У вступі дисертації обґрунтовано актуальність дослідження, визначено мету та завдання роботи; викладено найбільш вагомі результати, що характеризують науково-практичну новизну дослідження; зазначено практичне значення та можливості застосування одержаних результатів.
У першому розділі – “Теоретичні основи державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів в умовах проведення земельної реформи” – визначено сучасну парадигму державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів, досліджено регуляторний вплив держави на використання земельних ресурсів, правове забезпечення земельної реформи як механізм державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів.
|
Управління земельними ресурсами включає функції механізмів управління, тобто відносно відокремлені частини управлінської діяльності з організації
раціонального використання та охорони земель. У системі управління земельними ресурсами на сучасному етапі можна виділити такі функції: земельний менеджмент, законодавче та нормативно-методичне забезпечення, здійснення землеустрою, державний контроль за використанням та охороною земель, стандартизація й нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунту, моніторинг земель, ведення державного земельного кадастру, регулювання раціонального землекористування, вирішення земельних спорів, маркетингу, інноваційно-інвестиційна політика, забезпечення науково-технічною інформацією, вивчення та картографування земельних ресурсів тощо.
Управління земельними ресурсами як функція власника й одночасно особлива правомочність у змісті права державної власності має дещо інше обґрунтування в науці земельного права. Державне регулювання земельних відносин необхідне, щоб організувати управління державною власністю на користь усього суспільства. Але в цій управлінській діяльності немає ні володіння, ні користування, ні розпорядження. Держава не володіє, не користується, не розпоряджається своїм майном. Усією цією цивільно-правовою правомочністю володіють правосуб’єктні елементи державної системи.
Державне управління земельними ресурсами здійснюється законодавчими й виконавчими органами влади, які регулюють земельні відносини та визначають загальну стратегію землекористування, нормотворчості, правоохоронної діяльності тощо. Зміст діяльності виконавчо-розпорядчих органів з управління земельними ресурсами полягає в прогнозуванні та плануванні використання земельних ресурсів, встановленні норм і порядку землекористування, розподілу і перерозподілу земель, оперативно-розпорядчої та контрольно-наглядової діяльності за використанням і охороною земель.
Державне управління земельними ресурсами можна визначити як організаційний і регуляторний вплив держави на економічну діяльність суб'єктів земельного ринку з метою її впорядкування та підвищення результативності. Крім того, ми вважаємо, що державне регулювання використання земельних ресурсів є функцією державного управління земельними ресурсами. Державне регулювання використання земельних ресурсів, на нашу думку, є сферою діяльності держави для цілеспрямованого впливу на поведінку учасників земельних відносин з метою забезпечення пріоритетів державної політики України. Об'єктивну необхідність державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів ми пояснюємо потребою подолання вад ринкового саморегулювання та виконання економічних функцій держави.
Державне регулювання використання земельних ресурсів, на нашу думку, у період становлення та розвитку різних форм землекористування та землеволодіння є системою взаємопов'язаних економічних, технічних, організаційно-господарських і правових заходів, яких вживає держава в особі її уповноважених нею органів влади і які спрямовані на впорядкування земельних відносин, організацію раціонального й ефективного використання земельних ресурсів та їх охорону на користь як усієї країни, так і різних власників, землекористувачів і землевласників.
Сучасне реформування земельних відносин в Україні зумовлене вирішенням завдань раціонального використання земель як найважливішого природного ресурсу. До системи державного регулювання належать:
1. Бюджетно-фіскальна політика у сфері управління землеробством – стимулює або стримує землекористувачів шляхом встановлення ставок податків об’єктів оподаткування, статей видатків тощо.
2. Економічна політика – визначає загальні засади функціонування економіки.
На макрорівні регуляторний вплив держави здійснюється через: податки, що сплачуються державі продавцем (виробником) або покупцем (споживачем); дотації (виплати виробникам або споживачам, що забезпечують доведення ціни продажів до рівноважної); фіксовані ціни, що встановлюються державою вище або нижче від рівноважних.
Стратегія державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів будується за допомогою таких методів:
- цінове регулювання, що засноване на застосуванні нормативної, кадастрової, ринкової ціни землі, регульованої ціни на сільськогосподарську продукцію, орендної плати;
- податкове регулювання виявляється через створення різних систем оподаткування для суб'єктів земельних відносин;
- державна підтримка суб'єктів земельних відносин здійснюється через субсидії, дотації; відшкодування втрат і збитку дає змогу регулювати структуру земельних угідь суб'єктів земельних відносин, виробництво продукції, фінансове становище землекористувачів; дотації на сільськогосподарську продукцію дають можливість компенсувати втрати від фіксованих цін і загибелі продукції, що забезпечує ефективне використання земель;
- державне кредитування передбачає використання інвестиційних кредитів, кредитів під урожай майбутнього року, лізингу. Наявність інвестицій дає змогу збільшити родючість землі, її віддачу, а отже, кількість охочих придбати земельну ділянку;
- державні закупівлі дають можливість суб'єктам земельних відносин наперед планувати частину збуту своєї продукції, підвищувати віддачу землі;
- державне регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення реалізується через визначення мінімального розміру обороту земель і ціни на землю при обороті;
- державні заходи на страховому ринку.
Державне втручання в економіку землі, на нашу думку, зумовлене: вимогою усунення зовнішніх ефектів – неврожаї, стихійні лиха; необхідністю економічної ефективності використання землі; необхідністю забезпечення населення сільськогосподарською продукцією; необхідністю здійснення процесу ринкового реформування економіки землі.
Цілі державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів є такими:
1. Економічні: розвиток сільськогосподарського виробництва; ефективне використання земельних ресурсів; розвиток різних форм підприємств-землекористувачів; формування договірних відносин у сфері землекористування.
2. Соціальні: забезпечення населення продуктами харчування; забезпечення зайнятості населення; фінансова підтримка землекористувачів через дотації.
3. Політичні та юридичні: регулювання відносин землекористувачів.
З метою здійснення ефективного державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів необхідне подальше здійснення земельної реформи. На нашу думку, завданнями земельної реформи є: 1) запровадження різних форм власності й господарювання на землі та забезпечення їх рівноправного розвитку, підвищення ефективності праці на землі; 2) відновлення та поліпшення природного стану земель усіх категорій; 3) створення ефективного економічного державного апарату управління в галузі раціонального використання та охорони земель; 4) розробка і прийняття необхідної кількості нормативних актів, які регулювали б процес земельної реформи.
Земельна реформа, на нашу думку, є врегульованими нормами права суспільними відносинами процесуального характеру, що опосередковують зміну (перетворення) земельних правовідносин, у межах яких органи держави та організації зобов'язані взаємодіяти із зацікавленими суб'єктами (громадянами та їх організаціями) в економічному, екологічному, інституційно-функціональному та правотворчому напрямах з метою відновлення ефективного використання земельних ресурсів України.
Отже, у дисертаційній роботі встановлено, що: 1) земельна реформа як етап перманентного процесу земельно-правового реформування являє собою процесуальні правовідносини; 2) у межах цих відносин реалізуються заходи економічного, екологічного, інституційно-функціонального та правотворчого характеру; 3) держава як обов'язковий учасник земельної реформи реалізує взятий на себе загальний обов'язок із здійснення земельно-реформаційних заходів, на підставі якого ці відносини належать до категорії абсолютних; 4) правове регулювання земельної реформи здійснюється в межах інституту земельного права – правового забезпечення земельної реформи, основоположним критерієм якого є мета, яка, у свою чергу, впливає на формально-юридичні ознаки для його відокремлення.
З огляду на те, що процес реформування земельних правовідносин є перманентним явищем, основи його правового регулювання мають бути відображені, на нашу думку, у Земельному кодексі України у вигляді окремого розділу «Правове забезпечення земельної реформи», який представлений нами шістьма статтями, зміст яких конкретизується в дисертаційній роботі.
У другому розділі – “Сучасний стан державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів в Україні” – здійснено оцінку проведення державної земельної політики України, досліджено ефективність державного контролю за використанням земельних ресурсів в Україні, проаналізовано тенденції державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів у Запорізькій області.
Протягом 2003– 2006 рр. Державною інспекцією з контролю за використанням і охороною земель (далі – Держземінспекція), її територіальними органами та інспекційними підрозділами органів Державного комітету із земельних ресурсів України (далі – Держкомзем) було проведено 327,8 тис. перевірок, якими виявлено 206,5 тис. порушень земельного законодавства (у 2003 р. – 50,3 тис., у 2004 р. –
64,9 тис., у 2005 р. – 60,3 тис., у 2006 р. – 30,9 тис.).
Більшість порушень пов’язана з неналежним виконанням органами місцевого самоврядування та державної виконавчої влади повноважень стосовно розпорядження земельними ресурсами. Саме це призводить до значних втрат місцевих та державного бюджетів. Має місце недостатня увага місцевих державних адміністрацій до комплексного підходу до перевірок стану дотримання вимог земельного законодавства на відповідних територіях. Зокрема, у жодному з регіонів України не проаналізовано стан усунення порушень земельного законодавства.
Так, порушуючи вимоги ст. 150 Земельного кодексу України, перевищуючи повноваження, місцеві органи влади вилучають особливо цінні землі (землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів, природно-заповідного фонду, історико-культурного призначення) для комерційних цілей та будівництва об’єктів різного цільового призначення без погодження з Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. Найбільш часті ці порушення спостерігаються для Київської області та міста Києва. Місцевими радами, особливо на території Автономної Республіки Крим; приймаються рішення про надання земельних ділянок рекреаційного призначення, що порушує вимоги статей 52, 123, 149 та 151 Земельного кодексу України, без зміни цільового призначення для комерційних цілей – розміщення готелів, ресторанів, розважальних майданчиків тощо.
У результаті такої діяльності місцевих органів влади та за відсутності проведення державної експертизи наявні численні порушення вимог статей 61 та 62 Земельного кодексу України щодо встановлення природоохоронного режиму при використанні земель прибережних захисних смуг, зокрема на узбережжі Чорного моря в АР Крим, інших регіонах України. Наявні порушення місцевими радами порядку використання коштів, які надходять від втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництв, передбаченого ст. 209 Земельного кодексу України. Кошти витрачаються без розроблення відповідних програм та проектів землеустрою на цілі, не пов’язані із сільськогосподарськими та лісогосподарськими потребами. Значна кількість таких порушень має місце на території міста Києва, Автономної Республіки Крим та Закарпатської області. Через порушення вимог статей 20, 23, 96 і 207 Земельного кодексу України місцевими радами та державними адміністраціями землі використовуються не за цільовим призначенням. Суб’єктам підприємницької діяльності місцевою владою надаються дозволи на розміщення комерційних об’єктів та здійснення відповідної діяльності без урахування вимог законодавства щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, які перебувають у їх користуванні. Найбільшого поширення такі порушення набули в Луганській, Рівенській областях, АР Крим та місті Києва.
Бездіяльність органів місцевої влади у сфері регулювання земельних відносин призводить до численних фактів несплати орендної плати за використання земельних часток (паїв) та земель запасу й резерву. Органи місцевого самоврядування порушують вимоги чинного законодавства при продажу земель несільськогосподарського призначення суб’єктам підприємницької діяльності. Порушенням вимог ст. 127 Земельного кодексу України є продаж вільних від забудови земельних ділянок не на конкурентних засадах (без проведення конкурсу чи аукціону).
Аналіз виявлених порушень земельного законодавства свідчить, що найпоширенішим порушенням є “самовільне зайняття земельних ділянок”, яке протягом останніх років становило більше ніж 50% від кількості всіх виявлених порушень. Поширення такого виду правопорушення на всій території України свідчить про його підвищену суспільну небезпеку, оскільки до бюджетів різних рівнів не надходять значні кошти від несплати земельного податку та орендної плати. За період з 2001 до 2007 р. кількість виявлених правопорушень щодо самовільного зайняття земельних ділянок зросла у 3,2 рази (з 10 560 порушень у 2001 р. до 33 959 у 2007 р.), а площа самовільно зайнятих земельних ділянок збільшилась, відповідно, з 138 тис. га до 1 млн. 173 тис. га. У І півріччі 2007 р. було виявлено 19,7 тис. випадків самовільного зайняття земельних ділянок, що становить 63,7% від кількості всіх виявлених порушень земельного законодавства. Порушення щодо самовільного зайняття земельних ділянок виявлені на площі близько 480,3 тис. га. Нові випадки самовільного зайняття більш характерні для окремих регіонів країни (Автономна Республіка Крим, Карпатський регіон).
Самовільне зайняття земельних ділянок спричиняє недосконалість законодавства (у тому числі, як вже зазначалося, мізерні розміри штрафів за порушення вимог земельного законодавства, складний і довготривалий механізм примусового звільнення земельної ділянки за рішенням суду). Фактично такий вид правопорушення, як “самовільне зайняття”, не є поширеним і охоплює близько 5% земель, які через недосконалість законодавства нині обліковуються як самовільно зайняті. Значні площі самовільно зайнятих земель характерні виключно для окремих регіонів (Автономної Республіки Крим – кримські татари).
Проте правовий механізм примусового звільнення самовільно зайнятої ділянки досить складний і довготривалий. Саме через це органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування дуже рідко використовують надане їм право на звернення до суду з позовами про примусове їх звільнення. У більшості випадків порушення закону залишаються не усуненими.
У вищезазначених випадках, на нашу думку, подальший контроль за усуненням порушень повинен здійснювати орган, який має повноваження розпоряджатися цими землями (відповідна місцева рада; самоврядний контроль; місцева державна адміністрація), а не інспекція, як вимагають органи прокуратури, адже це не передбачено законодавством. Інспекція вживає заходів для усунення порушень, і в разі, коли вжиті всі заходи впливу, подальше їх усунення повинні здійснювати органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які наділені відповідними повноваженнями.
У Запорізькій області за 2006 р. грошова оцінка виконана в 60 населених пунктах на площі 11,5 тис. га та земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів на площі 0,09 тис. га.
На сьогодні в Запорізькій області інвентаризація земель сільськогосподарського призначення проведена на всій площі. У населених пунктах станом на 1 січня 2007 р. проінвентаризовані землі площею 127,2 тис. га, що становить 53,8% від загальної площі 236,5 тис. га. На землях несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів інвентаризація проведена на площі 45,8 тис. га, що становить 47,3% від загальної площі (96,7 тис. га). У межах області роботи з інвентаризації земель проводяться в основному за рахунок підприємств, установ, організацій та фізичних осіб.
На сьогодні нагальною проблемою в Запорізькій області є впорядкування зон у прибережних смугах річки Дніпро та Азовського моря, де за останні 30 років проводилась стихійна забудова територій як фізичними, так і юридичними особами. Все це призвело до використання землі не за цільовим призначенням, порушення земельного, природоохоронного та інших законодавств України. При цьому також практично відсутні збори податків за землю із цих територій. Тому необхідно провести тотальну інвентаризацію земель прибережних смуг річки Дніпро та Азовського моря на території області.
У Запорізькій області головним чинником, який стримує проведення робіт щодо розмежування земель державної та комунальної власності області, є недостатнє фінансування цих робіт як з державного, так і з місцевих бюджетів.
У третьому розділі – Удосконалення державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів України” – визначено напрями подальшого розвитку системи управління земельними ресурсами, удосконалення механізмів державного регулювання раціонального використання земельних ресурсів.
З початку 1990-х рр.. до сьогодні в Україні відбувається процес реформування земельних відносин, значний перерозподіл землі, передача її в приватну власність. Держава не має ефективних механізмів управління земельними ресурсами, про що свідчать численні порушення земельного законодавства, моніторингу стану земельних ресурсів.
У зв’язку із цим, реалізація програми створення єдиного моніторингу земельних ресурсів дасть змогу сформувати систему державного моніторингу земельних ресурсів – основоположну інформаційну інфраструктуру державного й муніципального управління земельними ресурсами, активізувати залучення землі до цивільного обороту.
Для започаткування державного моніторингу стану земельних ресурсів ми пропонуємо, щоб Кабінет Міністрів України розробив Національну програму «Державний моніторинг земельних ресурсів на 2010-2015 роки», цілями якої буде: формування загальнодержавної та регіональної організаційної структури з ведення державного моніторингу земель; формування нормативно-методичної бази для ведення державного моніторингу земельних ресурсів; створення єдиної мережі полігонів, еталонних стаціонарних та інших ділянок державного моніторингу земель; створення координатної й планово-картографічної основи; ландшафтно-екологічне районування територій держави; формування інформаційної бази моніторингу земельних ресурсів і створення фонду матеріалів та даних державного моніторингу земель; ведення спостережень за станом земель різних категорій для своєчасного виявлення змін, їх оцінки, прогнозу й вироблення рекомендацій щодо запобігання й усунення наслідків негативних процесів; інформаційне забезпечення державного земельного кадастру, землеустрою, державної кадастрової оцінки й інших функцій державного та регіонального управління земельними ресурсами.
Для створення єдиного інформаційного банку даних управління земельними ресурсами ми пропонуємо створити інтегровану земельну інформаційну систему, основними завданнями якої має стати: надання юридично обґрунтованих і достовірних даних про права на земельні ділянки й міцно пов'язану з ними нерухомість для органів управління, судів, банків, юридичних і фізичних осіб; забезпечення захисту прав власників, власників і користувачів землі та міцно пов'язаної з нею нерухомості; забезпечення встановлення й реєстрації правового режиму користування земельними ділянками, будівлями та приміщеннями; інформаційне забезпечення збору земельного податку й податку на нерухомість; поповнення бюджету за рахунок мит і зборів із земельних операцій і операцій з нерухомістю; інформаційна і правова підтримка функціонування ринку землі та іншої нерухомості; облік кількості і якості землі, створення банку даних про наявність і стан земельних ресурсів; інформаційне забезпечення і підтримка формування програм щодо раціонального використання земельних ресурсів, оптимального планування розвитку територій тощо.
Відповідно до Положення про ведення державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р., державний земельний кадастр ведеться Держкомземом, Комітетом по земельних ресурсах і земельній реформі Автономної Республіки Крим, управліннями земельних ресурсів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, відділами земельних ресурсів районних державних адміністрацій, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів. Проте, на нашу думку, вказані органи державної влади та місцевого самоврядування не виконують належно функції щодо ведення державного земельного кадастру.
У 2003 р. було створено Державне підприємство “Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах”. Повноваження цієї установи прописані в Положенні про Державне підприємство “Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах”, затверджене наказом Державного комітету України по земельних ресурсах України від 23 травня 2003 р. № 135. У зв’язку із цим для покращення ведення державного земельного кадастру та моніторингу за станом земельних ресурсів ми пропонуємо доповнити повноваження цього Центру щодо проведення державного моніторингу стану земель.
Центр державного земельного кадастру має розробляти за погодженням із зацікавленими органами виконавчої влади й затверджувати в установленому порядку нормативні, інструктивно-методичні та інші документи з питань організації й проведення державного моніторингу.
Основними цілями такого моніторингу мають стати:
- діагностика стану земельного фонду для своєчасного виявлення змін, їх оцінки та вироблення рекомендацій щодо запобігання й усунення наслідків негативних процесів;
- інформаційне забезпечення державного земельного кадастру, раціонального землекористування й землеустрою, контролю за використанням і охороною земель.
За наслідками оцінки стану земель обласні головні управління із земельних ресурсів мають розробляти та за погодженням з відповідними органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України направляти до Центру державного земельного кадастру пропозиції з моніторингу земельних ресурсів на певний період. Вказані державні органи виконавчої влади мають узагальнювати й аналізувати матеріали моніторингу, державного земельного кадастру та щорічно подавати в Кабінет Міністрів України як доповіді про стан використання земельних ресурсів України.
В умовах сучасного стану вітчизняної економіки одним з ключових напрямів єдиної національної програми економічного розвитку України стає розробка й реалізація ідеології державної земельної політики, що забезпечує підвищення ефективності управління земельними ресурсами, раціональне використання земель.
Формування ефективної державної земельної політики на регіональному рівні потребує застосування системного підходу, методологічною основою якого повинна стати, на нашу думку, Концепція управління земельними ресурсами в регіоні.
Реалізація концепції повинна бути організована в рамках регіональної комплексної програми соціально-економічного розвитку регіону, яка затверджується місцевою обласною радою й систематизує взаємопов'язані цільові програми, кожна з яких визначає економічно обґрунтовані механізми вирішення конкретних управлінських завдань.
Концепція управління земельними ресурсами в регіоні є ідеологічною основою формування регіональної політики і стратегії при веденні державного земельного кадастру, пов'язаних з ним підсистем регулювання земельних відносин. Основними цілями концепції є розробка й систематизація організаційних, правових і методологічних моделей створення та ведення державного земельного кадастру на обласному рівні. Концепція управління земельними ресурсами в регіоні має вирішувати такі завдання: систематизувати процеси, що відбуваються в структурі управління земельними ресурсами й об'єктами нерухомості області; визначити напрями формування оптимальної інфраструктури державного земельного кадастру обласного рівня; розробити системний підхід і методологічну основу використання державного земельного кадастру обласного рівня.
Варто зазначити, що, на відміну від існуючої методики зі складання щорічного державного земельного балансу земель, де відповідно до Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р., основною одиницею обліку земель є власник землі і землекористувач, у тому числі орендар, для уточнення зазначених положень нами пропонується нова облікова одиниця – обліковий земельний контур (УЗК) для територій адміністративних районів області.
Обліковий земельний контур – частина території, що входить до складу блоку або представлена самостійним кадастровим кварталом, є відокремленою обліковою одиницею, обмеженою базисними лініями, що збігаються з межами поселень, лінійними елементами, природними рубежами (залізниці, автомобільні дороги, річки, водосховища). Сума площ облікових земельних контурів на території одного адміністративного району в комплексі з площами всіх населених пунктів того самого району складають єдину облікову адміністративну одиницю – район.
Пропоноване нами вирішення питання й розподіл всієї території на облікові земельні контури повинні вирішити проблему контролю за постійною зміною меж у встановлених базових одиницях обліку із закріпленням у натурі межовими знаками у відповідній системі координат. До складу земельного облікового контуру можуть входить декілька кварталів. | 
