Феоктистова Евгения Анатольевна ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ДОЛЕВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ

summary

Структура диссертации определена предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов,  заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении обосновываются научная новизна и актуальность исследования, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, раскрыты методологическая и теоретическая основы, нормативная и эмпирическая базы исследования, представлена  апробация результатов исследования.

Первая глава «Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» посвящена рассмотрению понятия, цели, задач, предмета, объектов надзора в данной сфере.

Первый параграф «Понятие, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» посвящен основополагающих понятий прокурорского надзора. Определено место прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов в прокурорско-надзорной деятельности. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов для целей исследования рассмотрен как направление подотрасли прокурорского надзора (прокурорский надзор за исполнением законов о социальных правах), включающее надзор за исполнением норм градостроительного, жилищного, гражданского, земельного законодательства в отношениях по долевому строительству многоквартирных домов. Выделение данного направления надзорной деятельности прокуроров обусловлено сложившейся в настоящее время ситуацией в указанной сфере правоотношений, требующей пристального внимания прокуроров, что не раз отмечалось в соответствующих актах Генеральной прокуратуры РФ, а также повышенной общественной значимостью защиты правоотношений в области долевого строительства.

Понятие прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов сформулировано как одно из направлений закрепленного законом «О прокуратуре Российской Федерации» основного вида деятельности органов прокуратуры, осуществляемого от имени государства специально уполномоченными лицами – прокурорами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства путем своевременного выявления, устранения и предупреждения нарушений законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.

Определены цели и задачи прокурорского надзора в сфере долевого строительства многоквартирных домов как направления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Сделан вывод, что в настоящий период прокурорский надзор в рассматриваемой сфере отношений осуществляется бессистемно, в текущем режиме. Указано на необходимость осуществления надзора интенсивно и комплексно, что позволит своевременно отслеживать состояние законности, незамедлительно реагировать на правонарушения в данной сфере, выполнять превентивную функцию надзора, анализировать и прогнозировать состояние законности в данной области, а это в конечном итоге окажет положительное влияние на общую ситуацию в сфере строительства жилья на долевой основе.

Сделан вывод о необходимости разработки и издания Генеральной прокуратурой РФ соответствующего организационно-распорядительного документа, регулирующего вопросы надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, а также внесения изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующий представление отчетности о работе прокурора, и в соответствующую Инструкцию по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П, что, по мнению автора, позволит иметь более полную картину состояния законности в данной сфере.

Второй параграф «Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» посвящен рассмотрению предмета прокурорского надзора в исследуемой сфере, а также взаимосвязанного с ним понятия пределов указанного направления надзора.

Проведен анализ существующих в науке точек зрения о понятиях предмета и пределов прокурорского надзора. С их учетом и исходя из специфики исследуемого направления сформулировано понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов и его пределов.

Дан анализ законов, составляющих предмет надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, которые систематизированы с учетом характера правового регулирования. Выделена группа законов, непосредственно регулирующих отношения в сфере строительства многоквартирных домов на долевой основе, и группа законов, регламентирующих деятельность поднадзорных объектов.

Диссертантом рассмотрен наиболее распространенный способ участия в долевом строительстве многоквартирных домов путем заключения соответствующего договора, сделан вывод о правильной и обоснованной позиции законодателя по регулированию данных общественных отношений отдельным специфическим нормативным правовым актом.

Изучив законодательное регулирование отношений в исследуемой сфере, автор приходит к выводу о необходимости совершенствования положений Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Выделены критерии, определяющие пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов; дана их характеристика.

В третьем параграфе «Объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» рассмотрены вопросы, касающиеся объектов исследуемого надзорного направления.

Изучены изложенные в литературе позиции по поводу определения объекта прокурорского надзора. Отмечено, что круг объектов по любому направлению надзора может быть установлен исходя из целей запланированной конкретной проверки; не следует в каждом случае осуществлять проверки исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов на всех поднадзорных объектах, расширительно толкуя их перечень, так как это приводит к распылению сил оперативных сотрудников и необоснованным временным потерям.

С учетом характера осуществляемой в сфере долевого строительства многоквартирных домов деятельности автором предложена систематизация объектов прокурорского надзора:

– контролирующие органы, осуществляющие контроль и надзор в исследуемой области;

– органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица, обеспечивающие возможность осуществления деятельности застройщиков и выполнения ими предусмотренных законодателем процедур;

– застройщики, непосредственно занятые в сфере долевого строительства многоквартирных домов.

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус включенных в указанные группы поднадзорных объектов, показал, что в настоящее время правовое положение органов, осуществляющих государственное регулирование, а также органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере долевого строительства многоквартирных домов, четко определено, установлены их полномочия, предусмотрены формы взаимодействия этих органов с субъектами долевого строительства.

Однако Федеральным законом «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» полномочия, которые должен осуществлять контролирующий орган, определены как его право, в связи с чем указанные органы не всегда используют предоставленные им полномочия. Сделан вывод о неэффективном функционировании уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов, что проиллюстрировано примерами прокурорской практики. Высказано мнение, что такая ситуация может быть обусловлена относительной новизной правового института долевого строительства и сравнительно недавним возложением полномочий на соответствующие органы.

Констатировано, что деятельность контролирующих органов осложняется еще и несовершенством законодательства, в связи с чем предложено внести изменения в часть 2 статьи 19 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Глава вторая «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» состоит из четырех параграфов, в ней рассмотрены проблемы организации прокурорского надзора в исследуемой сфере, определены общие положения и специфика методики прокурорской проверки, выделены и систематизированы характерные нарушения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, а также проанализирована работа прокурора по привлечению к ответственности за нарушение законов в данной области отношений.

В первом параграфе «Общая характеристика организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» раскрыты общие вопросы организации прокурорского надзора в данной сфере.

Взаимосвязанные элементы организации надзора (распределение обязанностей между прокурорскими работниками;  информационно-аналитическая работа; планирование работы прокурора по осуществлению надзора;  проведение прокурорских проверок; организация взаимодействия между сотрудниками органов прокуратуры различных подразделений и с контролирующими органами и т. п.) рассмотрены применительно к исследуемому направлению надзора.

Обращено внимание на необходимость закрепления осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов за конкретным прокурорским работником (работниками) прокуратуры района (города), имеющим опыт работы в органах прокуратуры, осуществляющим надзор за исполнением жилищного, земельного, градостроительного законодательства, закрепления общего руководства данным надзорным направлением за заместителем прокурора, ответственным за надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, рассмотрен круг обязанностей прокурорского работника.

Отстаивается мнение о целесообразности проведения анализа практики прокурорского надзора на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации и Генеральной прокуратуры РФ в данной сфере с обязательным направлением информационных писем о результатах надзорных мероприятий в сфере долевого строительства многоквартирных домов, с обобщением положительного и отрицательного надзорного опыта прокуратур; периодического с учетом сложившейся ситуации на поднадзорной территории проведения заседаний коллегий прокуратуры и координационных совещаний правоохранительных органов, семинарских занятий; разработки методических рекомендаций по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере долевого строительства многоквартирных домов и т. п.

Делается вывод о том, что наиболее эффективными формами взаимодействия органов прокуратуры разных уровней являются разработка и направление методических рекомендаций по проведению проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, проведение заседаний коллегии прокуратуры и координационных совещаний правоохранительных органов, направление информационных писем с обобщением практики надзора.

Обосновывается необходимость указания в плане работы прокуратуры проведения проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов не реже одного раза в квартал, что позволит проанализировать ситуацию в сфере долевого строительства в динамике, не допустить каких-либо упущений в надзоре при наличии достоверной информации за сравнительно короткий период; при необходимости (высокие темпы строительства, массовые нарушения прав граждан – участников долевого строительства) предложено проводить указанные проверки ежемесячно.

Во втором параграфе «Основные положения и специфика методики проведения проверки исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» рассмотрены основные положения методики проведения прокурорской проверки, определена специфика проведения проверки в зависимости от круга подлежащих выяснению вопросов.

Отстаивается мнение о целесообразности проведения заранее запланированных проверок исполнения законов, регулирующих правоотношения по долевому строительству многоквартирных домов, так как при проведении проверок исполнения законов в исследуемой сфере во внеплановом порядке в связи с поступлением в органы прокуратуры обращений граждан-дольщиков о нарушениях их прав невозможно в полном объеме принять меры к установлению и устранению правонарушений из-за эпизодического характера надзора.

Рассмотрены основные этапы проведения проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов. Обращено внимание на необходимость тщательной подготовки к проведению проверки, которая заключается в изучении имеющейся информации о состоянии законности в данной сфере, действующего законодательства, регулирующего отношения в сфере долевого строительства, составлении плана проверки.

Определены задачи проверки исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов; рассмотрены вопросы о необходимости истребования определенных сведений и документов в контролирующих и иных органах, о привлечении к проведению проверки специалистов.

Отмечена необходимость определения круга вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки, который определяется в том числе и характером проверки – заранее запланированным или текущим, по поступившему в органы прокуратуры обращению, а также необходимость составления перечня наиболее распространенных нарушений законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.

Третий параграф «Характерные нарушения законов, выявляемые прокурорами по результатам проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, и принимаемые акты прокурорского реагирования» посвящен анализу и системному обобщению типичных нарушений законов, выявленных прокурорами по результатам проведения проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, а также рассмотрению принимаемых актов прокурорского реагирования.

Отмечается важность владения информацией о наиболее типичных нарушениях, допускаемых в сфере долевого строительства многоквартирных домов.

Обосновывается целесообразность применения классификации типичных нарушений законов в данной сфере, разработанной исходя из основных этапов строительства, что существенно оптимизирует проведение проверки, снижает временные затраты и способствует концентрации усилий конкретного прокурорского работника по проведению проверки исполнения законов при строительстве определенного объекта недвижимости.

Дается рекомендация  о применении мер прокурорского реагирования в конкретной надзорной ситуации.

Выделены наиболее распространенные меры прокурорского реагирования, применяемые к нарушителям законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.

Поскольку участие прокуроров в гражданском судопроизводстве в целях защиты интересов граждан – участников долевого строительства жилья ограничено соответствующими положениями статьи 45 Гражданского процессуального кодекса РФ, предложено уделять особое внимание случаям нарушения прав дольщиков, не имеющих иного жилья, кроме приобретенного по договорам долевого участия в строительстве; в каждом случае выяснять возможность их самостоятельного обращения в суд; при установлении обстоятельств, препятствующих им в осуществлении права на судебную защиту, принимать меры к подготовке соответствующих исковых заявлений в суд.

Отстаивается мнение о том, что при внесении представлений об устранении допущенных нарушений законов в данной сфере, протестов об отмене противоречащих законам правовых актов необходимо руководствоваться прежде всего интересами граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирного дома, так как в результате применения различных форм прокурорского реагирования может быть нарушен сложный процесс строительства, увеличено время проведения строительных работ, отодвинут срок введения многоквартирного дома в эксплуатацию и т. п.

Констатирован факт использования недобросовестными застройщиками приостановления строительных работ на основании внесенных актов прокурорского реагирования для оправдания затягивания сроков строительства, что не способствует укреплению авторитета органов прокуратуры в обществе.

Автор считает, что действия органов прокуратуры при выявлении нарушений законов должны быть направлены на проведение мероприятий по надлежащему оформлению деятельности застройщика, а не на прекращение либо приостановление его деятельности, которые целесообразны только при угрозе безопасности граждан.

В четвертом параграфе «Работа прокурора по привлечению к  ответственности за нарушение законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов» рассмотрен вопрос о деятельности прокурора для привлечения к ответственности в связи с нарушением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.

Обращено внимание на то, что при выявлении нарушений законов в исследуемой области отношений в каждом конкретном случае необходимо ставить вопрос об ответственности виновным лиц в соответствии с требованиями гражданского, административного, уголовного законодательства. Отмечено, что решение вопроса об обращении в суд в интересах граждан – участников долевого строительства, чьи права нарушены следует решать с учетом предоставленных прокурору для участия в гражданском процессе полномочий.

Сделан вывод о том, что наибольший удельный вес составляют случаи наступления гражданско-правовой и административной ответственности в исследуемой сфере.

Оценены последствия ненадлежащего исполнения сторонами своих обязательств по договору при решении вопроса об ответственности сторон по договору, условия и основания наступления которой нередко остаются в тексте договора неоговоренными, а имеющиеся формулировки об ответственности – неконкретными.

Отмечается, что на сегодняшний день положения Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» соблюдаются при заключении не более чем 10 процентов сделок. Большинство застройщиков используют вексельную схему и договор предварительной купли-продажи.

Сделан вывод о том, что действующее законодательство не препятствует застройщикам заключать с гражданами – участниками долевого строительства не договор участия в долевом строительстве в соответствии с положениями указанного Федерального закона, а любой соответствующий гражданско-правовой договор, в результате чего граждане, вступившие в отношения долевого строительства, оказываются не защищенными согласно вышеупомянутому закону.

Предложены варианты выхода из сложившейся ситуации. С учетом того, что злоупотребления застройщиков принимают все большие масштабы, а механизм судебной защиты прав граждан-дольщиков неэффективен, отстаивается мнение о целесообразности осуществления более жесткого регулирования деятельности застройщиков по привлечению денежных средств граждан в долевое строительство, для чего предложена новая редакция статьи 3 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Отмечается, что наиболее часто организации-застройщики и лица, выполняющие в них функции управления, привлекаются к административной ответственности по следующим статья Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: 7.1 (самовольное занятие земельного участка), 9.4 (нарушение требований проектной документации), 9.5 нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию), 14.3 (нарушение законодательства о рекламе), 14.8 (нарушение иных прав потребителей), 14.28 (нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости). 

Рассмотрены способы привлечения денежных средств граждан для строительства жилья с целью их последующего хищения. Отмечается, что число уголовных дел, возбужденных по статье 159 Уголовного кодекса Российской Федерации по факту мошеннических действий лиц, привлекавших денежные средства граждан – участников долевого строительства, на порядок меньше числа обращений участников долевого строительства в правоохранительные органы о привлечении к уголовной ответственности указанных лиц в связи с трудностями определения направленности умысла виновного лица на хищение денежных средств дольщиков и опровержения его доводов о наличии в момент получения денежных средств дольщиков намерения исполнить обязательство по строительству и передаче им объектов долевого строительства.

В заключении подводится итог диссертационного исследования, излагаются основные выводы, сформулированные в ходе исследования.

В приложениях представлены использованная в процессе исследования анкета, проект указания Генерального прокурора РФ об организации исследуемого направления прокурорского надзора, проект Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 30.12.2004 № 214–ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», о внесении изменений в  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, таблицы, сформированные по результатам изучения и анализа правоприменительной практики.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Феоктистова, Е.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства гражданами многоквартирных домов (типичные нарушения законов и их выявление) / Е.А. Феоктистова // Закон и право. – 2009. – № 2. – С. 62 – 63. – 0,2 п. л.

2. Феоктистова, Е.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства гражданами многоквартирных домов как условие эффективной реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» / Е.А. Феоктистова // Право и государство: теория и практика. – 2009. – № 2. – С. 94 – 97. – 0,3 п. л.

Публикации в иных изданиях:

3. Феоктистова, Е.А. О недостатках законодательного регулирования института долевого участия в строительстве / Е.А. Феоктистова // Актуальные вопросы теории и практики прокурорско-следственной деятельности: 10-я научно-практическая конференция молодых ученых, 27 – 28 апреля 2007 г.: тезисы выступлений.  СПб: Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ. –  2008. – С. 35 –36. – 0,1  п. л.

4. Феоктистова, Е.А. Некоторые аспекты нормативно-правового регулирования участия в долевом строительстве / Е.А. Феоктистова // Правовые и экономические аспекты реализации приоритетных национальных проектов в России: материалы ме6жрегиональной межвузовской научно-практической конференции 29 марта 2007 г.: в 2 ч. Ч. 2. СПб.: ИПП, 2007. – С. 139 – 144. – 0,4 п. л.

5. Феоктистова, Е.А. Цели, задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов / Е.А. Феоктистова // Актуальные вопросы теории и практики прокурорско-следственной деятельности: 11-я научно-практическая конференция молодых ученых, 25 апреля 2008 г.: тезисы выступлений. СПб: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ. – 2008. – С. 17 – 18. – 0,1  п. л.