнародних програм з розвитку туризму.

З метою вдосконалення організаційного механізму державного управління гірського туризму обґрунтовано необхідність вирішення на державному рівні загальних проблем, які неспроможні подолати туристичні підприємства й організації гірських районів без державної підтримки та узгодження. Це, зокрема, підключення суб’єктів туристичної діяльності та їх баз послуг до глобальних інформаційних мереж, створення автоматизованих реєстрів об’єктів туристичної інфраструктури, інформаційно-бібліотечного центру з питань туризму, мережі спеціалізованих центрів туристичної інформації тощо.

Констатовано, що у діяльності регіональних туристично-інформаційних центрів слід забезпечити системність і оперативність, а саме: надання інформації та консультативних послуг про туристично-екскурсійні заходи, новинки туристичного бізнесу, надання інформації про їхні підприємства щодо можливостей комплексного обслуговування у закладах розміщення, створення повної інформаційної бази даних, надання допомоги у налагодженні контактів, співпраці та обміні інформацією з туристичними організаціями, надання інформації про нові види туризму, включно і дельтапланеризм, парашутний спорт, туристичні маршрути вищої категорії складності. Вся інформація, яка має надаватися центрами, повинна бути повною, точною і правдивою. Завдяки новому рівневі інформаційного забезпечення, впровадженню моніторингових технологій стане можливим прийняття таких управлінських рішень, які будуть сприяти: удосконаленню форм і методів туристичної діяльності, підвищенню якості та оперативності вирішення планово-економічних, методичних та інших завдань, формуванню загального інформаційного простору для ефективного функціонування системи туризму та її суб’єктів.

У третьому розділі – «Розвиток механізмів державного регулювання гірського туризму» – розроблено рекомендації щодо створення організаційно-правових моделей організаційного і правового механізмів державного регулювання гірського туризму; вироблено критерії функціонування організаційного і правового механізмів державного регулювання гірського туризму на регіональному рівні та з’ясовано особливості механізмів державного регулювання сільським туризмом у гірській місцевості.

Запропоновано організаційно-правову модель організаційного та правового механізмів державного регулювання гірського туризму саме виходячи з основного змісту державної туристичної політики, регіональної туристичної політики, а також державної гірської політики як її складової. Пропонується така організаційно-правова модель, що ґрунтується на основоположних засадах, методах, принципах як економічної науки, так і науки державного управління та методиці оцінки рівня розвитку гірських територій. Доведено, що перспективними варіантами організаційно-правової моделі організаційного та правового механізмів регулювання гірського туризму для України є:

1) створення регіональних агротуристичних мереж через розвиток малого, сімейного й індивідуального агротуристичного бізнесу на базі існуючих туристичних ресурсів сільської місцевості;

2) відтворення соціокультурного середовища – «історичного села», «національного села» або іншого типу поселення, відтворення соціокультурного середовища інших історичних об’єктів;

3) створення великих і середніх спеціалізованих агротуристичних об’єктів, орієнтованих на прийом туристів і організацію їхнього відпочинку. Це можуть бути спеціалізовані центри (спортивні, культурні, кулінарні тощо), стилізовані «агротуристичні села», а також «рибальські», «мисливські села» та ін.;

4) створення державних і приватних гірськогосподарських парків – туристичних, виставкових, рекламно-експозиційних, культурно-пропагандистських, науково-дослідних і виробничих комплексів, які мають необхідні засоби розміщення та відповідну інфраструктуру.

Доведено, що реалізацію організаційно-правових моделей організаційного та правового механізмів державного регулювання гірського туризму на регіональному рівні необхідно здійснювати поетапно. На першому етапі передбачається створення передумов для реалізації принципів соціальної справедливості, призупинення зубожіння та забезпечення умов для макроекономічного зростання. Другий етап передбачає структурну перебудову економіки, збалансоване використання природно-ресурсного потенціалу, забезпечення якості життя, яке відповідало б стандартам європейських країн, надання широких прав територіальним громадам. Це дасть можливість відмовитися від державної допомоги місцевим бюджетам і вивести гірський регіон із депресивного у такий, що стабільно розвивається.

Аргументовано, що організаційно-правові моделі організаційного та правового механізмів державного регулювання гірського туризму повинні бути комплексними й відображати такі аспекти: економічний (гірський туризм розглядається як джерело доходу для гірського населення в ситуації кризи аграрного сектора); соціокультурний (ефект культурного та психологічного взаємозбагачення завдяки спілкуванню місцевих жителів з туристами, кооперація на рівні місцевої громади зумовлює поліпшення соціально-психологічного клімату, створення умов для успішного розвитку й кількісного зростання місцевих громад); етнокультурний (можливість активізувати місцеві ресурси, пропаганда національних культурних традицій); особистісний (підвищення самооцінки особистості, необхідність здобувати нові знання, професійні навички, використовувати можливості та ресурси власного господарства).

Запропоновано новітні механізми залучення молоді в туристичну сферу в гірських місцевостях, зокрема створення дієвих дисконтних систем для молоді та студентів, підтримка культурного обміну між молоддю і дітьми різних країн, насамперед через створення літніх міжнародних таборів, центрів екологічного туризму (волонтерські табори), літніх університетів і мовних шкіл, проведення міжнаціональних конкурсів, олімпіад, фестивалів; сприяння розвитку спеціалізованої інфраструктури та супутніх послуг, розрахованих на потреби молодіжного туризму та культурного обміну (кемпінги, інформаційні служби, довідкова література, табори, хостели тощо).

Умовою розвитку регіонального туризму є конкретний розподіл повноважень і матеріальних ресурсів між центральними та місцевими органами влади в галузі туризму. Дослідження свідчить про необхідність делегування органам місцевого самоврядування повноважень щодо розвитку місцевого, в нашому випадку – гірського туризму, зокрема щодо створення регіональних туристичних корпорацій, туристичних інформаційних центрів, розбудови туристичної інфраструктури, залучення інвестицій тощо.

Одним з варіантів розвитку сільського туризму в гірській місцевості вбачається створення робочої групи фахівців галузі, яка на основі розроблених на державному рівні типових положень, працюватиме над конкретним планом заходів для окремого туристичного регіону, на першому етапі впроваджуватиме ці заходи в життя, а на наступних – контролюватиме та підтримуватиме їх. Сільський туризм на гірській території може стати найбільш перспективною галуззю для багатьох населених пунктів України, що сприятиме їх соціально-економічному зростанню, зокрема створенню нових робочих місць, поповненню місцевих бюджетів, розвитку місцевої інфраструктури.