Кцоев Аслан Бимбулатович. ТЕОРИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ: СУБСИДИРОВАНИЕ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ

summary

Структура работы:

Введение

Глава 1. Оптимальные механизмы в экономической теории:

исследование роли стимулов в системе социально-экономических

отношений

1.1. Критерии оптимальности в теории экономических механизмов

1.2. Теоретические основы согласования стимулов в системе

распределения ресурсов

1.3 Экономические механизмы в системе отношений

15

Глава 2. Государственная поддержка сельского хозяйства

2.1. Исследование программ субсидирования российских

товаропроизводителей

2.2. Мировой опыт поддержки производства и потребления

2.3. Экономическая эффективность программ развития отрасли

Глава 3. Анализ механизма распределения субсидий: максимизация дохода производителей и оценка достижения целей

3.1. Финансовое состояние российского сельского хозяйства

3.2. Рейтинговая оценка предприятий

3.3. Влияние субсидирования на экономику аграрной сферы

Глава 4. Модель роста субсидий: несогласованность механизма и

ограничение эффективности

4.1. Предпосылки и подходы к построению модели

4.2. Результаты эмпирического анализа: предел влияния субсидии на

финансовое состояние организации

4.3. Социально-экономические отношения как фактор ограничения

влияния субсидий на положение отрасли

Глава 5. Формирование оптимального механизма распределения

субсидий

5.1. Основные подходы к совершенствованию механизма

распределения субсидий

5.2. Оптимизация механизма в «рейтинговой модели»

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

16

Основные положения работы

Экономические механизмы в системе социально-экономических отношений

Рассматриваемая теория экономических механизмов имеет широкое универсальное применение как в исследовательской работе, так и на практике. Теории механизмов используются в различных областях: от государственного управления до решения частных вопросов бизнеса, например, в устройстве и проведении аукционов.

Авторы теории исходят из формулировки что, механизм — это институт или процедура определения результата.2 Лицо, которому предоставляется право выбора механизма, назначается в зависимости от поставленной задачи. Если рассматривается пример общественного блага, то разработка механизма проводится правительством. При проведении политических выборов процедура обычно определена конституцией, в этом случае ее авторы и будут являться лицами, конструирующими механизм выборов.

Проектирование механизмов строится на основании теории игр, согласно которой игроки придерживаются стратегии, позволяющей улучшить свое собственное положение с учетом тех, которые по их прогнозу будут доминировать у остальных игроков. В реальной жизни имеют место нечестные стратегии, отличающиеся сокрытием информации, фальсификациями, стремлением к монопольному положению, отсутствием стимулов к развитию и др. В связи с этим одним из основных вопросов в области оптимальных механизмов является создание такой системы мотивации, чтобы каждый участник выиграл без потери эффективности для экономики. Задача эта относится к компетенции регулирующих органов или самих участников механизмов.

2 Маскин Эрик С. Конструирование экономических механизмов. Как реализовать социальные цели. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2009. — С. 6.

17

В отношении процесса распределения субсидий в сельском хозяйстве искомым результатом будет то, чего государство хочет добиться посредством выделения средств производителям. Применительно к России ответ на этот вопрос можно найти в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг. и в проекте аналогичной Госпрограммы на 2013–2020 гг.3

Таким образом, определено, что механизм государственной поддержки и распределения субсидий формируется на основании нормативных документов, принимаемых на государственном уровне. Разработчиком изучаемого механизма является государство в лице исполнительных органов власти федерального и регионального уровней.

В этой связи необходима квалификация отношений, возникающих в процессе формирования механизма. Рассмотрение государства в качестве уникального участника хозяйственного процесса в свою очередь требует изучения специальных теоретических моделей, позволяющих понять и отобразить способы принятия и реализации решений. Модели принятия решений в государстве в большой степени зависят от множества процессов, таких как глобализация, формирующаяся политическая система, структура административного аппарата. Все это приводит к совершенно различным социальным эффектам в однотипных государствах и в похожих исторических условиях, что обусловливает необходимость изучения сложившихся способов разработки и принятия государственных решений в условиях функционирования формирующегося экономического механизма. Так как действующие элементы экономического механизма являются в то же время участниками социальных отношений, они переносят доминирующие в

3 Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия 2008-2012 годов.

<http//www.mcx.ru/navigation/docfeeder/show/145.htm>

18

общественных отношениях нормы на работу конкретных экономических механизмов.

В связи с этим будут оцениваться доминирующие модели принятия государственных решений, как отражение сложившихся социальных отношений в обществе в изучаемый период. Через понимание механизма принятия государственных решений определяются закономерности целенаправленной деятельности авторов конкретных нормативных документов, управляющих на практике интересующими нас процессами.

Институциональные субъекты политики при решении общественных задач постоянно оценивают меняющуюся ситуацию, выдвигают цели в соответствии со своими интересами, изучают альтернативы достижения и реализации задач. В практической управленческой деятельности, безусловно, имеет место комплексный подход, где применение процедур и технологий нормативного или поведенческого подхода определяется условиями конкретной ситуации. Это обусловлено широким спектром задач, решаемых государственными органами. Так как в процессе распределения средств задействованы люди со своими мотивами и характерными особенностями, предельно важно правильно определить ту социальную среду, в которую механизм будет внедряться.

Ю.Я. Ольсевич приходит к аргументированному выводу, что россияне в своем большинстве переменчивы в своих доминирующих наклонностях и оценках, изобретательны и терпеливы. Обосновано утверждение, что в вопросах экономических реформ не стоит полагаться на «инициативу снизу» и на законодательную деятельность. В подобной среде важнейшая роль должна принадлежать организаторской работе власти по созданию рыночных хозяйственных структур и подбор ответственных лидеров4.

Таким образом, исследователи психологической составляющей в экономических процессах приходят к заключению о необходимости

4 Ольсевич Ю.Я. Психологические основы экономического поведения. — М.: ИНФРА-М, 2009. — С. 351-368.

19

разработки экономических механизмов, работа которых позволит учитывать и обходить негативные особенности в экономическом поведении большинства россиян. Это имеет отношение не только к хозяйствующим субъектам на микроуровне, но и к людям, занятым в органах государственного управления.

Для определения уровня, на котором происходит формирование механизма распределения субсидий, нам представляется наиболее подходящей классификация уровней принятия государственных решений, предложенная А.И. Соловьевым. Государственные органы, нормы и институты ориентированы на организацию общесоциальных задач и, соответственно, согласование интересов крупных социальных групп; реализацию частных программ, имеющих предметный или территориальный характер; вспомогательные функции. По этим причинам выделяются три уровня принятия решений: политический, макроэкономический, административный5. Эта классификация представляется наиболее приемлемой именно для экономического исследования, так как автор раскрывает не только социальный и политический аспекты, но также и экономические связи процесса.

В качестве важнейшей составляющей политического механизма принятия государственных решений является наличие руководящего центра с безусловным лидером или лидирующей группой деятелей, политической воли, которая зависит от соотношения сил и ресурсов. Обозначенные в диссертации характеристики политического уровня принятия управленческих решений и особенности поведения основных действующих игроков не позволяют выделить его в качестве базового для разработки и внедрения экономического механизма, так как это будет противоречить закономерностям формирования оптимальных механизмов.

5 Соловьев А.И. Принятие государственных решений.— М.:КНОРУС, 2006. — С. 91.

20

Подводя итог, следует выделить опорные позиции для рассмотрения действующего механизма:

— процесс формирования и функционирования механизма распределения субсидий в серьезной мере зависит от сложившихся социально-экономических отношений. Доминирующие общественные отношения определяют характеристики механизма распределения субсидий через его участников — получателей средств и служащих государственных органов управления;

— сложившиеся на сегодняшний день отношения в рамках системы принятия государственных решений и поведенческие особенности населения предопределяют подбор подходов к конструированию оптимальных механизмов, предполагающих ограничение свободы выбора альтернатив;

— влияние политической системы в процессе выработки решений по распределению субсидий может быть причиной априори ограниченной экономической эффективности механизма.

Таким образом, содержание понятия механизма распределения субсидий в сельском хозяйстве определяется как институт, зависимый от системы отношений заинтересованных лиц, обусловленный стимулами и доминирующими стратегиями в борьбе за бюджетные средства. Распределение субсидий является элементом программы поддержки отрасли, сформированной под влиянием отношений, сложившихся в рамках регулирования экономики.

Теоретические предпосылки исследования согласованности стимулов участников экономических механизмов

Для решения поставленных перед исследованием задач, необходимо рассмотреть основные положения теории стимулов, представляющие интерес в связи с необходимостью согласования по стимулам конструируемых экономических механизмов.

21

Исходя из определения предмета и объекта исследования, касающихся распределения субсидий в сельском хозяйстве России, особый интерес вызывают теоретические основы согласования стимулов участников подобных механизмов. В данном случае одним из них является сам автор механизма, а именно государственный орган исполнительной власти. Поэтому в рамках рассматриваемых закономерностей согласования стимулов важно изучить стимулы политиков, чиновников и проблемы конституционного дизайна. Определение стимула в контексте данной работы выведено исходя из исследуемой проблемы — удовлетворения потребности товаропроизводителей в получении бюджетной денежной помощи для поддержания своей деятельности. Соответственно, стимулами в изучаемом процессе являются средства, распределяемые государством между организациями на безвозмездной основе. Вопросы конституционного дизайна необходимо принимать во внимание в связи с тем, что экономические и политические ограничения тесно связаны с принятием мер по максимизации долгосрочного ожидаемого общественного благосостояния. Достижение именно этой цели в российских условиях и является одной из основных задач изучаемых экономических механизмов, чему в значительной степени и посвящено диссертационное исследование.

Важным элементом описываемых процессов является полнота информации, так как неполнота информации является причиной высокой информационной ренты, влекущей серьезные экономические потери среди агентов. Выводы о том, что информационная асимметрия приводит к неэффективности перераспределительных экономических инструментов, что в свою очередь вызывает неэффективные политические конфликты, были сделаны в работах У. Викри и Д. Миррлиса. Политика объявлена игрой перераспределения информационных рент по правилам и в рамках, заложенных в конституции6.

6 Vickrey W. Measuring Marginal Utility by Reactions to Risk // Econometrica. — 1945. — No. 13. — P. 319–333.

22

Далее необходимо остановиться на возможностях снижения издержек, порождаемых информационной асимметрией. Одним из наиболее популярных подходов является решение с позиции теории полных контрактов. Подход основан на том, что требования эффективности предполагают, что орган, принимающий решение и обладающий информацией, обязан воспользоваться данной информацией с некоторой свободой действий.

Здесь необходимо обратиться к определению принципа выявления (revelation principle)7. В игре с неполной информацией существует открытый выигрышный механизм, который имеет равновесие, если игроки правдиво сообщают о типах своих стратегий. Иначе говоря, при наличии возможности реализации функции социального выбора с помощью какого-либо механизма существует возможность ее реализации с позиции правдивого механизма. Принципы выявления обозначают то, что максимизация общественного благосостояния может быть достигнута на основе оптимального выявляющего механизма. Данный инструмент мог бы извлечь доступную политикам информацию способом, совместимым по стимулам, и предотвратить влияние групп интересов на политиков8. Исследованию поддаются как индивидуальные, так и групповые стимулы в механизмах распределения. В этой ситуации политик исполняет роль агента, продвигающего в жизнь коллективные решения.

Подобный подход позволяет унифицировать процесс принятия решений, распределения полномочий и формирования свода правил. Весь процесс от передачи информации до принятия решений приобретает признаки однотипности без возможности частного влияния отдельных участников на какие-либо элементы системы. В этой ситуации политики становятся информированными наблюдателями, а чиновники —

7 Myerson Roger B. Perspectives on Mechanism Design in Economic Theory. Prize Lecture. — 2007. — December 8. — P. 323. — URL: http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2007.

8 Лаффон Жан-Жак. Стимулы и политэкономия. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2008. — С. 29.

23

информированными исполнителями, вынужденными действовать в предписанных рамках. Среди недостатков необходимо указать возможное ограничение рациональности и потребность в системе принуждения к исполнению условий контрактов.

Обращаясь к концепции неполного контракта, можно отметить, что политик становится лицом, обладающим правом принятия решения в случаях, когда механизмом не предусмотрены конкретные действия в этой ситуации. Основным недостатком в этой модели является невозможность установления ограничений на использование ресурсов по причине отсутствия возможности исчерпывающего описания всего комплекса правил или невозможности формирования полного контракта.

В исследованиях зарубежных экономистов этот процесс часто рассматривается в рамках более широкого понятия «конституционный дизайн». В данном исследовании представляют интерес теоретические положения по теме конституционного дизайна, которые можно использовать как основу конструирования механизма распределения субсидий в российском сельском хозяйстве.

«Конституция — это широкий долгосрочный контракт между правящими и управляемыми, определяющий условия, на которых агенты могут удерживать власть в целях представления интересов принципала»9. Это определение, предложенное Я.Э. Лейнем — известным шведским политологом, во многом отражает смысл самого понятия экономического механизма. Обращаясь к теме нашего исследования, можно перефразировать, что механизм распределения субсидий в сельском хозяйстве — это не что иное, как инструмент обеспечения соблюдения правил по долгосрочному контракту на поддержку отрасли между государством и производителями. Таким образом, исходя из теории конституционного дизайна, мы

9Lane I.E. Constitution and Political Theory. — Manchester, New York: Manchester University Press, 1996.

24

рассматриваем базу для формирования экономического механизма в интересующей нас области.

Изучение конституционного дизайна во многом основано на теории полного контракта. Согласно позиции Р.Майерсона в условиях децентрализованной информации и отсутствия ограничений в контракте организация эквивалентна централизованной организации, где информация должна распространяться в сторону центра по каналам, совместимым по стимулам. Центр доводит до агентов то, что им необходимо предпринять, и дает рекомендации по реализации поставленных задач. Характеристики механизма выявления, если агенты правдивы в своей частной информации, будут давать представление о возможных совместимых по стимулам распределениях. При этом лучшей организацией будет та, которая максимизирует искомый критерий на множестве совместимых по стимулам распределений. Основная задача в том, чтобы найти институт для реализации этого механизма10.

Изложенная модель предполагает движение информации от агентов к центру. Если мы будем использовать рассматриваемые концепции в ситуации распределения субсидий в отрасли с множеством агентов, то нам интересен учет фактора обмена информации между агентами. Для целей нашего исследования при конструировании механизма распределения субсидий в сельском хозяйстве важно понимать значение движения информации не только между организацией и центром (государственным органом власти), но и между сельскохозяйственными организациями — получателями субсидий.

Проблема сговоров является одной из основных при конструировании экономических механизмов и в теории стимулов. На данный момент эта задача не имеет однозначного решения, вместе с тем, существуют концепции ограничений возможностей сговора. В своих моделях Ж.-Ж. Лаффон и

10 Myerson R. Optimal coordination mechanisms in generalized principal-agent problems // Jou al of Mathematical Economics. — 1982. — No. 10. — P. 67–81.

25

Ж.Тироль ограничивают возможность сговора через введение внешних дополнительных трансакционных издержек11. Появляется понятие принципа устойчивости к сговорам, предполагающее, что распределение ресурсов может осуществляться при помощи устойчивого к сговору принципа вы- явления для агента и надзорного органа, при котором агент и надзорный орган (посредник) не пожелают вступать в сговор и будут скрывать информацию от заинтересованных лиц.

Теоретическое описание ситуации с введением в механизм надзорного органа является актуальным для российских условий. Это обусловлено тем, что имеет место дискуссия о перемещении центра ответственности за прямое субсидирование производителей на банковскую систему. В этом случае банки будут выполнять роль надзорного органа, отвечающего за распределение средств и обеспечение эффективности их использования12.

Обобщая обозначенные принципы и приведенные в диссертации модели можно сделать вывод о том, что сопоставление положений теории стимулов с результатами изучения причинно-следственных связей между элементами системы распределения позволяет установить степень соответствия экономического механизма критериям оптимальности. В случае, если движущие стимулы не очевидны и выявляется поддержание чиновниками порядка распределения субсидий без достижения экономических целей, то возникает вопрос обусловленности их действий не экономическими, а социальными или политическими факторами.

Анализ механизма субсидирования российских производителей

В последние два десятилетия и особенно в период всемирного кризиса во многих странах усилилось вмешательство государства в экономику, т.е. ее

11 Tirole J. Hierarchies and Bureaucracies: On the Role of Collusion in Organization. — 1986. — No. 2. — P. 181–214.

12 Трушин Ю.В. О роли системы кредитования в экономическом регулировании сельского хозяйства. - М. : ООО "НИПКЦ Восход-А", 2010. — С. 130.

26

государственное регулирование. Россия не стала исключением в этом отношении, и усиление роли государства проявилось в последние годы в виде осуществления Приоритетного национального проекта «Развитие аграрно-промышленного комплекса», Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг., принятия множества законов, доктрин и концепций, увеличения размеров государственной поддержки. Вместе с тем, как отмечают авторы Мониторинга реализации Госпрограммы, весь перечисленный комплекс мер и принятые документы пока носят паллиативный характер, не содержат системного регулирования экономических отношений между субъектами продовольственного рынка: сельхозпроизводителями, предприятиями по переработке сырья, торговыми организациями13.

Аналитики отмечают, что вся эта сложная система нуждается в создании хозяйственного механизма, адекватного переживаемому в настоящее время Россией периоду. Механизм агропромышленного комплекса определен как совокупность взаимосвязанных экономических рычагов и методов воздействия на производство, обмен и потребление продуктов, кроме того, он включает методы и цели всех элементов производственно-экономической агросистемы. Среди основных элементов хозяйственного механизма АПК можно выделить: прогнозирование и планирование, финансирование и кредитование, налоговую систему, стимулирование труда, методы и формы управления, организации производства и экономических отношений, ценообразование, развитие социальной сферы, межотраслевые отношения, внешнеэкономические связи. В свою очередь среди экономических рычагов управления АПК выделяются: бюджетные ссуды, компенсации, субсидии, лизинг, финансирование региональных программ; кредитные рычаги, в том числе компенсация

13 Мониторинг осуществления Госпрограммы (2008–2009 гг.) / Коллектив авторов; науч. ред. В.З. Мазлоев, В.Я. Узун. — М.: Колос, 2010. — С. 9.

27

процентов, товарный кредит, инвестиционный кредит; ценовые рычаги — гарантированные цены, надбавки к ценам, залоговые цены, цены на покупку излишков; налоговые льготы; доля бюджетных средств в страховых платежах; таможенные пошлины при экспортно-импортных операциях, поддержка экспорта.

Исходя из этого можно определить, что механизм распределения субсидий является частью хозяйственного механизма АПК и оказывает влияние через экономические рычаги воздействия посредством финансирования деятельности отрасли. Общепризнано, что агропромышленный комплекс страны достиг критической отметки, в том числе, из-за отсутствия эффективной государственной поддержки. Для исправления ситуации чаще всего предлагается следующий комплекс мер: реструктуризация долгов сельскохозяйственных организаций, снижение цен на энергоносители, устранение диспаритета цен на продукцию сельского хозяйства и промышленности, производящей сельскохозяйственную технику, оборудование для перерабатывающей промышленности, минеральные удобрения, стимуляторы роста, средства защиты растений сельскохозяйственных культур. Все перечисленные меры озвучиваются довольно давно, но серьезного эффекта от этого не произошло. Возможно, причина низкой эффективности государственной поддержки состоит не в проведении отдельных мероприятий, а значительно глубже, на уровне сложившихся социально-экономических отношений. Используя термины теории экономических механизмов, первоначально следует изучить стратегии поведения основных игроков, осуществляющих свою деятельность в отрасли, а также привести стимулы к согласованию и выстроить механизм, согласованный по стимулам.

Сложившийся в России механизм распределения субсидий основан на заложенном в Госпрограмме перечне мероприятий, направленных на повышение конкурентоспособности российских товаропроизводителей (бюджетная поддержка союзов (ассоциаций) сельхозпроизводителей;

28

субсидирование приоритетных отраслей сельского хозяйства и экономически значимых программ развития, а также части затрат на уплату процентов по полученным кредитам и страховых взносов и др.)

Помимо мероприятий, подлежащих субсидированию, в действующей системе предусмотрено распределение выделяемых сумм между бюджетами на основе системы софинансирования: федеральным, бюджетами субъектов федерации и непосредственно самих участников, реализующих эти мероприятия. Распределение долей участия различается в зависимости от направлений.

Надо сказать, что Госпрограммой, предусматривающей субсидирование, не определен сам порядок распределения, а лишь ограничивается выделением приоритетных направлений. Сама же система распределения и выбора конкретного получателя остается нераскрытой.

Правила ВТО не диктуют непосредственно формат механизма распределения субсидий. Однако правилами ВТО и соглашением с Россией установлен ряд ограничений в субсидировании сельского хозяйства, что будет оказывать влияние на всю систему государственной поддержки отрасли. Стандартная формула для стран, присоединяющихся к ВТО, обычно заключалась в следующем: они брали на себя обязательства зафиксировать степень поддержки сельхозтоваропроизводителей на том уровне, на котором она оказывалась в течение трех последних лет. Далее он подлежал снижению на 20%. Россия вступает в ВТО на более выгодных условиях — после присоединения к ВТО правительство может увеличить субсидии сельскому хозяйству в два раза. Далее в течение длительного переходного периода необходимо провести сокращение объема поддержки до нынешнего уровня. Действительно, обязательства в области сельского хозяйства отличаются от стандартных ограничений, которые принимались другими странами, ранее присоединявшимися к ВТО. В соответствии со стандартным подходом присоединяющаяся страна «связывает» общий объем поддержки, искажающей торговлю, на уровне трехлетнего периода, предшествующего

29

присоединению, и сокращает в течение короткого периода после присоединения. Россия присоединилась к ВТО с тем условием, что уровень поддержки будет составлять 9 млрд долл. США. Если бы страна вступала на общих условиях, то эта цифра была бы в два раза меньше. Далее предусмотрено, что разрешенный уровень поддержки будет постепенно сокращаться, а с 2018 г. — будет зафиксирован на уровне, действовавшем на момент вступления.

Рассматривая мировой опыт государственной поддержки аграриев, необходимо отметить, что основные тенденции относительно изменения размеров прямой поддержки различны. Но, безусловно, в мире доминирует ситуация, когда происходит снижение доли поддержки в валовом доходе фермера из-за более высоких темпов роста доходов по сравнению с размерами поддержки. В России ситуация обратная. На фоне постоянно растущих объемов, происходит увеличение доли поддержки в валовом доходе на протяжении 2001-2009 годов.

Что касается методологии распределения средств, то необходимо отметить, что западные страны также не лишены изъянов в системе распределения субсидий. Например, изучение американского опыта показало, что значительная часть полученных фермером субсидий присваивается землевладельцем посредством завышенных арендных ставок на землю. Это заставляет задуматься об обоснованности выделяемых Конгрессом США объемов субсидий и усомниться в возможности использования американского опыта в качестве примера без более глубокого исследования конечного распределения ресурсов14.

Оценка эффективности Госпрограммы15 предполагает лишь только анализ макроэкономических показателей, выраженных в степени достижения

14 Barry K. Goodwin, Ashok K. Mishra, Francois Ortalo-Magne. The Buck Stops Where? The Distribution of Agricultural Subsidies. — URL: http://www.nber.org/papers/w16693.

15 Проект Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия 2013-2020.

<http://www.mcx.ru/documents/document/show/16834.342.htm>

30

заложенных целевых индикаторов. Правила ВТО также не содержат прямых рекомендаций о системе распределения субсидий, накладывая ограничения на общий размер и характер проводимых мероприятий относительно влияния на конкурентную среду. Таким образом, осуществив анализ указанных документов мы не находим ответа на вопрос о том, как принимается решение о выделении субсидии и о ее размере применительно к отдельным товаропроизводителям. Для получения указанной информации обратимся к более низкому уровню нормативных документов, то есть региональным инструкциям по распределению субсидий.

Региональные документы чаще всего типичны, что обусловлено их формированием по образу и подобию федеральных, поэтому рассмотрим их на примере одного из регионов. Для более глубокого изучения механизма распределения субсидий обратимся к Положению о предоставлении в 2011 г. субсидий из областного бюджета на государственную поддержку сельского хозяйства в Саратовской области16. Рассматриваемое Положение определяет категории и критерии отбора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, физических лиц (граждан, ведущих личное подсобное хозяйство), имеющих право на получение субсидии, цели, условия предоставления.

Согласно положениям документа, Министерство сельского хозяйства области доводит до получателей правила предоставления субсидий за счет средств областного бюджета; утверждает реестры на выделение субсидий на поддержку сельского хозяйства по соответствующим направлениям финансирования в разрезе получателей, формы справок-расчетов на предоставление и перечисление субсидий из областного бюджета; получателям согласно бюджетному законодательству. Получателями могут быть зарегистрированные на территории области сельскохозяйственные

16 Постановление от 25 января 2011 г. № 42-П ≪Об утверждении Положения о предоставлении в 2011 году субсидий из областного бюджета на государственную поддержку сельского хозяйства≫ // Собрание законодательства Саратовской области. — 2011. — № 3. — Саратов.: Государственное автономное учреждение ≪Саратов-медиа≫, 2011. — С. 788. — URL: http://www.garant.ru/hotlaw/saratov/307246.

31

товаропроизводители, а также иные получатели, указанные в приложении к документу. Предоставление средств областного бюджета в форме субсидии носит заявительный характер. Их получатели представляют в Министерство сельского хозяйства области справки-расчеты на выплату субсидий и иные документы, предусмотренные приложением к Положению, разработанным этим органом. Субсидии предоставляются в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований в течение 10 рабочих дней со дня представления получателями документов путем перечисления средств на расчетные счета получателей. Субсидии предоставляются в порядке очередности, исходя из времени поступления в министерство необходимых документов, предусмотренных настоящим Положением и приложением к нему.

Следовательно, можно отметить, что в данном документе есть порядок выделения средств в действующем механизме, то есть они выделяются в порядке очередности при подаче определенного набора документов. Остается рассмотреть вопрос о том, как определяются конкретные суммы. Анализ показывает, что суммы определяются чаще всего в привязке к натуральным показателям в зависимости от особенностей конкретной отрасли.

Предписанная процедура оказывает влияние на поведение организаций. В ситуации, когда решение о выделении средств зависит от времени подачи заявки и получения нужного места в очереди, доминирующей стратегией получателя становится повышение скорости сбора и предоставления документов. Такая нездоровая стратегия сейчас стимулируется через закрепленный механизм распределения субсидий, который лишает производителя уверенности в результативности процесса подачи заявки. Кроме того, он оказывается в зависимости от лица, контролирующего так называемую очередь из ожидающих субсидию лиц. В этих условиях стимулы распределяющего органа и получателя субсидии никак не согласуются, стратегии действий остаются скрытыми, усиливается

32

информационная ассиметрия, возникает повышенная информационная рента, растет вероятность сговора с целью получения преимущественного места в очереди. Все это дает основание считать, что указанный механизм противоречит объективным экономическим законам, рассматриваемым в настоящей работе. А именно, сложившийся механизм в России не может обеспечить достижения объявленной цели, так как действует в нарушение теории экономических механизмов, противоречит принципам оптимальности и согласованности. Стратегии участников механизма формируются в условиях скрытой информации, что приводит к доминированию общественных отношений такого типа, при которых вопрос экономической эффективности не является приоритетным. В теоретическом плане, касаясь общественной жизни, если правительству известно изначально, какой выбор общественных благ оптимален, известен механизм достижения оптимального состояния, то необходимо всего лишь принять закон, гарантирующий достижение этого результата. По аналогии, если на аукционе устроителям известно, какие участники ценят лоты наиболее высоко, то они могут вручить эти лоты непосредственно этим участникам. В ситуации по распределению субсидий необходимо строить механизм распределения, исходя из необходимости достижения поставленных целей, которые известны и закреплены в Госпрограмме.

Развитие направления конструирования экономических механизмов вызвано главным образом тем, что ни правительство, ни аукционисты обычно не располагают такой информацией. В силу того, что выбор общественных благ зависит от предпочтений граждан, разумное объяснение того, откуда правительству заранее знать эти предпочтения, часто представляется затруднительным. Соответственно, и аукционисты не могут знать наверняка ту оценку предметов, которую покупатели определяют для себя. Чаще всего разработчикам механизмов не известен оптимальный результат, поэтому авторитарное определение решения невозможно. Сам конструируемый механизм должен генерировать необходимую информацию

33

при его применении. Как отмечалось выше, проблема усугубляется тем, что обладающие ключевой информацией индивиды имеют собственные цели и могут не иметь ни малейшего стимула вести себя так, чтобы проявить свои знания. Теоретической основой согласования стратегий поведения в экономических механизмах является свойство функции, обозначаемое как монотонность по Маскину для реализации равновесия Нэша17. Не углубляясь в доказательства теорем применительно к предмету нашего исследования, мы обозначим, что по этому принципу в случае распределения субсидий механизм должен быть построен на том, что каждое действие лица распределяющего средства должно быть лучшей стратегией в ответ на действие получателей субсидий, а стратегия получателей субсидий должна быть каждый раз лучшим ответом на действия лица распределяющего средства. Иными словами, перед авторами механизма распределения субсидий стоит задача конструирования механизма таким образом, чтобы каждый из участников априори был вынужден действовать рационально с точки зрения цели механизма, даже если он не ведает о путях достижения оптимального состояния и не имеет никаких стимулов достигать этого состояния. Маскин показал, что задача реализации имеет решение, если выполняется условие, которое теперь называется монотонностью по Маскину, и условие отсутствия "права вето"18.

В итоге можно выделить основные черты российского механизма субсидирования сельского хозяйства:

— распределение проводится в порядке очередности поступления заявок;

— оформление заявок формализировано посредством требований о представлении специальных расчетов и первичных документов, подтверждающих осуществление затрат, либо наличия натуральной базы

17 Nash J. Equilibrium points in n-persons games // Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America. 1950. Vol.36, N.1. P. 48-49.

18 Алескеров Ф.Т. Нобелевские лауреаты по экономике 2007 г. Л.Гурвич, Э. Маскин и Р. Майерсон. Экономический журнал ВШЭ, №1, 2008.

34

расчета субсидий (посевные площади, поголовье животных, полевые работы);

— основной акцент для обеспечения законности мероприятия сделан на подтверждение подлинности документов путем заверения подписью должностных лиц претендента на получение субсидии, также в отдельных случаях предусмотрены документы от третьих лиц (например, акты от сбытовых организаций о реализации продукции);

— суммы субсидий определяются, исходя из бюджетных возможностей по расчетам заявителей;

— базой для расчетов чаще всего служат натуральные показатели и подтвержденные собственные расходы;

— отдельные ставки по расчетам субсидий остаются неизвестными до окончания производственного цикла (например, яровые посевы);

— действующий механизм имеет характер стимулирующего увеличения объемов производства, поголовья скота и посевных площадей, инвестиций в отрасль, внедрения современных технологий;

— механизм не предусматривает прямое стимулирование укрепления финансового состояния получателей субсидий;

— база для расчета субсидий чаще всего выражена абсолютными показателями, без применения системы относительных показателей;

— механизм не предусматривает изучение показателей эффективности использования средств конечными получателями;

— оценка эффективности проводится по целевым индикаторам на уровне региона и на федеральном уровне;

— надзор за работой механизма возлагается на государственный орган власти, который распределяет субсидии.

Все сказанное позволяет придти к заключению, что выявленные закономерности распределения субсидий в российских регионах противоречат теоретическим критериям оптимальности, не нацелены на максимизацию экономической эффективности производства и роста

35

благосостояния сельского населения. Не предусмотрено важнейшее условие формирования института - ожидание повторяемости игры19. До сих пор преимущественное значение имеет заявительный характер и порядок очередности при подаче заявки на выделение средств, а также финансирование по остаточному принципу, исходя из колеблющейся величины бюджетных ассигнований.

Экономическая эффективность государственной поддержки сельского хозяйства

Необходимо отметить, что категория эффективности государственной поддержки продолжает оставаться спорной и не сложилось единой системы определения ее уровня. В настоящей работе, исходя из объекта и предмета исследования, среди основных подходов можно выделить следующие: 1) анализ степени достижения целевых индикаторов Государственной программы; 2) динамику отраслевых показателей эффективности работы в целом; 3) межрегиональный анализ; 4) факторный анализ; 5) метод группировок; 6) корреляционный анализ, определяющий тесноту связи между размерами государственных субсидий и динамикой показателей работы производителей. Если первый из указанных подходов является нормативно закрепленным и основан на положениях, изложенных в Госпрограмме, то остальные подходы являются авторскими и применяются отдельными исследователями самостоятельно.

В Госпрограмме поставлена задача стабилизации финансового положения в сельском хозяйстве. Основными целевыми индикаторами, характеризующими финансовое состояние сельскохозяйственных организаций, являются уровень рентабельности, доля убыточных в общем числе хозяйств, сумма просроченной задолженности. Как показал представленный выше анализ, достижение этих целей весьма спорно. Кроме

19 Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. — М.: ТЕИС, 2010. — С. 123.

36

того, нельзя обозначить наличие каких-либо устойчивых позитивных изменений в течение последних лет. Доля прибыльных хозяйств также вызывает скептические оценки. Этот показатель, во-первых, сформирован с учетом выплаченных субсидий, во-вторых, размер прибыли бывает часто минимальным, формально арифметическим. Это доказывается проведенным нами широким эмпирическим исследованием.

За период реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» и Госпрограммы был обеспечен рост продукции сельского хозяйства и производства пищевых продуктов. В 2006–2011гг. среднегодовые темпы прироста продукции сельского хозяйства, несмотря на неблагоприятный 2010 г., составили 3,2%, пищевых продуктов, включая напитки, и табака — 4,1%. По сравнению с предыдущим пятилетием валовой сбор зерна вырос на 8%, подсолнечника — 40%, сахарной свеклы — 46%, прирост производства скота и птицы в 2010 г. к 2006 г. достиг 30%, в том числе мяса свиней — 35,6%, мяса птицы — 69,9%. В 2010 г., по данным сводной бухгалтерской отчетности сельскохозяйственных организаций, выручка от реализации продукции, работ, услуг возросла на 12,4% к уровню 2009 г. и составила 1090 млрд руб. Сельскохозяйственными организациями получена прибыль до налогообложения 82,2 млрд руб. (в 2009 г. — 83,6 млрд руб.). В 2010 г. совокупная рентабельность сельскохозяйственных организаций равнялась 8,3%, что определяет снижение по сравнению с 2009 г. более чем на 1 процентный пункт. Удельный вес прибыльных хозяйств в общей численности сельскохозяйственных организаций составил в 2010 г. 71,0% (в 2009 г. — 72,1%, в 2008 г. — 78,3%). В данном случае показатель прибыли рассчитан с учетом полученных субсидий. Рентабельность сельхозорганизаций по всем видам деятельности (с учетом субсидий) снизилась с 9,4% в 2009 г. до 8,3% в 2010 г. Без учета субсидий в 2009 г.

37

сельскохозяйственные организации были убыточны с показателем 3,3%20. Индекс роста производительности труда в хозяйствах всех категорий составил 91% и был ниже на 14,2 пунктов целевого показателя Госпрограммы.

Значение сельского хозяйства в отраслевой структуре экономики России снижается в течение последних лет. Удельный вес сельского хозяйства в сумме добавленной стоимости по экономике в целом в 2010 г. составил 66,7% от уровня 2004 г. Доля сельского хозяйства в сальдированном финансовом результате составила в 2010 г. 85% от уровня 2004 г. При этом в состав финансового результата сельского хозяйства включаются субсидии, полученные от государства, которые в анализируемый период выросли многократно, что соответственно увеличивает финансовый результат и долю сельского хозяйства по указанному показателю. Без учета субсидий этот показатель имел бы еще более неблагоприятную динамику.

Рассмотрение субсидирования по статистике регионов или страны в целом не позволяет дать ответ на поставленный вопрос. Для определения связи размера субсидии с финансовым положением необходимо оценивать этот процесс в разрезе конкретных получателей бюджетных средств. Информационной базой для исследования может служить бухгалтерская отчетность предприятия, в приложениях к которой содержатся суммы полученных бюджетных средств. Указанное сопоставление свидетельствует о наличии или отсутствии влияния субсидий на финансовое состояние сельскохозяйственной организации, получившей субсидию. В случае эффективного использования бюджетных средств, полученных на безвозмездной основе, у предприятия должна отмечаться позитивная динамика активов и финансового результата. Если работа убыточна, полученные бюджетные средства теряются, динамика активов и пассивов негативная.

20 Мониторинг осуществления Госпрограммы (2008–2009 гг.) / Коллектив авторов; науч. ред. В.З. Мазлоев, В.Я. Узун. — М.: Колос, 2010. — С. 40.

38

В рамках нашего исследования по 2006 г. рассмотрена отчетность 33314 организаций. Из них по принципу существенности и полноты отражения информации отобрано 20160 организаций. В целях построения рейтингов финансового состояния использовались только отчеты, содержащие по статье «чистая прибыль» положительный показатель. Количество таких организаций в исследовании по 2006 г. составило 18737 единиц. Из этого числа для изучения по принципу существенности и полноты отчетной информации повторно отобрано 12573 организации. Таким образом, на примере 2006 г. выборка составила 21-25% от общего числа сельскохозяйственных организаций в России.

Необходимо отметить, что в абсолютном большинстве случаев (более 96%) по расчетам коэффициенты корреляции равны нулю или близки к этому значению. В ряде позиций, это около 4% наблюдений, отмечена средняя или высокая корреляция. Таким образом, по имеющимся аналитическим данным можно отметить, что во всех исследованных регионах России в течение 2004–2009 гг. отсутствует влияние программ субсидирования сельского хозяйства на финансовое положение сельскохозяйственных организаций.

Финансовое положение в данном исследовании представлено в виде рейтингового балла, рассчитанного по организациям, работающим в одном регионе. Рейтинг является также и показателем, отражающим динамику финансового состояния относительно конкурентов внутри отрасли и внутри региона. Отсутствие связи между величиной субсидии и рейтингом означает также и отсутствие влияния программ субсидирования на изменение положения объектов субсидирования относительно друг друга. Иными словами, получающие большие средства не становятся более финансово устойчивыми относительно тех, кто получил меньшие суммы или вообще не получил государственные средства.

Какие экономические факторы определяют подобную ситуацию? Почему рост производства, отмечаемый в отрасли в последние годы, не приводит к росту финансового благополучия производителей? Почему не

39

корректируется система распределения средств, если она ежегодно не приносит финансового эффекта ни участникам рынка, ни государству? В этой связи можно говорить о двух группах факторов, определяющих сложившуюся ситуацию. Во-первых, качество управления в организациях, получающих субсидии. Во-вторых, государственная позиция относительно распределения бюджетных трансфертов среди конечных получателей.

Рассмотренный в настоящей работе подход к определению связи между размерами субсидий и финансовым положением сельскохозяйственных организаций позволяет сделать вывод о том, что возможна постановка вопроса о выделении субсидий в зависимости от результатов работы конечного получателя. Это позволит стимулировать качество управления в целях укрепления финансового положения, капитализации бизнеса и ограничить принятие решений о выделении субсидий объективными экономическими показателями.

Модель роста размеров субсидий: предпосылки и результаты эмпирического анализа

По данным эмпирического исследования на всей территории России наблюдаются однотипные низкие показатели тесноты связи, точнее сказать, отсутствие этой связи. Проведенный анализ по достаточно широкой выборке объектов исследования в течение 6–7 лет дает серьезную доказательную базу для утверждения о том, что это явление имеет длительный характер и не является разовым или случайным. Кроме того, отсутствует коммулятивный эффект от ежегодной бюджетной поддержки. Такое утверждение основано на расчете тесноты связи между суммами выделенных субсидий за период 2003–2009 гг. и рейтингом хозяйств в 2009 г.

Как уже было отмечено ранее, подобная ситуация характерна для системы распределения субсидий в целом по стране и по всему сельскому хозяйству. Для более детального анализа нами было изучено субсидирование производства молока на примере Свердловской области. Исследование

40

показало отсутствие отклика отрасли на субсидии как по уровню производства, так и по финансовому состоянию хозяйствующих субъектов. При росте субсидий в 15 раз за период с 2001 по 2010 г. объем производства молока вырос только на 6% в натуральном выражении. Расчет влияния размеров субсидий на финансовое состояние сельскохозяйственных организаций также не выявил наличия какой-либо связи. Таким образом, на примере отдельно взятой подотрасли в отдельном регионе обосновано, что выделяемые субсидии и их размер не оказывают позитивного влияния на изменения финансового состояния отрасли. При анализе причин наблюдаемых явлений чаще всего звучит основной аргумент: объем выделяемых средств для субсидирования незначителен и его не хватает для получения позитивного эффекта. Для проверки обоснованности этого утверждения мы предлагаем построить корреляционную модель, в которой устраняется лимит по суммам субсидий и моделируется динамика финансовых показателей получателей при увеличении суммы субсидии.

Цель построения модели роста субсидий — изучение тесноты связи между суммами субсидий и финансовым состоянием получателей при условии возрастания размеров субсидий. В качестве индикатора финансового состояния применяется рейтинговый балл, рассчитанный по методике, изложенной в разделе 4.2 диссертации и скорректированный по условиям построения модели. В данном расчете субсидии увеличены в 100 раз. Выборка объектов моделирования соответствует выборке расчета фактической корреляции, за исключением регионов с незначительным количеством наблюдений по причине убыточности или отсутствия информации. Количество объектов в модели колеблется от 11 000 до 16 000 сельскохозяйственных организаций в зависимости от периода, что составляет 18–27% от генеральной совокупности. Под генеральной совокупностью нами принято количество хозяйств, определенное по общероссийской сельскохозяйственной переписи. При этом необходимо учитывать, что в

41

перепись вошли все зарегистрированные хозяйства, тогда как величина крупных и средних хозяйств более чем в два раза меньше этого количества.

Некоторые предпосылки формирования «модели роста»:

— формирование выборки из числа хозяйств, имеющих существенные показатели отчетности;

— включение в выборку только прибыльных организаций дает усиление коэффициента корреляции;

— включение моделируемой суммы субсидии прошлого года полностью в состав собственного оборотного капитала также усиливает тесноту связи;

— фактическая субсидия отчетного года исключается из расчетов в целях повышения влияния финансовых результатов без учета субсидий;

— предполагается, что увеличенная сумма субсидии включается в хозяйственный оборот и влияет на изменение показателей отчетности в степени, соответствующей уровню рентабельности организации;

— обусловлено, что вложенная в хозяйственный оборот сумма совершает полный цикл и полностью отражена в отчетности следующего года с приростом, соответствующим уровню рентабельности организации;

— по причине невозможности достоверного расчета не учтен возможный рост производительности от роста масштаба капитала;

— так как изменение суммы субсидии не влияет на изменение экономической взаимосвязи между показателями, предполагается сохранение в модели линейной зависимости между переменными;

— расчет моделируемого рейтинга строится по системе наименьших квадратов, как и рейтинг фактического финансового состояния организаций;

— в условиях модели не предполагается выплата дохода собственникам капитала и какое-либо иное выбытие капитала;

— изменение налоговых платежей от увеличения оборота и прибыли не отражается;

42

— не учитывается социальная сторона исследуемого процесса, в модели не рассматривается вопрос роста заработной платы и прочих выплат работникам.

Таким образом, модель имитирует ситуацию возрастающего объема субсидирования сельскохозяйственных организаций, соответственного изменения величины активов, капитала и финансового результата субъекта. Умышленно исключены из модели факторов деления средств на основные и оборотные, факторов роста налоговой нагрузки, роста социальных расходов, выбытия собственного капитала, что обосновано целью исследования. Основной целью построенной модели является выявление признаков роста рейтинга финансового состояния организации при увеличении размера получаемых ею субсидий. Указанные допущения приводят к усилению изучаемой связи и при низких показателях позволяют упростить ее обнаружение. На основании моделируемых величин активов, капитала и финансового результата рассчитываются 8 финансовых коэффициентов: рентабельности, ликвидности, эффективности реализации, оценки структуры активов и капитала. По финансовым коэффициентам в модели определяется рейтинговый балл организации. Рассчитывается коэффициент корреляции между моделируемой субсидией отчетного периода и моделируемым рейтинговым баллом будущего периода. Если полученный коэффициент корреляции имеет лучшее значение относительно расчета корреляции по фактическим показателям, то можно утверждать, что при увеличении размера субсидии происходит адекватный рост рейтинга финансового состояния организации. Если величина коэффициента корреляции в модели не растет, то можно утверждать, что увеличение субсидии не приводит к росту финансового состояния организаций и не меняет его рейтинга относительно конкурентов, не получивших субсидию или получивших меньшие суммы. Отсутствие связи между размером субсидии и финансовым состоянием организации означает, что государственная помощь не привела к достижению экономических целей. Если речь идет об одном или двух

43

периодов, то можно предположить, что происходили вложения в основной капитал, однако это не позволило ощутить экономический эффект сразу или какие-либо случайности, не нашедшие отражения в модели. Но если изучение проведено в течение длительного периода, то предложенная система позволяет достоверно определить, что государственные субсидии либо влияют на финансовое положение хозяйств, либо не приводят к достижению экономического эффекта.

В этой ситуации открывается широкое поле для исследований того, какие цели программы субсидирования в реальности достигаются. Кроме экономических целей, как мы уже отмечали, наиболее часто упоминаются социальные и политические цели. К социальным целям обычно относят поддержку сельского населения через поддержку его работодателя, некий обходной путь к социальному обеспечению населения. Но этот подход имеет серьезный недостаток, так как ставит крестьян в зависимость от распорядителей средств на уровне чиновников и руководителей организаций. Официальная государственная статистика об уровне оплаты труда сельских работников и уровне их жизни не позволяет утверждать с уверенностью, что эти косвенные социальные цели достигаются, нет уверенности и в том, что чиновники с менеджментом действительно распределяют полученный от субсидирования эффект между трудовым коллективом.

Моделирование по вышеизложенным условиям было проведено за период 2003–2009 гг. Основные результаты по «модели роста», отражающей степень тесноты связи между финансовым состоянием сельскохозяйственных организаций и размеров субсидий при их увеличении в 100 раз:

— в 92% наблюдений коэффициенты корреляции указывают лишь на незначительное увеличение тесноты связи. Около 8% наблюдений отражают абсолютную неизменность степени влияния. Иными словами, изменений, соответствующих уровню инвестиций в отрасль, не происходит. При увеличении сумм субсидий их влияние на финансовое состояние получателей не увеличилось.

44

— анализируя незначительные изменения в 92% наблюдений необходимо отметить, что какой-либо закономерности в изменении коэффициентов по регионам и по периодам не выявлено. Значение коэффициентов меняется в пределах единицы на разные величины, не обнаруживая какой-либо устойчивой направленности. Подобная разница в расчетах может быть отнесена к статистической погрешности и не является основанием для утверждения наличия тенденции. Для проверяемой гипотезы этот результат имеет значение как доказывающий независимость изучаемых динамических рядов.

— при описанном росте коэффициентов корреляции одновременно отмечается отсутствие существенности этого явления. Степень зависимости показателей изменяется с низкого уровня до среднего только в 5,8% наблюдений. В остальных случаях (94,2%) корреляция растет, но не достигает границ средней величины (r = 0,3–0,7) и остается значительно меньше 0,3. Высокой степени связи не обнаружено ни в одном наблюдении.

В связи с этим мы считаем, что увеличение сумм субсидий в 100 раз, как представлено в модели, не приводит к появлению устойчивого и значимого влияния на финансовое положение сельскохозяйственных организаций.

Для дополнительной проверки проведено изучение изменения моделируемой корреляционной зависимости при росте множителя субсидий. При дальнейшем увеличении моделируемой величины субсидии (П = 1000, П = 10 000, П = 100 000 и т.д.) обнаруживается предел роста коэффициента корреляции, после которого его увеличение не происходит. При возрастании суммы субсидии происходит незначительный рост коэффициента корреляции, после чего тенденция угасает. По нашему мнению, это обусловлено ограничением роста производительности на 1 руб. субсидии, отставание которой усиливается вместе с ростом общего размера вложений.

На основе моделирования роста размеров субсидий для российских условий установлено, что при сложившихся в стране подходах к

45

распределению ресурсов, увеличение размеров субсидий в исследуемый период не могло привести к соответствующему росту финансового состояния товаропроизводителей.