КОРИГУВАННЯ БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ В ПЕРЕХІДНИЙ ПЕРІОД

summary

У вступі подається загальна характеристика дисертаційної роботи, актуальність і обгрунтування обраної теми, конкретизація завдань, методів та інструментів дослідження в рекомендованій Вищою атестаційною комісією України послідовності.

У першому розділі - “Аналітичні засади економічного коригування бюджетно-податкової політики” - розкриваються цілі коригування бюджетно-подат­кової політики. Зазначається, що комплексна ринкова реформа, крім подальшого впровадження приватної форми власності, передбачає використан­ня гнучких цін і ринків як засобу приведення попиту і пропозиції товарів і послуг у відповідність один з одним і як механізму розподілу обмежених ресурсів. У цьому полягає фунда­ментальна системна відмінність від бюрокра­тичних методів досягнення такої відповідності в умовах жорстких цін. Однак незважаючи на підвищення продуктивності праці і більш ефективне вико­ристан­ня досягнень науково-технічного прогресу з метою отримання прибутків, потенційні можливості дестабілізації в такій системі набувають надто узагаль­неного характеру. Держава надалі безпосередньо не здійснює контроль за попитом і пропозицією в основних секторах економіки, які зараз, можливо, не завжди зможуть забезпечувати використання виробничих потужностей еконо­міки. Отримання більшої економічної свободи, яку готові сплатити суб’єкти господарської діяльності в умовах ринкової економіки, пов’язане як з підвище­ним ризиком банкрутства, так і з меншою гарантією зайнятості населення. Водночас виникнення приватного сектора і приватних фірм поряд з імовірним коригуванням цін у широкому масштабі на початку реформ можуть спрово­кувати значний перерозподіл доходів і матеріальних цінностей, що може суперечити широко відомим цілям соціальної справедливості.

Аналіз літературних джерел (В. Бакуменко, В. Белецький, Т. Бон­дарчук, В. Боча­ров, Т. Вахненко, В. Геєць) та дослідження автора показали, що програ­ма економічного коригування складається з багатьох еко­номічних заходів щодо здійснення широкомасштабних цілей, таких як покращання платіжного балансу, більш ефективне використання виробничого потенціалу, прискорення темпів економічного зростання в довготривалій перспективі. Вказані цілі часто бувають взаємопов’язаними, наприклад, досягнення стабільних темпів еконо­міч­ного зростання передбачає, крім всього іншого, наявність прийнятної струк­ту­ри платіжного балансу. Необхідність прийняття програми коригування пояснюється відсутністю в економіці належного балансу між сукупним попи­том і сукупною пропозицією, який створює інфляційний прес, або вимагає неприпустимо високого рівня зовнішніх позик. У деяких випадках проблеми платіжного балансу можуть бути прихованими (в тому розумінні, що вони завуальовуються надто низьким рівнем економічної активності або системою надзвичайних обмежень в галузі торгівлі і обмінного курсу), відображаючи структурну слабкість економіки, яка виключає одночасне досягнення макро­економічного балансу і адекватних темпів економічного зростання.

Узагальнюючи всі цілі коригування бюджетно-податкової політики, можна вважати, що пріоритетним є досягнення зовнішньої і внутрішньої збалан­сованості і адекватного економічного зростання. Здебільшого важливо з’ясувати те, наскільки ці цілі співвідносяться одна із одною і з іншими полі­тич­ними цілями. Справа в тому, що уряд ставить перед собою досить широкий спектр політичних завдань, які можуть бути супе­речливими.

Доведено, що в умовах перехідної економіки, коли посилюється роль держави і відчувається необхідність перекласти на бюджет більшість з видатків на соціальні потреби, які до останнього часу продукували державні під­приємства, дефіцит бюджету має значно меншу інформативну цінність, ніж це, як правило, вважається. У такій ситуації для проведення макроекономічної політики більш важливим орієнтиром слугуватиме не дефіцит, а загальна сума наданих кредитів. Якщо на дефіцит бюджету встановити жорсткі обмеження, це може спонукати посадових осіб, які відповідають за формування економічної політики, вжити таких заходів, які фактично уповільнять перехід до ринкової економіки. Хоча податкова реформа і стримування державних видатків продовжують залишатися важливими цілями, бюджетно-податкову політику варто оцінювати виходячи з певних структурних реформ, а не за її впливом на дефіцит бюджету.

Другий розділ - “Фактори коригування бюджетно-податкової політики” - присвячено дослідженню проблем структурної перебудови бюджету. Остання, за переконаннями автора, має здійснюватися поетапно, щоб не припинялися надходження до Державного бюджету України і зберігалися його найважливіші функції.

На початковій стадії здійснення реформ щодо стабілізації економіки бюджет необхідно використовуватися для таких цілей:

­       вилучення з економіки ліквідних засобів або, принаймні, запо­бігання додатковому збільшенню їх обсягу;

­       забезпечення ресурсів для відновлення певних секторів економіки.

 У сфері стабілізації основним завданням, що стоїть перед перехідною економікою, є необхідність поглинання надлишку грошової маси. Це завдання вирішується під час одного або кількох раундів коригування відносних цін. Такі коригування здійснювалися в умовах недостатньої ринкової дисципліни на підприємствах державного сектора і викликали підвищення заробітної плати і цін, що відповідало б зростаючим інфляційним очікуванням.

Вирішальним чинником підвищення результативності бюджетної полі­ти­ки є існування адекватного потоку бюджетних надходжень від під­приємств. Це вимагає дотримання жорсткої дисципліни на державних підпри­ємствах. При скасуванні централізованого планування з’явилась тенденція до збереження підприємствами якомога більшої частки доходу після відрахувань. Обов’язкові зміни в системі бухгалтерського обліку і оподаткуванні тільки підтверджують цю тенденцію. Як правило, перехід до значно точнішої системи бухгалтер­ського обліку призводить до скорочення бази податку на прибуток. Це пов’язане з тим, що:

­       при розрахунку податку такі витрати, як виплата відсотків, вирахо­вуються з бази;

­       у системі бухгалтерського обліку, орієнтованій на ринок, враховуються збалансовані видатки, які в нових умовах вираховуються з бази оподаткування.

З метою запобігання звуженню податкової бази необхідно впровадити значно жорсткіші правила податкової звітності. Щоб дати можливість роз­виватися приватному сектору, необхідно також впровадити нову податкову систему, яка базувалася би на значно нижчому рівні встановлених податкових ставок.

Важливим фактором коригування бюджетно-податкової політики можуть бути позики із зарубіжних джерел. Ліквідні ресурси, отримані з-за кордону, можна використати для розширення внутрішнього попиту та збільшення обсягів імпорту. При цьому, однак, вплив дефіциту на надлишковий попит на вітчизняні товари і послуги зменшується тією мірою, якою зовнішні позики сприяють додатковому імпортуванню ресурсів із зарубіжних країн. Важливе значення тут мають пільгові умови позик: для країн, що розвиваються, зовнішнє фінансування часто має елемент безповоротності і чим він значніший, тим більші позики може брати уряд, не ставлячи при цьому під загрозу стабільність фінансового стану країни. По суті, елемент пільговості призводить до зниження реальної процентної ставки. Зарубіжні безповоротні позики є вищою формою пільгового фінансування, хоча формально вони розглядаються як доходи.

Найскладнішим завданням бюджетної політики України в перехідних умовах є забезпечення стабілізації економіки. При цьому не слід стримувати необхідну перебудову бюджету, яка частково включає підсилення набору інструментів податкової політики. Бюджет має стимулювати пожвавлення економічної діяльності, зокрема розвиток приватного сектора, і сприяти вдосконаленню економічної і соціальної інфраструктури.

Дефіцит бюджету як показник може бути хорошим індикатором при оцінці бюджетно-податкової політики. Значний бюджетний дефіцит сигналізує про те, що бюджетно-податкова політика має бути більше обмежувального характеру. Із самого поняття “фіскальний дефіцит” випливає, що можна чітко розмежувати діяльність державного сектора і великого і незалежного при­ватного сектора. З цього також випливає, що можна відмежовувати бюджетно-податкову діяльність уряду від діяльності у сфері грошей і кредиту.

Заходи щодо бюджетно-податкового коригування мають роз­роблятися в межах загальної методології, яка поєднує завдання щодо вжиття комплексу заходів із досягнення економічних цілей у сфері інфляції, економічного зростання та платіжного балансу. Визначаючи конкретні заходи в межах такого підходу, необхідно вирішити, якою мірою і в якій формі потрібно провести бюджетно-податкове коригування і, в тому числі яким має бути бажаний рівень бюджетного дефіциту. Основним засобом, який має змогу поєднати досягнення бюджетного рівня дефіциту з макроекономічними завданнями, є фінансування. Залучаючи банківські кредити, а також внутрішні та зовнішні позики з небанківських джерел для фінансування державних операцій, необхідно враховувати можливі наслідки кожного варіанта фінансування для сукупного попиту, цін, процентних ставок, обмінного курсу та платіжного балансу.

Стратегія бюджетно-податкового коригування може вимагати або більшої орієнтації бюджетно-податкової політики на обмеження витрат, або на її збільшення. У багатьох країнах досягнення бюджетної консо­лідації стає вирішальним через наявність великих структурних дефіцитів, зростання державного боргу та необхідність розв’язувати проблеми обмеженості внутрішніх і зовнішніх ресурсів.

У третьому розділі - “Інструменти коригування бюджетно-податкової полі­тики” - розкрито заходи щодо вирішення проблеми неплатежів державних підприємств.

Оскільки коригування бюджетно-податкової політики часто потребує прийняття непростих рішень з приводу збільшення державних доходів та скоро­чення видатків, то на початкових етапах стабілізації увага часто зосере­джується на скороченні видатків, особливо на зменшенні капітальних і поточних витрат на інші товари та послуги (за винятком заробітної плати, субсидій і трансфертів, а також оплати процентів). Скорочення видатків на виробничий капітал, важливі операції, технічне обслуговування та поточний ремонт завжди негативно впливає на економічне зростання. У зв’язку із цим виникає потреба в якнайшвидшому проведенні структурних реформ у галузі видатків, доходів та перебудови державних підприємств, у результаті яких будуть створені умови для більш збалансованого підходу до бюджетно-податкового коригування і виявлені ресурси, необхідні для фінансування видатків на соціальні та виробничі потреби.

Актуальною є проблема неплатежів, які виникають, якщо у боржника не вистачає готівки або він не може отримати кредит, необхідний для виконання своїх зобов’язань. Ця проблема періодично виникала і при централізованому планування, однак вона розв’язувалася за рахунок автоматичного надання кредиту і в деяких випадках - шляхом вжиття цілеспрямованих заходів щодо врегулювання неплатежів. За умови, коли підприємства працювали за планом і дотримувались жорстких (фізичних) бюджетних обмежень, що закладалися в план, потенційно інфляційні наслідки безперешкодного виділення коштів для усунення перебоїв надходження ресурсів залишались обмеженими. Але в умовах ринкової економіки, яка спирається на децентралізовані фінансові обмеження, таке ставлення до неплатежів неприпустиме. Накопичення неплатежів свідчить про існування серйозних проблем на підприємстві, що часто призводить до припинення надання йому кредитів, вимог з боку кредиторів відносно реорганізації компанії і можливого її банкрутства. У той час, як проблема неплатежів частково може бути пов’язана з різкими коливаннями відносних цін при їх наближенні до світових, значне поширення і швидке зростання неплатежів на початкових етапах перехідного періоду відображає вплив деяких загальних факторів, таких як стиснення грошової маси в умовах нерозвинених механізмів розрахунків, брак обігових коштів, неповна зміна механізмів діяльності фірм та свідоме допущення неплатежів підприєм­ствами для власної користі.

Якщо не вжити заходів щодо швидкого усунення основних причин виник­нення неплатежів, то з урахуванням переваги сектора державних під­приємств економіці може бути завдано значних і, навіть непоправних збитків. Заборгованість підприємств може покриватись за рахунок банківських кредитів, що, ймовірно, призведе до гіперінфляції та економічного краху, а якщо про­довжуватиметься жорстка грошово-кредитна політика, то банківський сектор втратить свою роль фінансового посередника. Усе це надовго затримає реальні перетворення.

У разі збереження жорсткої грошово-кредитної політики забор­гованість підприємств, яка зростає, призведе до того, що в економіці, готівка стане єдиною формою грошей, які використовуються. Гостра потреба підприємств в отриманні готівки для виплати заробітної плати поступово змусить їх припинити надання кредиту, наполягати на оплаті готівкою за виготовлену продукцію та накопичувати гроші у касі замість того, щоб розміщувати їх на банківських рахунках. З огляду на те, що деякі підприємства будуть не в змозі оплатити поставки сировини готівкою, вони змушені будуть скорочувати своє виробництво і практично згортати його. В економіці, що базується тільки на розрахунках готівкою, виникають умови для виконання значно меншого обсягу операцій, ніж в економіці з банківською системою.

Очевидно, що було б бажано уникнути описаних вище крайніх ситуацій. Для цього необхідно розв’язати проблему заборгованості як щодо накопиченої суми (проблема “запасів”), так і щодо виникнення нової заборгованості (проблема “потоків”).

Вжиття заходів щодо погашення заборгованості підприємств державою виявиться неминучим, і важливо лише, щоб ці заходи були економічно ефективними.

Для розв’язання деяких проблем, пов’язаних з виникненням неплатежів, необхідно вжити таких заходів:

­       для прискорення проведення операцій потрібно якомога швидше перебудувати механізми платежів та розрахунків, особливо тих, які пов’язані з банківською системою;

­       методи банківської роботи мають змінюватись у таких двох напрямках:

                                   1)     несплачені документи не повинні накопичуватись у банках. У разі браку коштів на рахунку їх потрібно повертати під­приємству, а з підприємства за це необхідно стягуватися штраф. Якщо цей захід буде вжито, проблема неплатежів у її сучасному розумінні фор­мально зникне. (Однак, якщо не усунути деякі з основних причин її виникнення, то наслідки неплатежів не усуваються);

                                   2)     банки не повинні розпоряджатися рахунками підприємств та самостійно вирішувати, за якими рахунками платити у першу чергу, тобто вони не повинні більше збирати податки для держави. Кожне державне підприємство має самостійно роз­поряджатися своїми бан­ків­ськими рахунками. Це сприятиме посиленню довіри до банківської системи і припиненню відпливу з неї готівки;

­       та частина взаємної заборгованості підприємств, яка відобра­жає ви­­ник­нен­ня між ними загальноприйнятних у ринковій еко­номіці кредитних операцій, має оформлятися офіційно шляхом прийняття законів та нормативних положень, які регламен­тують такі операцій. Як правило, підприємства повинні мати право надавати кредит, наприклад, максимум на три місяці, отри­муючи за це відсотки за ринковими ставками. Якщо кредит не погашається у строк, то необхідно визнати вимоги кредиторів від­носно майна боржника слуш­ними та забезпечити їх ви­ко­нання відповідно до закону;

­       суб’єктів господарської діяльності потрібно стимулювати до дотри­мання нових “правил гри” ринкової економіки, які, в свою чергу, мають чітко формулюватися і доводитися до відома всіх учасників операцій. Необхідно також позбутися ілюзій, наприклад, про авто­ма­тичне надання кредиту, як це було при централізо­ваному плануванні. (Щодо цього корис­ним могло б бути широке висвітлення деяких випадків банкрутства.)

Описані заходи дадуть змогу створити систему, яка сприяє тому, щоб взяти ситуацію з неплатежами під контроль. Крім того, вкрай важливо розв’язати проблему вже існуючих неплатежів. Для цього необхідно виконувати відповідний обсяг операцій щодо погашення заборгованості підприємств державою. Відносно цих операцій необхідно чітко визначити критерії надання фірмам допомоги від держави та обгрунтувати їх, а також дещо пом’якшити жорстку макроекономічну ситуацію і стимулювати банки до надання кредитів.

Більш доцільним було б оперативне виявлення потенційно життєздатних підприємств та скорочення їх заборгованості. Оскільки фактор часу має важливе значення, потрібно уникати методів, які уповільнюють цей процес і потребують комплексного аналізу та ретельної оцінки активів і зобов’язань підприємств, у крайньому разі при розв’язанні проблеми непогашеної заборгованості. Оскільки у цьому разі завдання полягає в оперативному створенні умов, які дадуть змогу економіці нормально розвиватися (це охоплює також питання справедливості), життєздатні підприємства мають виявлятися швидко, із застосуванням спрощених методів. Для цього можна було б, використовуючи великий обсяг даних, які залишилися з часів централізованого планування, та коефіцієнти витрат-випуску, оцінити рентабельність, властиву певному підприємству при обгрунтованому рівні завантаження потужностей та нових світових цінах.